生态环境损害惩罚性赔偿的司法适用及路径优化

刘 欢

贵州民族大学法学院，贵州 贵阳 550025

已经施行的《民法典》侵权责任编第一千二百三十二条明确规定了环境污染、生态破坏侵权的惩罚性赔偿制度，该制度又被称为环境侵权惩罚性赔偿责任制度。这一环境侵权惩罚性赔偿制度的规定，为《民法典》的绿色原则增加了新的内涵和意义。环境侵权惩罚性赔偿制度有两个方面的内涵，一方面是在生态环境被损害后，以损害填补规则（即填平原则）为指引，另一方面又在一定范围内加重了恶意侵权者应当承担的民事责任，提高了实施环境侵权的违法成本，使恶意侵权者增强了放弃环境侵权的意图。惩罚性赔偿是侵权人应当承担的赔偿数额，是以被侵权人实际损失数额为基础，在填平被侵权人的损失后仍需承担一定赔偿数额的制度。其目的是通过对侵权人的额外惩罚，以防止其重复实施环境侵权行为，并警示他人不要实施类似的侵权行为。环境侵权根据侵犯的法益不同，可以分为侵犯私权益的普通环境侵权和侵犯公权益的生态环境侵权。环境侵权是指因行为人因产业活动或个人行为，致使生态环境被污染或破坏，并因该行为的影响造成他人人身权、财产权或公共利益等受到损失的或有受到损失的危险的事实行为。虽然《民法典》第一千二百三十二条将惩罚性赔偿引入到了环境侵权领域，为我国环境侵权赔偿惩罚性赔偿责任提供了立法基础，但是在实际运行的过程中，也应该重视在司法适用中存在的问题和不足，需要进一步的分析和理解。

（一）全国适用生态环境惩罚性赔偿首案

H 公司酸性废液处理系统设备损坏，导致大量酸性废液无法正常处理，于是该公司将1124 吨的酸性废液在附近的山上倾倒，造成了附近8 亩范围内的环境和地表、地下水受到了污染，妨碍了当地居民的饮水。该行为直接导致环境受到损害，造成了严重后果。人民法院判决H 公司承担环境污染惩罚性赔偿170 余万元。本案是《民法典》施行后的生态环境惩罚性赔偿首案。

（二）山东省青岛市人民检察院诉青岛市Y 艺术鉴赏中心生态破坏民事公益诉讼案

在本案中Y 鉴赏中心违法经营饲养野生动物，破坏了生态环境的动植物平衡，造成了严重后果。人民法院判令其承担惩罚性赔偿。综合其主观故意、危害后果以及悔改态度等，Y 鉴赏中心愿意提供生态环境公益劳动，以自己实际行动保护生态环境等情节，酌情判令其承担惩罚性赔偿99050 元，Y 鉴赏中心与公益诉讼起诉人协商一致，同意本案部分惩罚性赔偿以劳务代偿方式履行。

（三）浙江省刑附民公益诉讼案中判令侵权人承担惩罚性赔偿责任

在该案中，被告某电镀厂和某电镀公司负责人在垃圾填埋场将其产生的325 吨电镀污泥等危险废物进行掩埋，事后在有关机关的监督下，陈某等人对电镀污泥进行了清运和处置，降低了危险废物对生态环境的侵害。检察机关要求侵权人承担环境污染侵权的生态修复和惩罚性赔偿。最终达成了侵权人承担生态环境损害赔偿金100 余万和惩罚性赔偿金30 余万元的调解协议。

根据上述三个案例可知，在现在的环境侵权公益诉讼中，检察机关或社会组织可以要求侵权人承担损害生态的惩罚性赔偿责任。但是，在理论上生态环境损害惩罚性赔偿是否适用于公益诉讼呢？此外，在山东Y 鉴赏中心损害环境案中，L区人民法院同意了被告以劳务代偿的方式履行惩罚性赔偿的要求，那么惩罚性赔偿责任的承担是否以承担金钱义务为必要条件？惩罚性赔偿金的归属和使用的主体又是谁呢？

