浦东新区海域空间资源使用现状及立体利用研究

高 敏

（上海市浦东新区海洋管理事务中心，上海 201299）

国土空间覆盖陆海全域，蕴含着丰富的资源[1]。随着国家经济发展的不断提升，国土空间开发规模不断扩大，空间利用形式也出现新变化，国土空间中对陆域空间的立体开发利用达到了一定的规模及程度，立体使用价值被不断的挖掘，且利用方式已由粗放型向集约型转变中[2]。海域空间是国土空间的重要组成部分，是沿海地区社会经济发展的重要载体和战略空间，但在陆海统筹发展的总体趋势下[3]，对海域空间的立体开发利用仍相对滞后且尚未形成体系。随着海域开发利用规模的不断扩大，海域空间资源的有限性逐渐突显，资源瓶颈约束日益突出，这对海域空间资源的利用效率提出了更高的要求。而现行海域空间“平面化”的管理思路，难以充分释放海域使用的潜在效益，因此海域空间资源的“立体化”开发利用新模式已成为现实需要。

1.1 海域空间立体使用现状

2014年，江苏省连云港海滨大道跨海大桥位于田湾核电站温排水海域范围内的建设项目获批，成为国内首例海域立体使用案例。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，首次从中央层面提出“探索海域使用权立体分层设权”。而后，沿海地区对海域立体使用的探索加快了进度，其中浙江省象山县根据立体用海需求，率先编制海域分层确权相关管理办法，对具体用海项目编制图件并登记发证，实现了闭环操作，迈入“立体”时代，为其他地区的立体化探索提供了宝贵经验。

1.2 海域空间立体使用研究现状

专家学者从立体角度对海域使用做了一系列的研究。国外有学者认为可根据利用方式对海域立体空间进行分析和划分[4]；
通过挑选全球16个海域分层使用规划和方案进行研究分析，指出已有规划及方案涉及因素繁杂，难以形成可推广的成功体系[5]。国内学者从权利、法律、经济及管理方面分析了海域立体确权的可行性[6]；
指出权限界定及海籍管理等管理问题并进行探讨[7]；
对海域空间自然资源的立体分布特征进行分析，并提出资产化管理模式[8]；
指出分层竖向边界不清、立体空间规划缺失、海籍管理模式滞后及协调管理困境并对制度完善提出对策建议[9]；
从产权界定及产权管理角度进行立体化使用的研究分析[10-11]。

2.1 浦东新区海域概况

浦东新区位于东海之滨，北连长江河口，南临杭州湾，外眺西太平洋，地理位置优越。新区海域资源较为丰富，主要有港口航道资源、滩涂湿地资源、滨海旅游资源、海岛资源、矿产资源、渔业资源，以及风能等可再生资源。现拥有122.04 km的大陆岸线[12]，约占全市的58%，以及3400 km2的水域面积，约占全市的1/3，并设有九段沙湿地国家级自然保护区、滨江森林公园自然生态岸线和南汇嘴自然生态岸线2处自然岸线（如图1）。新区属亚热带湿润气候，受海洋性及大陆性气候双重影响，夏季盛行偏南风，冬季盛行偏北风。

图1 浦东新区海域管理范围（研究区范围）Fig.1 The sea area management scope (research area scope) in Pudong New Area

2.2 浦东新区海域空间资源使用现状

浦东新区是全国经济最发达的沿海地区之一，是上海市打造全球海洋中心城市、海洋经济创新发展示范城市及“五个中心”的核心承载区，对海域的利用及开发程度较高，以港口航运、工程用海、海底管线以及海洋环境保护为主。目前新区海域主要用海项目有40个左右（如表1），主要包括码头、海上风电、水文测站、路桥、海底缆管及海底隧道等项目。

表1 浦东新区海域主要用海项目Table 1 Main sea use projects in Pudong New Area

浦东新区海域岸线资源条件得天独厚，是支撑上海市海洋产业发展的重要区域。目前岸线分布有近30个港口码头等项目，主要在浦东机场以北岸线及临港重装备码头区域岸线。较高程度的岸线开发致使新区剩余可利用岸线资源紧缺，目前全区大陆岸线中未利用岸线仅余30 km左右，占总长度不足25%，其中部分为严格保护岸段，以及部分为限制开发岸段，实际剩余可利用岸线仅有10余km。

