某民办学校可行性研究报告x

　 “ 新百姓学校 ”

　项目 可行性研究陈诉

　 “新百姓学校”项目研究小组

　7 2007 年 年 5 5 月

　 目

　录

　前言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 第一章 农民工子女教诲问题的宏观配景及阐发„„„„„„„„„„„„„5 一、农民工成为中都城市化的主体之一已经是一个不容争辩的事实„„„5 二、教诲公平对付农民工子女融入都市的重要意义„„„„„„„„„„5 三、农民工子女教诲问题严重„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 第二章 “新百姓学校”的战略定位和愿景„„„„„„„„„„„„„„„9 第一节

　政府失灵„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 一、流动儿童教诲政策的失灵„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10 二、教诲政策失灵的根天性原因„„„„„„„„„„„„„„„„„„11 第二节 市场的弥补作用与市场失灵„„„„„„„„„„„„„„„„„„13 一、市场对政府失灵的弥补作用„„„„„„„„„„„„„„„„„14 二、市场失灵的主要体现„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„15 三、市场失灵的主要原因„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„16 第三节

　战略定位与愿景„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„17 一、新百姓学校的战略定位„„„„„„„„„„„„„„„„„„„17 二、高条理总结新百姓学校项目的战略性问题„„„„„„„„„„„20 三、“新百姓学校”项目愿景„„„„„„„„„„„„„„„„„„21 四、“新百姓学校”的看法„„„„„„„„„„„„„„„„„„„21 五、办学级别„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„22 第三章 “新百姓学校”的治理模式与组织框架构思„„„„„„„„„„24 一、治理体制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„24 二、学校资助标准、命名和产权„„„„„„„„„„„„„„„„26 三、人力资源治理„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„26 四、财务治理„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„27 第四章 “新百姓学校”的建校方案发起„„„„„„„„„„„„„„„29 一、学校的筹建和办学条件„„„„„„„„„„„„„„„„„„„29 二、学校的建立和运行本钱„„„„„„„„„„„„„„„„„„„30 三、可连续性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„31 第五章 “新百姓学校”的办学特色„„„„„„„„„„„„„„„„„„32 一、新百姓理念„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„33 二、生活化教诲„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„34 三、借力创新„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„35 第六章

　项目风险评估„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„39 一、正当性问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„39 二、“公助”问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„39 三、农民工流动性带来的生源问题„„„„„„„„„„„„„„„„„40 四、拆迁风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„40 五、学校可连续生长问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„40 六、政府政策的影响„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„41 七、不可抗力风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„42

　表 1：农民工子女政策演变„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10 图 1 北京流动儿童增长情况„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 图 2

　2006 年全国农民工收入状况„„„„„„„„„„„„„„„„„„16 图 3 市场失灵原因阐发„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„16 图 4 民办公助的“新百姓教诲”„„„„„„„„„„„„„„„„„„„17

　附件 1

　新百姓学校建立根本用度预算„„„„„„„„„„„„„„„„43 附件 2

　新百姓学校运营收支估算„„„„„„„„„„„„„„„„„„48 附件 3

　新百姓学校设备配置及预算„„„„„„„„„„„„„„„„„49

　 前言

　农民工子女的教诲问题，是南都公益基金会（以下简称“南都基金会”）存眷的重要的社会问题。基于当前全国有 2000 万流动儿童（其中 100 多万失学）、2300 万留守儿童和民办打工子弟学校教诲质量普遍偏低，南都基金会希望实施“新百姓学校”项目，通过自身捐款和发动社会资源，创建非营利性的学校，为解决进城农民工子女入学难的问题尽绵薄之力。

　为了论证项目的可行性，2007 年 3 月，南都基金会联合麦肯锡公司和 NPP（Non-profit Partners Foundation）、中央教科所、北京大兴行知学校等机构，组成了“新百姓学校”项目研究小组，一起研究通过公益捐助创建民办学校的方案。项目研究小组的任务是，通过访谈与调研，了解农民工子女教诲的现状和趋势，阐发“新百姓学校”项目的可行性，框定项目的生长空间，从而确立“新百姓学校”的定位，拟定学校筹建和治理的根本方案，最后形成科学的“新百姓学校”项目可行性研究陈诉。

　为顺利完成任务，项目研究小组主要采取了以下差别的视察研究要领：

　（一）通过文献回顾，从政策、执法和社会各方面，厘清“新百姓学校”项目所处的宏观情况与机会。此项事情由中央教科所完成1 。

　（二）访谈政府有关部分，了解他们对付非营利性民办农民工子弟学校的态度。项目研究小组成员分赴北京、上海、广东与浙江等地进行实地考察，对有关人士进行了访谈。访谈东西包罗中央、省（市）和区（县）等各级政府民办教诲主管部分的事情人员2 。

　（三）问卷视察与访谈相结合，了解民办农民工子弟学校的问题与现状。其中以问卷视察的方法，视察了北京 130 所（总数约 300 所）农民工子弟学校3 ；以访谈的方法，深入了解了北京、上海、广东、浙江等地近 10 所差别类型的民办农民工子弟学校。

　本文为项目研究小组在视察研究的底子上，形成的《新百姓学校项目可行性研究陈诉》。全文主要由农民工子女教诲问题的宏观配景及阐发、 “新百姓学校”

