2022年度起草“实施意见”不要另起炉灶（精选文档）

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 起草“实施意见”不要另起炉灶

前几天，我参加了一个会议。会上印发了某部门撰写的一份汇报材料，写的是贯彻落实上级新近下发的一个文件的总体思路和主要措施。

上级下发的这个文件，题为《关于……的意见》（以下简称《意见》）。文件下发后，我所在地方的一位“大领导”明确要求相关部门抓紧研究起草本地的实施意见。

按道理，这次会议上的汇报材料，汇报的应该是关于实施意见起草工作的考虑和进展。如果实施意见已经有了初稿，可以把其中的“干货”措施、新招实招作个简要汇报。

但是，这个汇报材料并没有这样写，而是简要介绍事由以后，洋洋洒洒开了10条，大谈如何去抓相关工作。这10条所写的任务和措施，尽管都是应当抓、应该做的，但多数与《意见》中的主干措施并没有直接对应和承接关系，完全是另起炉灶。

看到这个汇报材料，我就想，实际工作中，我们制发的政策性、指导性、规范性文件，主要有两种情形：一种是配套制定，就是着眼于落实上位文件而制发的配套文件。比如，从《方案》到《工作细案》，从《意见》到《实施意见》，从《办法》到《实施细则》，等等。这里面，又可以细分出两种情形，一种是上位文件明确要求配套的；
另一种是上位文件没有提出配套要求，各地区各部门自行制发的配套文件。第二种是创设制定，就是没有具体对应的上位文件，纯属根据工作需要、自行研究制定的文件。

就会上印发的汇报材料来说，如果没有上位《意见》，领导也没有安排起草实施意见，完全是就相关工作自行起草一个指导意见，像该部门那样写是可以的。但是，现在的情况显然不是这样。由于写作定位不准确，汇报稿所写的内容多数写偏了，就像打靶的时候打到了别人的靶子上，打得再准，也不能算作有效成绩。

果然，主持会议的领导慧眼如炬，明确指出了这个问题，让坐在台下的我不禁有“英雄”所见略同之感。

无独有偶。就在参加这个会议之前，我所在的单位也收到了一个上级下发的意见，我也受命牵头起草实施意见。不同的是，我的工作进度比较快，已经拿出了实施意见的征求意见稿，连起草说明都一并写好了。在起草说明的“总体考虑和主要内容”这部分，第一段我就写道：

《实施意见》以上级《意见》为底本，立足“实施意见”的定位，在保持《意见》基本框架的基础上，着重从我省实际出发，把《意见》精神落实落细落具体，力求增强针对性、指导性和可操作性。

这段话，我可不是随便写的，它在整个起草工作中起着定向的作用。我经常说，无论干工作还是写材料，方法不对，干活很累；
方向不对，一切白费。所以，相比“写什么”“怎样写”，更重要的是“往哪个方向去写”。

“实施意见”的定位是什么？

顾名思义，文种是“意见”，首先必须符合“意见”的写法和体例。“意见”是法定公文的一种，适用于对重要问题提出见解和处理办法。一般来说，“意见”多采用大点套小点的结构方式，既明确目标任务，又从指导思想、工作原则、思路方法等方面给予指导，有的还包含政策要求在内。需要注意的是，很多方案也包含指导思想、工作原则、目标任务、保障措施、工作要求等内容要素，与“意见”并没有实质性区别，但相对来说，“意见”的宏观性、指导性更强，“方案”的操作性更强；
“意见”中可以包含政策，“方案”则不具备政策效力。

其次，“实施”二字，意味着所写内容要源于上位《意见》、依于《意见》、细于《意见》，在措施办法上可以超出《意见》，以体现创造性贯彻落实，但目标任务决不能脱离《意见》，否则就不是《实施意见》了。

在起草说明中，我特别注意选用了“底本”一词。我认为，“底本”不是“蓝本”。“蓝本”和“范本”“样稿”差不多，是拿来作为参照的，但并不是说我们依据“蓝本”写的稿子非要与“蓝本”保持一致。实际上，我们可以“照虎画虎”，也可以“照虎画猫”“照猫画虎”。但是，“底本”就不一样，它意味着我们所写稿子的“底”和“本”是不能变的。什么是“底”？就是上位文件的主要内容、基本内容。什么是“本”？就是上位文件的文本形式、基本框架。

我牵头起草的这个《实施意见》，“大架子”与《意见》有所不同，但主体部分、核心内容的架构与《意见》基本一致。《意见》一共开了29条，《实施意见》则开了21条，其中有19条与《意见》中的条目完全对应，多数连小标题都一模一样。《实施意见》之所以条数比《意见》少，主要是不重复《意见》中关于“指导思想”“工作原则”的内容，“工作原则”只点题、不分述；
《意见》中着眼全国大局作出的一些重大部署，我省不太“够得着”的，《实施意见》中不单列条目，将有关内容简化，融入相关部分。

所以，制定《实施意见》，无需在形式上大动干戈，只需把心思用在联系实际落实落细目标任务和措施办法上。作为配套文件，与上位文件“一个样”是应当的甚至是必须的，这就像孩子长得像父母一样天经地义，但决不能与上位文件“一般粗”，否则就没有制定的必要了。

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