浦东新区海域是船舶航运及停泊的重要区域，航道及锚地分布较为密集。且风能资源较为丰富，建有亚洲第一个海上风电项目暨东海大桥 100 MW 海上风电示范项目。目前在3个可再生能源规划区已开发风电项目共计5个（如图2），风机机组及测风塔等构筑物数量近130个，装机总容量达到460 MW。所预留的可再生能源开发区域的使用已接近饱和，后续大规模的风电开发需要向深远海海域发展。新区海域另设有保护区、捕捞区、保留区及倾倒区等区域，在平面化模式下剩余可利用海域面积较为有限。

浦东新区还是国内重要的海底电缆管道登陆点，在南汇嘴芦潮港海域铺设有大量的光缆、电缆及石油和天然气输送管道。海底缆管路由通常有几十至上百千米，管缆之间容易出现交越现象，相邻较近缆管的用海范围之间还可能形成封闭的狭长海域空间（如图2），在平面化的管理模式下此类空间的利用会受到很大的限制[13]。此外，已建成的东海大桥及已列入建设计划的东海二桥等长距离项目，和其他用海项目等，同样会加剧海域平面空间的割裂，致使可使用海域空间呈现零散或残缺状态且利用价值降低，间接造成空间资源的浪费，消耗大量的海域空间资源。

图2 浦东新区部分用海项目及空间割裂示意图Fig.2 The schematic diagram of partial sea use projects and spatial separation in Pudong New Area

2.3 浦东新区立体用海需求

一方面是浦东新区海域剩余可使用空间的减少、空间割裂造成的使用限制以及海域开发管控标准的不断提高；
另一方面是对海域开发利用需求的不断增长。这种情况下，未来的新增项目之间或与现有项目之间很可能出现重叠用海需求，现有的平面化管理模式将面临明显的局限性[14]。

国家高度重视浦东新区海域空间资源管理，《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》明确指出：探索按照海域的水面、水体、海床、底土分别设立使用权，加强重大制度创新。上海市水务局（上海市海洋局）随即编制引领区海域管理实施方案，支持浦东率先实施海岸线分级分类管控和海域功能用途管制，并探索海域立体分层设权。

为满足特大型城市的发展需求及完成国家赋予的重要任务，浦东新区需要在均衡开发需求和生态环境保护的基础上[15]，科学配置海域资源，坚持可持续发展，打造海洋开发利用的高地。因此，浦东新区研究并实施海域空间资源立体分层开发利用制度，实现立体化管海模式，对提高新区海域空间资源利用效率，缓解用海矛盾，推进生态文明建设及建设成国际化海洋开发引领区具有重要意义。

海域空间具有三维立体性，除了横向上的面积内容还包括纵向的空间内容[8]，在纵向上可依次分为水面、水体、海床及底土共4层空间（表2）。水面层包括海面及其上下方各一定厚度的空间，在形态上是液态跟气态的交界处，受涨落潮影响，水面层的位置时刻发生纵向变化。水体层是水面及海床之间的海域空间，主要填充介质为海水，海水具有流动性及贯通性，流动的海水带动着物质、能量及信息的传递，邻近的海域空间贯通相连，相互作用并相互依存，水体层的空间深度随着涨落潮也不断发生着变化。海床层是海床面及其上下各一定厚度的空间，海床是水体的承载，是液态与固态的交界处，在水流的反复冲刷及其他作用力的作用下，其通常发生着较为缓慢的演变过程。底土层则是海床以下空间的延伸。

表2 海域空间分层及利用特征Table 2 Characteristics of stratification and utilization of sea area

在海域的开发利用中，根据不同的用海需求，海域空间的每一层具有不同的使用价值（图3），都可以作为独立开发利用的对象[7]。水面层蕴藏着风能、波浪能等可再生资源，且是船舶航行及路桥用海等用海活动的重要依托空间。水体层蕴藏着生物、化学及可再生资源，是海水养殖及海水淡化等活动的主要利用空间。海床层是海底电缆管道敷设的重要利用空间。底土层蕴藏着丰富的矿产资源，是矿产资源开发及海底电缆管道埋设、海底隧道修建等活动的主要实施空间。但由于水面位置及水体深度处于持续变动中，而海床也处于相对缓慢的演变中，致使水面、水体、海床及底土各层空间的边界并不那么明晰，存在不稳定性。

图3 海域空间分层及利用方式Fig.3 Spatial stratification and utilization mode of sea area

海域空间资源具有资产属性，其所有权权属归全民所有，单位和个人在依法取得海域使用权并缴纳使用金后使用海域，海域空间资源参与到生产过程中，为使用者产生经济效益[8]。同时海域空间资源也具有有限性，区域的海域空间资源在用海活动中会发生不同程度的消耗，这突显了海域空间资源的宝贵性，并对利用效率和海洋保护提出了较高的要求。