　1

　中央教诲科学研究所教诲生长研究部，2007 年 4 月完成了《农民工子女教诲问题研究》。

　2

　在视察北京、上海、广东、浙江后，项目研究小组分别形成了各地视察陈诉。

　3

　问卷视察结果，见《北京市民办打工子弟学校问卷视察结果》。

　的战略定位和愿景、“新百姓学校”的治理模式与组织框架构思、“新百姓学校”的建校方案发起、 “新百姓学校”的办学特色、项目风险评估等部分组成。

　第一章

　农民工子女教诲问题的宏观配景及阐发

　 一、 农民工成为中都城市化的主体之一已经是一个不容争辩的事实

　第五次人口普查（2000 年）表明，中国农民工已经凌驾 1 亿。目前，在局部地区（如珠三角一些都市），以农民工为主的外来人口已经成为都市的多数。2006 年，东莞市本地居民 160 万，外来人口凌驾 840 万。据联合国开发筹划署（2006）预计，至 2030 年，中国开端完成都市化进程，农民工总数将到达 3.5亿人4 。

　陪同着农民工的不绝增加，是农民工子女数目的迅速增长。2006 年，全国4300 万农民工子女，其中约 2000 万随怙恃四处漂泊，成为“流动儿童”；约 2300万留在故乡，成为“留守儿童”。据预计，随着中国的都市化进程加快，农民工子女动态累计将到达 1 亿人。联合国儿童基金会（2005）的研究发明，与中国第一代农民工差别，越来越多的农民工把孩子带在身边，出现“家庭式迁移”的趋势，流动儿童的比例不绝增加5 （图 1）。

　二、教诲公平对付农民工子女融入都市的重要意义

　教诲被看作是实现社会公平的“最伟大东西”。都市能否调和地融合农民工移民，其子女的教诲是把双刃剑。

　 4

　UNDP、中国社会科学院，2006 年，《中都城市生长问题视察》 5

　联合国儿童基金会，2005 年，《2006 年世界儿童状况陈诉》 图 1

　北京市流动儿童增长情况

　2000, 9.7

　2003, 24

　2005, 34

　2006, 40

　0

　5

　10

　15

　20

　25

　30

　35

　40

　45

　1998

　2000

　2002

　2004

　2006

　2008

　年

　（万）

　一方面，为农民工子女提供公平的教诲，将促进农民工子女调和融入都市。教诲是农民工子女改变自身命运的最重要的途径，是农民工家庭提升职位的希望。第二代移民的教诲是解决移民文化融合的要害切入点，作为第二代移民的流动儿童最终将成为都市的新百姓，他们的教诲成败干系到都市的未来，他们的命运和我们国度与民族的命运紧紧联系在一起。

　另一方面，教诲的不公平将导致严重的社会结果。与其父辈相比，第二代移民会趋于激进，并可能形成恶性循环，加剧他们与主流社会的辩论。如果教诲不公平，他们将越发难以融入社会，产生严重的社会结果。2005 年法国巴黎骚乱、2006 年德国柏林校园暴力与 2007 年美国弗吉尼亚理工大学校园大屠杀等事件，就是很明显的例子。

　从中国目前的情况看，农民工子女的失范行为较多，犯法率较高。据新华每日电讯 2006 年 11 月 4 日报道，上海市少年管教所在押的未成年犯上海市籍与外省籍的比例，2000 年为 6:4；2005 年猛增至 3:7。这 7 成少年犯大部分是流动儿童。农民工子女只占未成年人口的 10%，而无论在都市或是农村，这个群体已经成为未成年人犯法的主体-占 50%以上。这种状况如果的不到改变，将社会的调和与稳定的重大威胁6 。

　 三、农民工子女教诲问题严重

　教诲是实现社会公平的最伟大的东西，对付社会的调和与稳定具有重要意义。然而，目前，中国农民工子女的教诲状况并不乐观，流动儿童和留守儿童均面临极大的困境。

　国务院妇女儿童事情委员会（2003 年）视察表明，流动儿童上学困难，存在严重的失学、辍学和超龄等现象。流动儿童失学率为 9.3％，全国有 1000 多万流动儿童，失学儿童凌驾 100 万。8 岁到 14 岁，流动儿童的失学比例由 0.8％增长到 15.4％，说明流动儿童在校稳定率低，存在中途辍学现象。9 周岁还在上一年级的占 19.7％，超龄现象严重7 。别的，除少量家庭条件较好的外来务工人员子女进入公立学校外，大量的流动儿童进入以营利为目的的学校，所担当的教

　6

　资料来源：http://news.xinhuanet.com/mrdx/2006-11/04/content_5289431.htm。

　7 国务院妇女儿童事情委员会办公室，中国儿童中心，联合国儿童基金会，2003 年 9 月，《中国九都市流动儿童状况视察研究陈诉》 诲质量低。

　由于社会情况的影响、家庭教诲和监护的缺位，宽大农村留守儿童在学习、生活、行为习惯、人格塑造、本性生长和身心康健等方面产生了许多难以弥补的缺陷和问题（邹树新，2007）8 。包罗心理康健问题，如抑郁、冷漠、任性、冲动、反社会等；日常监护的宁静问题9 ；学习结果较差等问题 10 。

　农民工子女教诲问题的实质是教诲公平权利没有得到落实。

　所谓教诲公平，是指全体社会成员可以自由、平等的选择和分享各条理大众教诲资源。教诲公平包罗：教诲起点的公平、教诲历程的公平和教诲结果的公平。

　教诲起点公平，是指尊重和掩护每一小我私家受教诲权利的平等。《联合国人权宣言》论述：岂论社会阶层，岂论经济条件，也岂论怙恃的居住地，所有儿童都有受教诲的权利。《中华人民共和国教诲法》规定：“百姓不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教诲权利。”受教诲权利是全球范畴里最根本的人权，其公平是最根本的教诲公平。教诲起点公平的权衡标准可定位在“让人人都享有受教诲的时机”。

