产业政策评价的流程方法与思路构建_社群构建思路

　　摘 要：随着经济、政治与社会环境的变化发展，产业政策的内容及其制定与执行方式也将会发生巨大的变化。本文通过对产业政策评价的意义、原则、误区等方面的阐述，初步研究了产业政策评价的流程与方法。并选取汽车产业政策作为研究对象进行了具体的评价操作，同时对汽车产业政策评价提出了一些相关建议。
　　关键词：产业政策；政策评价；政策效果；汽车产业
　　中图分类号：F49 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2012）09-27 -03
　　引言
　　近年来，我国产业整体发展态势良好，产业升级迅速，经济社会协调发展，这很大程度上得益于有效产业政策的实施。然而，也存在一些低效甚至错误的政策，不仅没有促进产业优化升级，反而给产业发展带来阻碍。
　　产业政策评价旨在对政策制定的过程进行全面考察，分析政策执行在实现预定目标上的效果，为制定和执行新政策提供参考。本文在对产业政策评价的标准和方法进行理论分析的基础上，以汽车产业为例进行实证分析，阐述对该产业进行政策评价的过程。
　　一、产业政策评价的意义和原则
　　（一）产业政策评价的意义
　　产业政策评价旨在对某项产业政策进行检验、估计、论证，判断其如何创造价值和分配价值。其意义体现在以下几个方面：1、实施科学合理的政策，促进资源有效配置；2、为制定新政策提供参考；3、提高产业政策制定和执行的水平；4、引导产业政策调整方向。
　　（二）产业政策评价的原则
　　1、差异性原则。不同产业的特点产别很大，同一产业的各项政策针对性也各不相同。评价时应尽可能采用与政策相适应的方法。
　　2、阶段性原则。一项政策从提出到执行可分为几个阶段，前期重点为政策需求，中期为实施的效果和效率，后期主要考虑外部性。
　　3、独立性原则。政策评价工作应当由具有相应权威的独立的机构或被上级授权的专门单位组织实施，杜绝职能和利益交叉关联的情况。
　　4、系统性原则。产业政策的目标实现一般体现在多个方面，因此对其有效性进行评价也应该是一个系统的过程。
　　5、客观科学性原则。评价政策效应必须依据一定的客观标准，根据资料和数据尽量得到客观、公正、准确、科学的结果。
　　二、产业政策评价的误区
　　随着市场经济体制的不断完善，产业政策评价理论也得到了很大发展。但通过实际考察产业政策评价的具体实施，发现其过程中存在许多误区，严重影响了评价结果的合理性与准确性。
　　（一）对产业政策进行评价时，经常只针对该政策对本产业的影响，忽视了整个产业链内部的交叉影响与关系协调，更遑论符合国家发展的整体要求。
　　（二）缺乏前瞻性，简单认为短期效果即评判政策的唯一标杆。实际上产业政策从实施到效果产出往往需要一个比较长的过程，其评价也是一个动态的过程。
　　（三）评价方式死板，不论要评价的产业在产业链条中处于什么位置，不论产业政策处于什么阶段，总是采用几种评价指标。应该了解不同政策的目标指向与侧重点，根据实际情况，选用合理的评价指标与手段。
　　（四）把产业政策实施前后的变化全部归结于该政策效果，忽略了其他多种外部因素的协同作用。仅通过表面现象来评价产业政策是不合理的，应该考虑到外部因素对总体效果的产生的影响。
　　三、产业政策评价流程与方法
　　产业政策评价应该贯穿于整个政策制定与实施过程中，可以分为预评价阶段，过程评价阶段及结果评价阶段。评价流程及各阶段的功能可表示如图1。
　　图1 产业政策评价流程图
　　产业政策的评价方法有很多种，每种方法各有其优缺点。结合产业政策评价的不同阶段并针对前面所述的几个误区，我们对政策评价方法进行简单分类。
　　（一）预评价阶段
　　在预评价阶段主要采用进行定性分析方法，比较重要的有专家顾问法、集合意见法等。由具有专业知识能力的人或者集合多人的意见，根据常识与经验，对政策的适宜性、公正性、全局性、可行性等进行评判，得到初步结论。也可利用往期数据，适当运用定量分析，如比较常见的系统分析法。
　　（二）过程与结果评价阶段
　　过程评价也可以看作短期结果的评价，所以我们把过程评价和结果评价放在一起研究。这个阶段主要采用定量分析方法。
　　1、在进行产业政策评价时不仅要考虑到对本产业，也要考虑对整个产业链的影响。以下几种方法可在一定程度上满足要求：（1）多属性决策法；（2）运筹学方法；（3）统计分析法；（4）智能化评价法。
　　2、产业政策评价应把短期和长期效应都纳入考虑范围。
　　评价短期效果常用技术分析法，包括投资偿还期与投资结果系数计算、敏感性分析、概率分析等，所得结果较为准确可靠。
　　评价长期效果可以采用：（1）层次分析法。指将复杂的多目标决策问题作为一个系统，按总目标、各层子目标直至具体方案的顺序分解为不同的层次结构，通过定性指标模糊量化法优化决策。（2）TOPSIS法（Technique for Order Preference by Similarity to an Ideal Solution ）。又称为优劣解距离法。根据有限个评价对象与理想化目标的接近程度进行排序，在现有对象中进行相对优劣的评价。