海域空间属性让海域立体分层开发利用成为可能，对海域空间资源进行科学合理的立体分配及利用，并作为一种资产来管理，符合其自然属性，且是海域可持续利用的重要方向。

海域空间资源立体分层开发利用制度是一项系统性的创新，是对海域空间资源规划、法律界定、范围界定、产权登记与管理方式等方面的系统变革，情况较为复杂，在浦东新区的实际落实过程中必然会面临诸多关键问题需要克服，是摆在浦东海洋人面前的难题。

4.1 规划及相关法律的缺位问题

海洋功能区划是海洋空间开发、控制和综合管理的基础性、约束性和整体性文件，总控各类涉海规划。在目前的上海市海洋功能区划中，只明确了基本功能分区，并对海域主导功能进行了分类，但海域空间资源的立体利用价值未明确，因而其他的各类涉海规划也未明确涉及立体用海内容。国家《海域使用管理法》明确了海域可分为水面、水体、海床及底土，但未明确海域空间资源立体开发利用相关的管理规定。现有的规划及法律在对引导和管控立体用海行为方面已显不足，致使浦东新区立体用海制度的建立缺乏重要依据，在涉及法律问题时也会面临无法可依的窘境。

4.2 海籍管理系统的滞后问题

在目前的平面化海域管理模式下，管理部门普遍使用的是二维海籍管理系统，其主要记载海域二维平面的信息，而很难将海域空间资源的立体使用情况较好地标志出来，无法准确、完整地反映各分层的用海权属。三维海籍管理系统是立体管海的核心，实现对海域空间资源权属的准确表达需基于三维海籍管理模式来确立[10]。但三维海籍系统的建立，并不是简单的在现有二维海籍系统的基础上增加一个维度，还得考虑各分层的不稳定性。因此，使用何种模型去建立三维海籍系统并准确地标志出立体用海实体是亟待解决的一个重要问题。

4.3 用海项目之间的兼容性问题

海域空间属性及利用特征为海域立体分层利用提供了基础，通过立体用海可有效提高用海效率。但在海域空间资源的开发过程中，各用海项目之间既存在互利性，也存在冲突性，分层使用的相邻主体之间会产生复杂的用海关系，加上界限的不稳定性，对相邻的立体用海项目之间的兼容性会提出较高的要求。在对立体用海项目的审批过程中，必须考虑用海边界、用海方式、用海期限、使用时序等涉及兼容性的影响因素，以减少或避免用海矛盾。

4.4 对用海主体的协调管理问题

在立体用海过程中，垂向上会存在多个海域使用权主体，不同产业的主体还会有不同的需求[16]，相邻关系较为复杂，势必会存在多种潜在用海矛盾，对相关利益者之间的用海协调将是管理工作中面临的重要难题。如何建立完善的海域立体使用协调管理机制，能够及时处理各类突发状况及用海纠纷等问题，并有力维护用海秩序，是需要解决的重要问题[6]。

4.5 审批及监管体系问题

当前，国家、上海市、浦东新区及临港新片区的海洋行政主管部门在浦东新区海域范围内均有海域使用审批权限，并施行“谁审批谁监管”的相关政策，因此同一片海域的项目存在涉及不同审批及管理部门的现象，对后续立体用海的审批及管理等造成一定影响。如长距离管线等项目，在立体用海模式下，其用海规划、审核、海籍、使用金征收等势必会涉及多部门、多级权限管理，对立体开发利用的具体实施带来困难。

5.1 过渡阶段

海域空间立体分层使用的实现需要基础性工作的支撑，浦东新区海洋管理部门近几年对新区海域资源及项目用海情况开展了连续性的调查及监测，收集了大量本底数据。在此基础上，可对主要用海方式及对资源的占用情况进行分析，研究用海活动的兼容性，通常对海域自然属性影响大的用海方式能够兼容对自然属性影响较小的用海方式[17]，并梳理形成海域立体使用中不同用海活动的兼容性搭配指导清单。

海籍管理中可采用平面界址“四至”坐标+所使用层（水面层、水体层、海床层及底土层）的表达方式，明确规定海上构筑物及其附属用海设施占有的空间范围[9]，着重主体之间的互相协调，约定权属关系，签订协议并相互约束，此外可适当增加两个使用主体之间的缓冲区域，减小相互影响。