　教诲历程公平，在主观方面体现在教诲者在教诲运动历程中公平看待每个俄教诲东西，在客观方面体现在教诲运动的有形投入包罗师资、设备、经费等方面的公平。其权衡标准可定位在“让受教诲者都有时机得到师和小我私家特点的教诲”。

　教诲结果公平，是指人的生长的公平，即每小我私家都能有效利用社会提供的教诲时机，取得切合其本性、智力、能力的学业上的乐成，从而为其未来生长创造条件，最终体现为学业成绩和教诲质量的平等。其权衡标准可定位在“让受教诲者人人学业有所得，学有所用”11 。

　农民工子女教诲问题表明，农民工子女目前连最根本的教诲起点公平尚没有完全得到（100 万失学），在教诲历程公平方面遭受普遍的歧视，教诲结果公平更是不敢奢想！

　重视教诲是中国的传统，农民工也许更能忍受自身在都市所遭遇的种种不

　8

　邹树新，2007，《中都城市农民工问题》，群言出书社。

　9

　《楚天都市报》刊登过《魔爪频频伸向幼女留守子女宁静当引起重视》一文，文章报道了随州曾都区法院少审庭一年开审的 48 宗案件中，因怙恃外出打工，幼女遭强奸或猥亵的案件竟占 1/3。

　10

　留守儿童甚至成为“差生”的代名词。江西于都县黄泥小学 243 名留守学生中，学校结果较好、品行较端正的占 13%，学习结果和品行一般的占 46%，学习结果较差和有劣迹的占 41%。

　11

　朱小蔓等，2007，《走向有质量的教诲公平》 公，但更难担当子女所受到的教诲不公平。农民工子女教诲问题干系到社会的调和、安定与生长，它不但仅是农民工家庭的问题，而是“我都城市化进程中的重大社会问题”（国务院，2003）12 。

　鉴于农民工子女教诲问题的重要性与严重性，南都基金会将其作为存眷的重点，提倡“新百姓筹划”，希望通过筹划的实施，改进农民工子女生长情况（另有专项陈诉）。新百姓筹划一方面资助为农民工子女提供办事的公益项目，包罗道德养成、心理康健领导、艺术培养、科普教诲、支教等；另一方面，创建“新百姓学校”，直接解决流动儿童入学难的问题，促进其得到“有质量的教诲公平”；使学校成为新百姓筹划实施的重要基地，并将“新百姓学校”开办成发动社会力量、解决农民工子女教诲问题的新模式。

　12 国务院，2003 年 9 月，《关于进一步做好进城务工农民工子女义务教诲事情的意见》。

　第二章

　“新百姓学校” 项目 的战略定位和愿景

　 “新百姓学校”项目是“新百姓筹划”的重要组成部分，其战略定位来自于对政府和市场为农民工子女所提供的教诲现状的扫描。通过扫描发明，无论政府与市场，在满足农民工子女教诲需求方面都存在失灵的现象，以非营利性为特征的民办的“新百姓学校”仍有很大的需求。

　 第一节

　政府失灵

　政府失灵理论是美国经济学家 Weisbrod（1974）

　13 提出的，他从经济学的角度解释了 NGOs 生长的原因，简言之， NGOs 是提供大众物品 14 的私营机构。

　经济学上的私人部分理论说明，市场主要是提供私人物品的。对付大众物品，由于其“外部性 15 ”，回报率与支付无法对应，并且容易造成“搭便车（free riding）”，因此由政府部分提供。而政府在提供私人物品方面不但没有效率，还往往导致权力“寻租”，产生糜烂，因此由市场进行弥补。

　政府失灵理论证明，政府对大众物品的提供具有很大的局限性，一部分人的太过需求（excess demand）得不到满足，另一部分人的特殊需求（differentiated tastes）也得不到满足。在这种政府失灵的情况下，NGOs 应运而生，起到拾遗补阙的作用。政府失灵理论对付中国农民工子女教诲问题具有很好的解释力。

　中国传统教诲体制采取“地方卖力，分级治理”的城乡支解二元制度，纵然农村跨村上学也很困难，由农村到都市公立学校越发困难。因此，在 20 世纪 90年代初，面对流动儿童的教诲需求，传统的教诲体制无能为力。义务教诲体制的城乡支解落后于社会需要，不能适应城乡干系在改造中的急剧变革、人口都市化进程加快的社会现实，这可以看作政府在农民工子女教诲问题上的第一次失灵。

　 13

　Weisbrod, B. (1974). Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in Three-Sector Economy. In E. Phelps (Ed.), Altruism Morality and Economic Theory. New York: Russel Sage. 14

　大众物品（public goods）：大众选择理论把需要通过团体行动提供的物品称为大众物品。大众物品具有两个根本点根本特性，不可支解性和非排他性，，这两个特性使得费钱买这种物品的人无法阻止不费钱的人享受同样的利益，如门路、桥梁、情况掩护等。

　15

　外部性（externalities），在经济学里，外部性是指参加生意业务人的行为影响到圈外人，如教诲和大众卫生不但有利于担当教诲和卫生保健的那些人自身，另有利于其它人。受教诲的人有助于提高整个社会的生产效率，低落整个社会的出生率，改进整个社会的生活情况。担当卫生保健的人有助于防备熏染病扩散，这种外部性可成为正面的外部性。外部性也有负面的，如情况污染，产生污染的厂家使其它人支付了本不应他们支付的社会本钱。

　为了解决流动儿童的教诲问题，1996 年至今，中国政府制定了一系列专门的教诲政策与规矩。这些教诲政策与规矩，由于种种原因，并没有得到很好的贯彻与执行，只解决了一部分流动儿童的教诲问题。也就是说，这些教诲政策不能完全满足流动儿童担当教诲的需要，存在失灵现象。这是政府的第二次失灵。以下详细论述。