（一）生态环境损害惩罚性赔偿是否适用于公益诉讼，即生态环境损害惩罚性赔偿的请求权主体问题

民法主要调整的是私权益发生冲突时的利益关系，因环境污染导致的被侵权人受到利益损失也不例外。虽然关于环境权的规定大多数都是以公法的形式存在，但是就环境侵权而遭受损失而言，应当由私法进行调整。从原《侵权责任法》到《民法典》关于环境污染条款规定的变化来看，《民法典》区分对私人利益和公共利益的保护，从而在第一千二百三十四条和第一千二百三十五条增加了环境侵权的公益诉讼规定。那么，公益诉讼能否适用惩罚性赔偿的规定呢？在学界的争论也是比较大的。目前主要存在“肯定说”和“否定说”两种意见。王利明教授认为，惩罚性赔偿责任的规定应该仅适用在私益遭受侵害的情形[1]；
窦海阳教授认为，“被侵权人”不应当包括提起公益诉讼的主体；
徐以祥教授认为应当严格区分生态环境损害责任和生态环境私益侵权责任；
李智卓、刘卫先教授认为惩罚性赔偿仅适用于环境私益诉讼。与此相反，也有学者持“肯定说”的观点。孙佑海教授认为，生态环境损害惩罚性赔偿可以参照产品质量领域的惩罚性赔偿规则适用在公益诉讼中，且该思路符合维护公共利益的整体思路[2]；
房绍坤教授认为，惩罚性赔偿请求权主体应当包括在生态环境损害后提起公益诉讼的主体[3]；
谢海波认为法律已经允许国家规定的机关或社会组织能够为了公共利益提起诉讼，所以他们可以成为申请赔偿的主体，有权提出惩罚性赔偿的诉讼。

关于公益诉讼能否适用惩罚性赔偿的规定，2021 年12月发布的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称《解释》），其中第十二条规定了在公益诉讼中惩罚性赔偿的适用，人民法院可以参照适用前述规定。虽然在上述司法解释中规定了公益诉讼可以适用惩罚性赔偿制度，但是在学理和实际效果上，仍然有矛盾之处。

首先，现有的公益诉讼制度和环境侵权赔偿制度已经能够在很大程度上保护生态环境的公共利益，对环境侵权人已经能够形成较大的惩治力度——即通过生态修复费用和行政罚款的方式对侵权人进行惩罚，且上述两项费用已经超过了侵权人所获利益，已经承担了损害生态环境造成公共利益受损的法律责任。惩罚性赔偿制度的目的在于补偿受害人的损失，同时惩戒和遏制类似行为的发生。其基本功能还是在于赔偿损失，超额赔偿具有惩罚性，而且能够将社会公共利益在内的无形损失包含进赔偿的数额中。因此，被侵权人在特定情况下可以向侵权人要求赔偿自身损失和公共利益的损失，且两项赔偿均应当由被侵权人获得。环境公益诉讼的双方当事人在实际生活中的地位是不平等的，如果在环境公益诉讼中还适用惩罚性赔偿责任，就是在弥补环境公益的损失上再另外加上超额赔偿，对弥补生态环境影响有较大的作用，但对当事人来说已经重复承担了环境侵权的责任，加重了其负担，反而不利于目的的实现。其次，生态环境损害公益责任的承担首先是修复责任，如果生态环境无法修复或修复后仍然有生态功能的缺失，才需要承担损害赔偿责任。生态环境损害赔偿所赔偿的内容是环境公益受到的损害，而且以违反国家规定为前提要件，实行过错责任原则。但是根据《民法典》第一千二百二十九条到第一千二百三十二条的规定来看，环境私益侵权实行的是无过错责任，侵权人故意实施侵害环境行为或造成严重后果的才应当承担惩罚性赔偿责任。这与侵害环境公益有着显著的区别。“故意”在侵害环境公益和侵害环境私益的构成要件是不同的，“故意”仅仅是侵害环境公益的构成要件；
并不是侵害环境私益的构成要件，对于侵害环境私益来说，“故意”是适用惩罚性赔偿责任的条件之一。在环境民事公益诉讼中侵权人承担生态赔偿责任后，实际上已经承担了惩罚性的环境公益损害赔偿。所以环境公益诉讼不能适用惩罚性赔偿制度。