管理部门可根据各用海主体之间签订的协议内容，对分层使用范围进行登记备案，在目前的产权登记规范下，同一海域中先确权海域使用权可不作变更，新增项目不做产权登记。在明确各权利主体用海范围的情况下，制定适合各权利主体的行为规范，约束各权利主体的行为，及时处理突发事件及用海纠纷。

在海域空间立体分层使用制度体系尚未完善之前，面对立体用海的现实需求，可试点兼容性较强甚至有着明显互利性的项目，做好项目论证工作，尽量明确用海范围，适当的简化登记备案流程，强化用海主体之间的相互约定，做好协调管理工作，及时解决用海矛盾。

5.2 远期目标

评估海域资源环境承载力。收集整理新区海域区位、地质、地形、水文、气候、生态及环境等信息，系统梳理海域使用确权、设施建设现状及资源利用情况等，并对资源及环境现状进行综合评价分析，建立新区海域基础数据库，形成海洋资源环境承载力评估，作为海域空间立体开发利用的底线约束及修正依据。

制定海域空间立体规划。以三维为切入点，结合海域独特属性，明确海域立体利用和保护的方向与重点，制定海域基本的立体规划用途及具体的管制规则和措施，提出生态整治和修复的总体要求，并强调与陆域相关规划的衔接和统筹，令陆海规划能够实现关联性及协调性，使海域立体开发利用活动与沿海社区发展紧密结合在一起。这需要上一级空间规划的支持以及多部门联合来研究制定适应新区海洋行政管理体制的海域立体空间规划体系，来为海域空间立体开发利用制度体系的建立提供依据。

增强配套法律法规制度。将海域资源本底调查、三维海籍登记及产权办理、用海主体间的约束及协调、海域使用市场化配置、海域管理部门的行政调控及海域动态监视监测等内容全部纳入法律法规管理[18]。充分发挥法律法规在立体用海过程中的保护、引导、规范及制裁作用，以维持良好的用海秩序。

构建三维海籍管理系统。选择合理的模型去建立三维海籍系统并准确地反映海域资源的使用在空间上的分布状况[11]，并以此为依托，建立三维海籍登记制度。编制海域立体分层设权宗海界址图，实现各分层的信息切换及编辑功能，并记录空间相邻使用主体关系，直观展示海域空间立体分层设权，实现海域“产权层”概念，并依法办理海域使用权不动产登记。其中，在已有确权的海域，需原使用主体根据合同或协议等材料配合进行产权变更登记，新申请使用主体则进行首次确权登记。

适时引入市场化机制。打造海域空间资源产权交易体系，使海域空间资源价值能通过货币来计量，结合新区海域资源禀赋，将有限的空间资源进行市场化配置，并由政府进行宏观调控。通过一级市场进行招标、拍卖及挂牌，并在二级市场对使用权进行转让、出租或继承等，对资源利用结构和空间布局等方面实现高效优化，避免当前海域使用金近乎微弱的引导调节作用，进一步提升海域空间资源价值。

增强兼容性引导及协调能力。在对海域空间立体分配时，应明确可兼容使用海域的位置、面积及使用期限等，对申请相邻用海项目之间的兼容程度进行综合评判，分析潜在风险，进行立体开发利用兼容性评价，科学引导避免布局不当，使所确权用海项目之间具有较高兼容性，能减少后期矛盾的产生。完善协调机制，通过会议及临时组织等形式的介入，进一步规范用海主体间的协调和引导。制定相关预案，在用海冲突发生时能及时提供方案并予以解决。

健全多部门协调管理机制，在多部门的协调下，详细制定新区立体分层用海使用申请的审批流程及批后监管制度等，解决同一片海域存在不同审批部门及管理方式对后续工作可能带来的问题等。进一步完善海域监管体系，用海申请审批通过后即无缝衔接开展批后监管工作，保障海域空间的有序开发和可持续利用，并强化海域立体化监视监测，增加监管频次，突出批后监管的立体化和全覆盖。

随着海洋经济的快速发展，海域空间资源会越发紧缺，对其进行立体分层开发利用将是浦东新区破解用海保障堵点、难点问题的有效方法，是对海域空间资源的科学分配及价值提升。在当前陆海统筹发展趋势下，尤其陆域空间的立体化利用已见成效，浦东新区对海域空间资源立体开发利用制度的建立及实施，是实现对陆域空间立体化开发利用的功能衔接，可进一步优化海洋产业布局，并提高海域空间资源利用效率，提升海洋科创水平，保护海域生态环境，促使新区海洋经济高质量可持续发展，为推进海洋生态文明建设及打造全球海洋中心城市等重要任务提供有力支撑。

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