　 一、 流动儿童 教诲 政策的 失灵

　随着流动儿童的增长，由于传统教诲体制的失灵，政府面临越来越大的解决流动儿童教诲问题的社会压力，制定了一系列的专门的教诲政策与规矩，解决流动儿童就学问题（表 1）。

　通过对这些教诲政策具体内容阐发，可以看出，在解决农民工子女教诲问题上，中央政府的态度是越来越开明，越来越有利于农民工子女担当平等的教诲，主要体现为：第一，取消流动儿童进入本地公立学校的借读费，要求学校对流动儿童与本地儿童在治理上做到一视同仁。第二，流动儿童教诲“以流入地政府治理为主，以公办学校就学为主。第三，立法保障流动儿童的教诲公平权利。

　表 1：农民工子女政策演变16

　时间 颁布部分 政策 主要规定 1996.4 教诲部、公安部 城镇流动人口中适龄儿童少年就学暂行步伐

　1998 教诲部、公安部 流动儿童少年就学暂行步伐 以公办中小学借读为主 2001.1 国务院 关于底子教诲改造与生长的决定 以流入地区政府治理为主，以公办中小学为主 2003.1 国务院 关于做好农民工进城务工就业治理和办事事情的通知 在入学条件方面与本地学校一视同仁 2003.9 国务院 关于进一步做好进城务工农民工子女义务教诲事情的意见 本地政府影视农民工子女九年义务教诲普及水平到达本地水平 2006 全国人大 义务教诲法 平等担当义务教诲的权利

　这些政策在差别水平上解决了传统教诲体制的失灵，但由于政策过于原则，

　16

　由项目研究小组整理而成。

　操纵性弱，且将具体步伐下放，导致各地、各级政府在具体执行上存在较大的差别。从各地政府执行这些教诲政策的情况看，可将其分别为三大类：

　第一类，广州及珠三角洲都市。由于外来人口压力最大，公办学校难以解决，因此积极勉励民办教诲的生长。2006 年广州流动儿童只有 30％在公立学校，其余 70％进入民办学校；东莞市相应的比例为 25％与 75％17 。

　第二类，北京、上海等地。这些都市外来人口压力也很大，但本地政府只是尽力挖掘公办学校的潜力，而对付生长民办教诲态度消极。2006 年上海、北京公立学校吸收的流动儿童分别为 50％与 62％，尚有大量的流动儿童于民办打工子弟学校上学18 。然而北京 300 多所民工子弟学校，只有 58 所正当；上海浦东新区 26 所和闵行区 33 所民办打工子弟学校，没有一所正当19 。

　第三类，南京、武汉等地：外来人口压力较小。以公办学校为主渠道，采取多种模式、多管齐下的政策。2006 年南京与武汉市，于公立学校就学的流动儿童分别到达了 80％与 83％20 。

　实践表明，不但广东沿海、上海、北京等农民工会合，流动儿童较多的地方，政府公办学校无法满足流动儿童入学需求；纵然是在流动儿童较少、中央教诲政策执行较好的南京、武汉等地，公立学校也不能解决全部问题。并且，据访谈了解，进入公立学校的流动儿童，大部分是家庭经济条件较好的外来人口21 。对付外来人口中的弱势群体——农民工子女的教诲问题，专门的教诲政策是失灵的。

　 二、 教诲政策失灵 的 根天性原因

　中央政府教诲政策在地方执行失灵，具有其根天性的内在原因：

　第一 ， 体制性辩论。1）2006 年新修订的《义务教诲法》中的“儿童就近入学”指的是户籍所在地的就近入学，没有突破以户籍为主的入学原则；对付流动儿童，虽然明确了流入地政府“提供平等担当义务教诲的条件”的责任，但是有关从入学到经费保障落实的具体细节，则交由省、自治区、直辖市规定。这是将流动儿童教诲问题另案处理惩罚，没有将流动儿童教诲主流化。在相关的户籍治

　17

　项目研究小组，2007 年 4 月，《广东调研陈诉》 18

　北京市理工大学教诲科学研究所，2006 年 12 月，《北京市打工子弟学校调研陈诉》 19

　项目研究小组，2007 年 4 月，《上海调研陈诉》 20 北京市理工大学教诲科学研究所，2006 年 12 月，《北京市打工子弟学校调研陈诉》 21

　资料来源，项目研究小组与有关人士座谈记录。

　理制度、教诲财务拨款和治理制度没有进行相应厘革的情况下，为流动儿童“提供平等担当义务教诲的条件”的执法规定的实际执行将会大打折扣。2）我国义务教诲经费投入实行的是“地方卖力，分级治理”机制，地方财务以户籍所在地统计适龄儿童人数来配置教诲资源。现在实行以流入地政府为主的原则，势必加重流入地政府的财务包袱，于是各地政府为了维护地方利益和部分利益，一定设法回避责任，为流动儿童上学设置重重屏障。

　第二 ， 政策性辩论。大量采取流动儿童进入公立学校，与都市控制外来人口政策以及筹划生育国策辩论。不少区县担心流动儿童就学问题解决得好会带来更多的流动儿童涌入本区，形成热岛效应（或洼地效应）。在北京市委的文件中就提到：“流动人员的急剧增长，使我们经常感触不安，经常反思我们的政策，是否因为低落借读费而吸引了大量流动人员将多个子女带到北京”22 。