（二）惩罚性赔偿责任的承担是否以承担金钱义务为必要条件？

《解释》对于惩罚性赔偿适用数额的标准问题作出了相应的规定，以破坏环境造成的人身、财产损失数额作为基数，结合侵权人进行环境侵权时相关状态由法官进行自由裁量数额，但一般不超过基数的2 倍。《解释》第十条明确了惩罚性赔偿金和罚款、罚金之间的关系，不能相互代替，属于并存关系。民事责任优先于行政和刑事责任的承担。侵权人应当先承担普通的民事责任，在此基础上再承担惩罚性赔偿责任。侵权人不能支付全部责任时应当首先承担填补损失的责任，优先对民事权利进行救济。在上述的山东Y 鉴赏中心破坏环境一案中，Y 鉴赏中心签署了劳务代偿同意书，同意本案部分惩罚性赔偿以劳务代偿方式履行。以劳务代偿的方式履行惩罚性赔偿责任虽然在法律中没有明文规定，但是本着对当事人的影响和环境修复效果都能达到一个较为理想的状态，此方式并无不妥，既体现了恢复性司法理念，又彰显司法温度，达到了较好的办案效果。在适用劳务代偿替代惩罚性赔偿责任时，应当确保劳务代偿的工作价值量与惩罚性赔偿责任承担具体数额的等价替换，且在执行劳务时应当受到监督或者以其他记录的方式进行佐证，以切实维护法律的权威和公共利益的保护。

（三）惩罚性赔偿金的归属和使用的主体问题

惩罚性赔偿金的归属问题较为重要，因为这个问题与请求权主体问题有着密切关联。根据现有的法律规定来看，请求惩罚金赔偿的主体尚未具体明确，详细内容前文已经论述。从逻辑推理，惩罚性赔偿金应当归属于受到侵害的特定被侵权人。被侵权人作为提起环境侵权诉讼的直接权利人，是环境侵权行为导致其人身权或财产权受到侵害后，向人民法院提出惩罚性赔偿要求的，且提起诉讼也花费了大量的金钱成本，理应可以收到惩罚性赔偿金并自由支配。结合食品领域的惩罚性赔偿制度来看，在环境侵权私益诉讼的领域惩罚性赔偿金的归属问题就一目了然。但是如果环境公益诉讼也可以适应惩罚性赔偿责任的话，那么惩罚性赔偿金的归属问题就存在争议和不明确了。

环境公益诉讼制度本身就要求行政权与司法权相互配合，这就很容易导致司法权与行政权相混淆。为了更好地厘清行政权和司法权的关系，环境公益诉讼不适用惩罚性赔偿责任为好。生态环境损害的救济途径除了惩罚性赔偿责任以外，还有公法上传统的行政罚款和刑事罚金两种类型。惩罚性赔偿责任已经带有惩罚性罚款的公法目的，如果在环境公益诉讼中仍然适用惩罚性赔偿是否会造成实质上的重复性赔偿，加大了侵权人承担的责任。再回到现今的司法实践中，在上述生态环境公益诉讼案例中，人民法院的判决都是要求侵权人支付其应当承担的民事赔偿，包括惩罚性赔偿金在内。但是惩罚性赔偿金的用途却未说明。作为环境公益诉讼的起诉主体，人民检察院或者环保组织是否将所有的诉讼取得的费用用于修复生态环境呢？

2022 年4月28日，生态环境部等14 个部门印发的《生态环境损害赔偿管理规定》明确了生态环境损害赔偿资金的政府非税收入的属性，这一管理办法解决了生态环境损害赔偿资金的账户问题。同时，该规定对于资金的监督方式进行了创新性的规定，可以通过各种方式接受公众的监督，例如邀请专家和利益相关的公民、法人等参加索赔磋商、索赔诉讼或者生态环境修复等。对于涉及公共利益的重大事项，例如环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制、环境损害赔偿协议、赔偿资金使用情况等信息，应当依法及时向社会公开，接受人民群众和社会各界的监督。当工程项目涉及生态环境的开发时，可以适当引入责任保险制度，在每一个涉及生态开发项目开始时将一小部分资金存入指定保险公司，由保险公司计算保险费率，当发生重大生态环境损害事故时将保险金用于生态修复，从而侵权人才会有能力承担惩罚性赔偿责任。

只有经过长时间的实践后才能发现生态环境损害惩罚性赔偿制度的问题，如果环境公益诉讼不能适用惩罚性赔偿责任，那么后续的监管问题可以节约大量的管理成本，环境公益诉讼的惩罚性责任由行政罚款和刑事罚金的形式进行补充承担将会更有利于生态环境的修复和司法成本的节约。针对当前生态环境损害惩罚性赔偿制度存在的请求权主体问题、惩罚性赔偿金的归属管理等问题都需要经过时间的检验才能得到最终的答案。针对上述问题更重要的是在立法层面解决理论和实际冲突的争议，让法律更好地服务人民群众，保护蓝天白云。

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