　　四、产业政策评价方法设计实例：以汽车产业政策为例
　　2001年我国加入WTO后，汽车市场快速发展，汽车支柱性产业地位逐渐确立。同时经济全球化加速，外资大量注入汽车产业，使行业的竞争变得更加激烈。近年来，我国频繁出台汽车产业政策，以期解决该产业长期以来的“散乱差”局面，缺少自主品牌和独立研发能力等问题。下面我们以不同的政策为例，结合适当的评价指标，对不同阶段的政策评价加以说明。
　　（一）汽车产业政策预评价
　　2012年1月18日，国务院在《工业转型升级规划（2011～2015年）》（简称《规划》）中提出要求，国内汽车行业前10家企业的集中度要从2010年的82.2%提升到2015年的90%。这是一个明确的加大推进行业兼并重组力度的信号。该政策鼓励企业间以资产重组方式发展大型汽车企业集团，支持企业以优势互补、资源共享合作方式结成联盟，并尽快形成以资产为纽带的经济实体。从战略角度看，《规划》有助于资源整合优化，形成规模经济，进而提升我国汽车贸易的国际竞争力，符合汽车行业发展的全球化战略布局。 　　在技术方面，《规划》提出，要坚持节能汽车与新能源汽车并举，掌握先进内燃机、高效变速器等关键技术，加快传统汽车升级换代。技术升级有助于自主开发的产品与国际技术水平接轨，参与国际竞争；新型汽车有利于节约和保护能源，减少污染物排放，产生的负的外部性小，具有可行性、全局性。
　　综上所述，《规划》针对汽车产业的问题与需求提出了较为合理可行的措施，直接响应了国家发展的整体要求。
　　（二）汽车产业政策过程与结果评价
　　政策执行一段时间后，可以根据相关行业数据进行这个阶段的分析。以2009年3月颁布的《汽车产业调整和振兴规划》为例。该规划期间为2009～2011年。
　　《汽车业振兴规划》提出三年内“兼并重组取得重大进展”的目标。我们以市场集中度衡量指标中的产业集中度为例，对该政策的效果进行简单评价。产业集中度指在特定产业或市场中生产要素投入或产出被少数大企业控制程度，CR3、CR4（分别为最大的三、四家厂家所占市场份额）是使用较为广泛的衡量产业集中度的指标。本文选取2007年～2011年汽车产业CR3和CR4数据作为分析基础，来考察汽车产业政策对市场集中度的影响。数据如表2。
　　可以看出，中国汽车市场排名前三位企业的集中度从2007年的0.471上升至2011年的0.520；排名前四位企业的集中度也从2007年的0.567上升至2011年的0.629。2011十家企业共销售1609.14万辆，占汽车销售总量的87%，未能达到“产销规模占市场份额90%以上的汽车企业集团数量由目前的14家减少到10家以内”这一目标。政策颁布这三年以来，纵观国内车企，仍呈现多而零散的状态，振兴规划的兼并重组任务最终未能及格完成。更为严重的是，我国汽车行业自主创新的能力不够强，不得已采取了以市场换技术的方式，导致参股内资企业的外资企业凭借其技术和核心零部件配套的优势在合资企业中控制权逐渐增强，付出了市场被渗透和核心技术缺失的代价。
　　表 2 2007年～2011年汽车产业CR3和CR4数据
　　资料来源：根据汽车工业协会统计信息网的相关数据通过计算得到
　　以上只选取了一个角度来评价汽车产业政策，此外还可以从产业链的各个环节，如产品研发、整车制造、零部件生产、销售和服务等方面进一步研究。与大多数产业一样，汽车产业的发展也受到很多外部因素影响。比如原材料的价格浮动、技术革新进步、外国同行的竞争等。在做以上分析时可以应用模糊分析，尽量剔除这些因素造成的影响。
　　经过上述评价，若短期效果不理想，应该重新审视产业发展状况与环境，及时对政策进行调整；若短期效果达到预期，则继续执行该政策，并定时监控其效果，完善地记录数据，以便将来进行长期效果评价。
　　五、结语
　　本文指出了目前产业政策评价存在的一些误区，对评价过程进行了阶段划分，把各种定性与定量政策评价方法按照其适宜的阶段分类阐述，使评价体系和步骤更为清晰。本文的不足之处在于缺乏一个能够精确反应产业政策绩效的系统的模型。笔者查阅了各种相关文献，也未找到用精确模型进行政策评价的先例，这是值得继续关注和思考的问题。
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　　作者简介：
　　迟恒，女，吉林人，上海理工大学管理学院研究生，研究方向：城市与区域经济学、产业经济学及企业战略管理与企业文化；
　　张永庆，男，黑龙江人，上海理工大学管理学院教授，研究方向：城市与区域经济学、产业经济学及企业战略管理与企业文化。

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