　， 第三， 利益性辩论。

　。流动儿童的特殊需求与流入地学校利益间有潜在的辩论。作为政府全额拨款、非营利的公办学校，其自身并没有特别的教诲经费来包袱流动儿童的就学本钱。在这种情况下，如果政府通过行政的力量强迫学校采取流动儿童，那么，公办学校只能通过其他经费开支的缩减来满足流动儿童的教诲需求。这势必会影响学校正常的办公和讲授条件。因此，公办学校对付吸收流动儿童没有积极性。众多研究一再表明，除了一些面临本市生源一再下降的北京市底子单薄校，以及那些位于城乡结合部地理位置十分偏僻的公办中小学对招收流动儿童体现出较大的热情外，大多数公办中小学都认为吸收流动儿童存在很大困难， “两个为主”的政策目标很难实现。外来流动儿童对教诲资源的分享也造成与原住居民的利益辩论。大量流动儿童就学，不但会给该区县的教诲带来很大的压力，还会牵涉到治安、卫生等其他社会资源的占用问题。

　第四， 投入风险大。农民工家庭的事情与生活自己流动性强，经常出现生源暴增或暴减的现象，且往往居住在易于拆迁的城乡结合部，使流入地政府教诲硬件投入风险大、难筹划。

　第五， 财务压力大。公立学校吸纳农民工子女本钱巨大。如按北京 2004 年小学生均本钱 6411 元盘算，解决 40 万流动儿童的义务教诲需投入 24 亿。我国“地方卖力、分级治理的”教诲体制决界说务教诲阶段投资主体为区县政府，在

　22

　班建武，余海婴，《教诲政策执行难的利益阐发》——以北京市流动儿童义务教诲政策实施为例。《教诲科学》，2006 年第 3 期，p.10-13-。

　这种情况下，贯彻落实“两为主”的政策精神，会增加流入地政府的财务包袱，与地方利益直接辩论。

　， 第六，。

　教诲资源不敷。教诲资源不敷体现在两方面，一是政府资金投入不敷；二是公办学校的数量不敷及师资缺编23 。现有大众教诲资源无法提供现有 4,000万农民工子女的教诲，况且中国的都市化还在迅速地加大这一需求。

　 第二节

　市场 的 弥补 作用 与市场失灵

　市场失灵是美国经济学家 Hansmann（1980）24 提出的，力图解释 NGOs 和营利组织的区别是什么，为什么某些产物由 NGOs 而不是市场来包袱？Hansmann 从市场的局限性入手对 NGOs 的成果需求进行阐发。由于消费者与生产者在产物和办事上的信息不对称干系(asymmetrical distribution of information)，生产者可能通过提供劣质商品和办事，使消费者蒙受损失，这就出现了 Hansmann 所说的市场失灵。

　Hansmann 认为，在购买庞大的小我私家办事时或办事的购买者和消费者疏散时，都市出现市场失灵现象。如果这类商品或办事由 NGOs 来提供，由于 NGOs受到了“非分派约束”（nondistribution constraint），生产者的欺诈行为就会少得多。所谓“非分派约束”，是指 NGOs 不能把得到的净收入（net earnings）分派给对该组织实施控制的小我私家，包罗组织成员、治理人员、理事等。从消费者的角度考虑，虽然倾向找 NGO 来提供这类办事。

　市场失灵理论同样可以解释在中国为什么市场不能完全满足农民工子女教诲需要，为什么需要 NGO 组织的介入。通过对政府的阐发发明，政府的教诲政策，只能满足部分流动儿童上学需要，另有许多的流动儿童无学可上。此时，以市场方法运行的营利性学校应运而生，解决了部分剩余流动儿童教诲问题，对政府失灵起到了一定的弥补作用。但是，市场也没能完全满足剩余流动儿童教诲的需要，同样存在失灵的体现。

　 23

　中央教诲科学研究所教诲生长研究部（2007 年），《农民工子女教诲问题研究》。

　24

　Hansmann, H. (1980). The Role of Nonprofit Enterprise, Yale Law Journal, 89: 835-901. 一、市场 对政府失灵 的弥补作用

　流入地政府在落实“两个为主”政策上的难度与局限具体体现在公立学校对付流动儿童所设置的道道“门槛”：

　——用度门槛：

　1）凭据全国妇联对 9 个都市的视察，家长在孩子上学问题上的主要烦恼是“用度太高”25 。北京农民工子女在北京就读，平均每年比本地学生多交交 856 元26 ；2）流动人口的生活水准难以与都市儿童看齐，如校服、午餐标准等；3）一次性交费不适应低收入和流动家庭。

　——身份门槛：北京的流动儿童需五证（暂住证、务工证明、居住证、流出地无人监护证明、户口簿）俱全，然后到街道或乡镇治理“借读证”。其他地方也存在类似的资格审查条件，治理手续繁复、有难度，对流动人口很不友好。

　——治理/制度门槛：体现在诸多方面，如课本不一致；插班不易；设入学考试的要求等等。

　——文化/心理隔阂：在流动儿童比例较小的学校，流动儿童容易因文化、生活习惯上的差别而受到歧视；当流动儿童比例高于都市儿童时，又会导致都市儿童退出该校，两者都说明两种儿童间存在的文化/心理障碍。

　公立学校的一道道“门槛”，把流动儿童挡在了校门之外。而以市场化运作的民办打工子弟学校，采取种种步伐，来满足被公立学校拒之门外的流动儿童。民办学校的采取的适应流动儿童需要的步伐主要有：

　——收费适应性：

　收费较低，如北京地区在 300～600 元，一般农民工家庭都可以蒙受；缴费灵活，可以按月交费，允许拖欠。

　——流动适应性：可随时插班、转学；不设身份、考试结果等入学门槛。

　——课本适应性：如使用全国大部分地区使用的人教版的课本，与流出地保持一致，淘汰了流动儿童回抵故乡重新适应的问题。

　——办事适应性：如提供校车接送；延长在校时间等 民办打工子弟学校满足了部分被公立学校拒之门外的流动儿童的上学需求，在一定水平上起到了弥补政府失灵的作用。

　25 国务院妇女儿童事情委员会办公室，中国儿童中心，联合国儿童基金会，2003 年 9 月，《中国九都市流动儿童状况视察研究陈诉》 26

　北京理工大学教诲科学研究所（2006），《北京市打工子弟学校调研陈诉》。

　二、市场失灵 的主要体现

　民办打工子弟学校的产生反应出现行教诲体制在解决流动儿童就学问题上的乏力，表明这种教诲体制已经不能完全适应当前人口大流动的社会格式，需要市场力量的介入。然而，市场并不能完全弥补政府失灵产生的流动儿童教诲问题，同样存在失灵的现象。

　市场失灵体现 之一 ：

　对低收入农民工家庭失灵。

　在市场化水平高，民办教诲发达的地区，较高的收费凌驾了低收入农民工家庭子女的支付能力。以广州市为例，2006 年，民办学校解决 26 万（70%）流动儿童的上学问题。民办学校市场发育成熟，档次明白，适应差别流动人口阶层，每学期收费在 800～4000 元之间。然而，支付能力在 800 元以下的流动人群的需求得不到满足，这可能导致两种结果，一是流动儿童失学，二是将其转嫁为留守儿童。别的，民办学校建校与办学的资金投入门槛很高（多达上亿），使以营利为目的的私人办学者具有极高的追求回报的压力，行为短期，硬件投入不敷，教诲质量普遍不理想。

　市场失灵体现之二：

　民办打工子弟学校 教诲质量较低。

　在市场化水平低，民办教诲受抑制的地区（如北京），许多学校办学质量差，流动儿童得到低质量的教诲。进入公立学校的流动儿童主要来自收入较高的家庭，低收入子女仍会合在民办学校。民办学校绝大多数以非法形式存在（北京300 多所民工子弟学校，仅 58 所具正当身份）。这些学校的营利动机抑制了教诲需求，营利性和非法性阻碍了社会力量的参加；非法性和学校前途的不确定性又加深了办学者的短期行为，阻碍了对学校的再投入。“四低”是这些学校运营的根本特征，即低投入（几十万元不等）、低收费（300～600 元/学期）、低薪水（老师人为平均约 700 元/月），最终导致低教诲质量（硬件和软件）27 。在这些学校里就学的流动儿童的教诲生长完全置于追求利润最大化的私人利用之下，这对他们未来的生长是极为倒霉的。

　国度统计局（2006 年）对 29425 名农民工收入视察发明：农民工平均月收入为 966 元；一半以上的农民工月收入在 800 元以下28 （图 2）。54％的农民工家庭月收入低于 1400 元，他们主要从事菜农、菜贩、个别小摊贩、废品采取、清

　27

　北京市理工大学教诲科学研究所，2006 年 12 月，《北京市打工子弟学校调研陈诉》 28

　国度统计局，2006 年，《都市农民工生活质量状况视察陈诉》 洁工等事情，生活、事情不稳定，流动性强，居住在偏远的城乡结合部，超生现象严重，这些低收入家庭儿童的教诲需求很难通过市场得到。

　 “新百姓学校”项目研究小组于广州调研时，受访农民工也普遍反应学费太高。别的，许多流动儿童的家长也对民办学校讲授质量体现不满29 。可以看出，低收入农民工家庭还占很大比重，市场失灵的现象还很普遍，政府和市场还远不能满足农民工子女教诲的需要。

　 三、市场失灵的主要原因

　营利性是民办农民工子弟学校失灵的主要原因，是其生长的死结（图 3）。

　图 3：市场失灵的原因阐发

　 29

　项目研究小组，2007 年 4 月，《广东调研陈诉》。

　图 2

　2006 年全国农民工收入状况

　20%

　34%

　36%

　10%

　低于 500

　500-800

　800-1500

　高于 1500

　营利性 社会 资源 四低 状态 政府 资源

　非法性 由图 3 可以看出，一方面，由于学校以营利为目的，阻碍了社会捐赠的积极性，学校难以引进社会资源；为了营利，学校尽量低落投入和西席人为，虽然学费也相对较低，但是讲授质量也很低，即处于“四低状态”。对付办学者来说，利润是第一位的，西席的优劣无关紧要，在这里，经济动机压倒了教诲要求。。另一方面，学校的“四低”状态，使其越发难以得到政府的认可，取得正当的办学可证，政府的资源也难以进入学校。营利性导致了民办打工子弟学校生长处于恶性循环之中，从而产生市场失灵。

　 第三节

　战略定位与愿景

　一 、 新百姓学校的 战略 定位

　政府失灵与市场失灵，为新百姓学校的生长提供了空间。基于对特困农民工子女教诲需求的了解、对四低营利性民办学校困境死结的认识，我们发起“新百姓学校” 战略定位为：非营利、平民性、高质量。并以这三大支点撬动政府、企业、社会的支持和参加，探索和拓展“民办公助”的崭新教诲空间(图 4)。

　 图 4：民办公助的“新百姓学校”

　 民办公助

　的

　“ 新百姓 学校 ”

　平民性

　高质量

　非营利

　政府支持 企业捐助 社会参加 这三大战略定位各自具有独立的重要意义，同时又互即互入，组成鼎立之势：

　非营利性是冲破当前四低民办教诲运营死结的重大突破点，同时也是引入社会参加,保障可连续生长的重要条件。

　平民性指以低收入农民工子女为办事东西，低收费，提供切合标准的中等硬件设施，以节俭硬件来调换优质教诲软件，保障教诲质量。

　高质量指优质讲授资源和切合农民工子女需求的“新百姓办学理论与实践”。

　“非营利性、平民性与高质量”的战略定位，使“新百姓学校”能够得到 政府支持 与企业和社会的参加。

　政府的支持主要有三大方面：1）学校的正当性；2）对学校的政策优惠，如校舍、用地等；3）学校运营的资金支持，如生均补贴等。

　政府支持是须要的，民办学校包袱了本应该由政府包袱的义务教诲责任，这并不意味着政府可以淘汰对教诲公益事业的责任，一方面，政府仍然应当负起首要责任，通过公立学校尽量满足需求，另一方面就是支持“新百姓学校”等民办学校的生长。

　政府支持也是可行的。与公办学校相比，民办教诲本钱效益高。以北京为例，政府只要按公办学校生均办公经费的 1/3 补贴民办农民工子弟学校，即每位流动儿童补贴 400 元，不到公办学校生均教诲事业费的 1/10，则学校就能够很好地运行。据此盘算，全北京市 40 万流动儿童每年约 1.6 亿元，与近年来北京市政府流动儿童专项拨款相当，具可行性。据了解，绍兴、厦门等地已开始实施对民办打工子弟学校进行补贴30 ，广州也正在制定具体的实施步伐 31 。从国际上看，尽管各国的办学体制差别，但在教诲领域，政府的财务支持都占有相当大的比例。美国霍布金斯大学（1999）对 43 个国度进行的非营利组织国际比力研究项目显示，非营利组织的收入来源总体结构为办事收费（49％），政府资助（40％）和慈善所得（11％），其中政府资助占比重较大的领域是保健（55％），讲授（47％）和社会办事（45％）32 。

　企业支持和社会参加是非营利性办学得以实现高质量以及可连续生长的主要支撑；其更为深远的意义还在于成为支持“新百姓教诲”理念（如平等的关爱、

　30

　中央教诲科学研究所教诲生长研究部（2007 年），《农民工子女教诲问题研究》。

　31

　项目研究小组视察。

　32

　Salaman, L. ，2002， 《全球百姓社会——非营利部分视角》，社会科学文献出书社。

　戴德与回馈、责任心等）的重要实践；也是都市社会主动亲和外来人口，弥合裂痕，共创调和的切入口。

　三大战略定位的具体寄义：

　（一）非营利性：

　以非营利性突破四低民办教诲的死结

　新百姓学校在南都基金会资金的支持下，确立非营利的办校宗旨，以新的质量标准得到正当职位，打造高质量、平民性的特色品牌示范学校，影响和提升民办学校行业整体水平。

　（二）平民性：

　以平民教诲填补政府与市场无法满足的需求空间

　平民性指的是面向农民工低收入家庭子女的教诲。虽然政府会为了政绩、市场会以“四低”的水平解决部分低收入农民工子女的教诲需求，但唯有公益性民办学校才会将低收入农民工子女当成其主要办事东西，并向其提供高质量的教诲。新百姓学校面向的东西及需求主要包罗：一是流动儿童中的失学儿童，使他们享受平等的受教诲权利，2003 年流动儿童失学率为 9.3％，失学人数在 100万以上；二是 2000 多万的留守儿童，使他们进城念书；三是目前在“四低”民办学校就读的学生，使他们享受高质量教诲。

　平民性定位的意义还在于探索和确立务实的平民办学标准，从而使行业和更多流动儿童及家庭受益：第一，确立务实的民办教诲标准，促进行业的范例化与正当化。第二，品牌建立，即保持平民学校贯穿一致的代价观与民俗（如社会责任、爱心、节俭、戴德与回馈）。第三，资源普惠。将多余的资源用于创建更多的平民学校，资助更多需要资助的儿童。第四，有利于保持社会的连续存眷。

　（三）高质量：

　以高质量实现 “ 新百姓教诲 ” 的理想 新百姓学校的高质量主要指“优质的教诲资源”和“特色教诲理念”。

　1 1 ，优质的教诲资源

　——治理理念：乐成理论与实践总结。

　——讲授要领：在“新百姓”理念框架下开放招标；专家评审决定试验；实践查验淘汰。

　——课程与课本：在“新百姓”理念框架下开放招标；专家评审决定试验；实践查验淘汰。

　——优质西席：公平/择优招聘；有市场竞争力的报酬（1500～2000/月）；职业生长；情况鼓励制度；淘汰制度。

　——优质西席培训：政府与社会支持。

　2 2 ， 特色教诲理念

　——办事性：满足目标人群的实际需求，目的主要在补足。

　——引导性：满足社会融合需求的“新百姓教诲”， 目的主要在提升。

　二、 高条理总结新百姓学校 项目 的战略性问题 从天时（when）、地利(where)与战略（how）三方面，总结新百姓学校项目的战略性问题。

　（一）天时 党和国度领导人已将“社会调和”看成权衡各级政府执政能力和水平的重要指标，解决农民工子女的教诲问题，让农民工子女都享有教诲平等权利，是建立社会主义调和社会的一定要求。国务院农村留守儿童事情组组长、全国妇联书记处书记张世平指出，应该“让留守儿童与家长配合进城生活”。

　联合国所有成员都城允许实现的“千年生长目标”之一是在 2015 年“确保所有儿童完成小学教诲”。

　目前，政府和市场的解决方案各自所具有的先天不敷与矛盾已充实袒露，难以回避，民办“新百姓学校”的介入恰逢其时。

　（二）

　地利

　首先是农民工子女的教诲需求大，生源富裕。由前面的阐发可以看出，仍有大量的失学流动儿童、因经济问题无力支付学费而留在故乡的留守儿童、以及进入低收费低质量民办学校的流动儿童。

　第二，随着都市生长，许多地方外来人口比重越来越大，解决农民工子女教诲问题的压力大，因此政府对付非营利的民办学校支持度高。

　第三，在一些地方，如北京，民办打工子女学校由于营利性问题，民办教诲的生长陷入困境，非营利性的新百姓学校将为本地探索民办打工子弟学校的生长提供新的思路。

　（三）

　战略

　项目实施的二至三年内，以特色鲜明的办学理念与办学模式打造 “新百姓学校”品牌，建立不少于 10 所新百姓学校；五至十年内，在包管质量的前提下，扩大数量，推广和复制 100 所“新百姓学校”。

　制定以“高软件质量、中等硬件、低收费”为指导原则的新标准，得到政府认可，并用以促进民办农民工子弟学校教诲质量的提升，全方位吸引企业、社会参加。

　 三、“新百姓学校”项目 愿景

　第一， 成为中国公益性教诲的第一品牌。

　。目前许多民间组织参加教诲公益事业，但是多数围绕资助贫困地区建校（如“公办民助”的希望小学）、或救助贫困生（如希望工程、春蕾筹划等）、以及资助贫困地区西席（如烛光工程）等方面，没有象“民办公助”的“新百姓学校”集建校、资助贫困学生和办学于一体的公益性教诲项目。因此，经过努力，成为中国公益性教诲的第一品牌并非遥不可及。

　第二， 显著提升农民工子女受教诲质量。新百姓学校项目实施后，将成为政府与市场之外解决农民工子女教诲问题的又一支重要力量。新百姓学校不但仅是政府与市场之外的一种增补，并且将在一定范畴内与公办学校、营利性民办学校形成一种良性竞争干系。对付农民工子女就学来说，公道的结构是公益学校、民办营利性学校、民办非营利性学校三者并存，政府对民办非营利性教诲依据其公益水平予以财务支持。这不但有助于解决农民工子女教诲供给不敷问题，还将显著提升农民工子女所受教诲的质量。

　第三， 成为企业和全社会支持和参加农民工子女教诲的首选通道。

　。“新百姓学校”作为一座新的“桥梁”，将为遍及地发动社会民众和企业参加农民工子女教诲开辟一条重要渠道；“新百姓学校”的建立和治理模式还可为那些愿意直接捐建民办农民工子女学校的企业提供借鉴，引导民众与企业参加农民工子女教诲成为自希望工程之后的社会捐资助学的新潮流。

　四 、 “ 新百姓学校 ” 的看法 在以上阐发与讨论的底子上，我们把“新百姓学校”界说为：民办公助的非营利、高质量、平民性农民工子女教诲品牌。

　（一）

　民办 ， 主要涉及以下几 方面 ：

　1 1 ， 南都基金会 ：1）为每所学校的创建与前期运行捐款 100～200 万元；2）委托“新百姓学校生长中心”实施项目治理。

　2 2 ， 新百姓学校 生长中心 ：1）建校的总体操持/协调；2）学校治理层的招募；3) 主导校董会，决定校长任免；4）治理人员、西席的培训；5）品牌治理与宣传/相同；6）政府/企业/社会参加的总协调。

　3 3 ， 校董会：1）学校最高决策机构；2）支持和监督学校治理层。

　4 4 ， 校长：1）担当促进中心指导；2）卖力日常事情 5 5 ， 专家：指导讲授与课程甄选与淘汰。

　6 6 ， 社会：

　1）企业、小我私家可捐资建校，凭据捐款额参加学校治理或得到学校冠名权。

　2）学校面向社会募捐资金办学，一所学校便是一个小的教诲基金会； 3）企业、小我私家志愿者为学校提供志愿办事。

　（二）

　公助 。指政府的支持， 主要包罗以下几方面：予以正当职位；支持建校，如用地、校舍优惠；支持学校运营，如赐与生均补贴。

　（三）非营利。主要有以下寄义：学校不以营利为目的；学校盈余不得分派，全部用作学校的生长；学校为公益产权，不属于任何小我私家。

　（四）

　高质量：优质讲授资源；优质的西席。

　（五）

　平民性：

　低收费：500 元左右每学期，低于办学本钱，不敷部分面向社会募集；节俭型硬件。

　（六）

　教诲品牌 。有两方面的寄义：

　1，将对农民工子女教诲需求的办事导向和“新百姓教诲”理论与试验渗透于学校的治理/制度、讲授要领、课程内容设置、校园生活/文化、校风的特色教诲。

　2，新百姓学校具有“开放性、模式化、可复制”的特性，有利于其他民间组织学习和模仿，配合解决农民工子女教诲问题。

　五、 办学级别：

　分步走 先办小学。原因是申办初中，必须筹划建立理化实验室，至少增加 20 万元本钱。因此，从资金的角度出发，可先建小学。

　再办初中。条件具备时，可将只有小学的新百姓学校改建成中学，也可单独申办新百姓学校（含初中）

　最后是职业教诲。许多农民工子女初中结业后，无法继承念高中，大部分重新回到他们所熟悉的都市。然而他们缺乏一技之长，很难找到事情，生长职业教诲，能够资助他们更好地就业（如百年职校的模式）。

　第三章

　“新百姓学校”的治理模式与组织框架构思

　 一、治理体制

　（一）

　南都基金会

　南都基金会是“新百姓学校”资助者和办事商标所有人，对新百姓学校项目行使以下职权：

　1）“新百姓学校”品牌治理； 2）资助设立新百姓学校生长中心，并委托其对新百姓学校的资助建立实施治理； 3）查抄、监督与评估新百姓学校的治理和运作； 4）担当和划拨捐款。

　（二）战略相助同伴：NPP（资源联盟和战略咨询、筹划）

　（...

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