中央企业内部控制体系建设问题探析_内部控制是什么

　　[摘 要]随着今年以来中央企业管理提升活动的深入开展，中央企业的内部控制建设问题再次引起了国资委和财政部等部委的高度重视。4月下旬，国资委召开中央企业内部控制工作布置培训会，深刻阐述了中央企业构建内部控制体系的重要意义，并就中央企业加快内部控制体系建设提出了总体安排、目标任务和具体要求。5月初，国资委和财政部联合印发了《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》，要求中央企业抓紧推进内部控制建设与实施工作，推动经营管理水平不断提升。国资委和财政部等部委的高度重视，为中央企业开展内部控制体系建设营造了良好氛围，中央企业作为国民经济的骨干中坚和经济社会发展的顶梁柱，应当统一思想，提高认识，认清形势，加快内部控制体系建设，推动管理水平全面提升，为促进我国国民经济的健康快速发展做出积极贡献。
　　[关键词]中央企业 内部控制
　　自本世纪初欧美等发达国家发生安然、世通公司以及兴业银行等事件后，西方各国企业纷纷以美国《萨班斯-奥克斯利法案》为范本和指南，紧锣密鼓着手内部控制建设。作为我国国民经济的重要支柱，近年来中央企业在充分借鉴发达国家内部控制建设先进经验的基础上，根据财政部等五部委印发的《企业内部控制基本规范》和配套指引有关要求，积极开展内部控制体系建设，取得了积极成效，管理水平得到有效提升。由于内部控制管理在我国起步时间较晚，加之近年来中央企业正处于高速发展、变革调整的历史时期，导致中央企业之间内部控制建设水平参差不齐，内部控制管理活动亦反映出了诸多问题，例如企业管理层对内部控制建设重视不够、内部控制体系存在疏漏、风险管理措施不明确、内部审计监督力偏弱......鉴于当前复杂的国际国内经济形势以及中央企业依然存在薄弱环节和管理短板等因素，中央企业应以此次管理提升活动为契机，稳步推进内部控制体系建设工作。
　　一、当前形势下中央企业稳步推进内部控制体系建设的必要性
　　1.稳步推进内部控制体系建设，是建立现代企业制度、完善法人治理结构的内在要求
　　近年来，中央企业围绕“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的目标，结合自身生产经营活动，着手建立现代企业制度，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体。但从制度建设实践情况看，内部治理结构混乱、组织结构设置效率低下等问题一定程度上影响和制约了中央企业的改革和发展。部分中央企业董事会名存实亡，监管权和决策权全部集中于总经理一人，还有一些中央企业组织结构设置不合理，权责分工不明确，激励约束机制基本失效，无法充分调动员工的工作积极性和主观能动性。作为企业法人治理结构的运行保障，内部控制体系的建立可以对企业法人治理结构的核心――权力制衡机制进行有效规范和监控，同时，通过制定系统、全面的内部控制措施，可以有效纠正“习惯代替制度”、“‘人治’代替‘法制’”等传统决策管理理念，清除企业法人治理结构完善和现代企业制度建立道路上的绊脚石。
　　2.稳步推进内部控制体系建设，是确保国有资产保值增值、促进中央企业可持续发展的迫切需要
　　加强国有资产管理，防止国有资产流失、保证国有资产保值增值，始终是中央企业的首要任务。国有资产质量的提高，有助于中央企业做大做强，并为中央企业保持高速可持续发展奠定坚实基础。建立内部控制体系，实施内部控制管理的根本目的，就在于合理保证中央企业在既定战略目标下平稳运行，各项业务活动在内部控制措施的约束和监管下开展，同时，以资产安全和财务信息真实可靠为控制目标所设计的内部控制措施能够从本质上确保中央企业始终将实现国有资产保值增值和积极履行社会责任作为企业发展的重要使命，从而为中央企业的可持续发展保驾护航。
　　3.稳步推进内部控制体系建设，是加强风险管理、进一步提升中央企业竞争力的坚实基础
　　“十二五”时期对于中央企业而言，既是经济快速发展的重要战略机遇期，也是做强做优，提升竞争力的关键时期。部分中央企业为了进一步提升市场竞争力和话语权，选择了“走出去”的发展战略，海外业务和国际市场拓展方面的成功案例不胜枚举，但我们也必须清楚地意识到，海外业务以及金融工具投资业务的大量开展，将使中央企业面临更大的政治风险、文化风险、汇率风险甚至社会动荡风险，其中任何一个风险控制点的疏忽，都有可能产生多米诺骨牌效应，致使企业陷入经营失败的困境。因此，从具体业务活动流程入手，全面评估各业务环节可能存在的风险，构建以风险管理为导向的内部控制体系，有助于中央企业从源头上有效防范风险，从而为提升企业竞争力打下坚实基础。
　　二、当前形势下中央企业内部控制体系建设存在的主要问题
　　1.法人治理结构不完善，内部控制体系建设和实施主体不明确、权责划分不科学
　　内部控制建设和实施的主体应当包括企业的董事会、监事会、经理层和全体员工，但目前中央企业正处于现代企业制度的建立健全阶段，相当一部分中央企业的董事会设立时间不长，还有小部分中央企业尚未设立董事会，在此情况下，董事会在内部控制体系建设和实施过程中的职责实际上将转移到管理层，从而导致内部控制体系建设和实施主体不明确、权责划分不科学，董事会和管理层之间的牵制关系被大大削弱。
　　2.全员主动参与意识不够，传统管理文化制约了内部控制体系建设和实施的效率
　　内部控制体系的建设和实施，离不开全体员工的共同参与。由于中央企业内部控制建设起步晚、发展时间短，大部分中央企业都将内部控制体系建设的重心放在了内部控制活动的设计和实施环节，忽视了内部控制理念的宣传和培训，致使企业内部上到领导班子、下到普通员工，对实施内部控制管理没有形成客观、统一的认识，员工主动参与内部控制管理的意识十分淡薄，加之实施内部控制管理将会对企业原有经营模式和业务操作流程进行梳理和调整，员工工作量可能出现暂时性增加，从而导致部分员工在执行内部控制管理时出现抵触情绪，生产经营效率不升反降。另一方面，中央企业长期以来形成的人情味重、变通性强的管理文化与内部控制遵循的刚性管理和制度约束之间存在着本质上的矛盾与冲突，传统的“人治”理念直接导致了中央企业内部控制体系建设和实施效率的低下。 　　3.缺乏有效的风险管理机制，内部审计形同虚设
　　中央企业当前正处于高速发展和深化改革的关键时期，加之国际形势复杂多变，企业面临的风险无论从表现形式还是从作用机理分析，都较传统意义上的风险发生了本质变化，如施行海外扩张战略可能诱发多元化风险和国际化经营风险，进军资本市场、开展资本运营可能导致金融工具投资风险，进行收购重组可能产生重组收购风险等等，从目前中央企业风险管理实践情况看，大部分企业尚未建立行之有效的全面风险管理体系，风险管理机制仍停留在防范传统经营风险和财务风险的初级阶段，风险管理手段极为落后，一旦遇到上述“新型”风险只能束手无策。同时，由于中央企业治理结构尚待完善、内部审计缺乏独立性，致使内审部门形同虚设，内部监督职能被大大弱化，企业内部最后一道防火线也基本失去了抵御风险的能力。
　　三、稳步推进中央企业内部控制体系建设的主要措施
　　1.加强内部控制队伍自身建设
　　加强内部控制队伍自身建设是做好内部控制工作的基础和出发点，在当前形势下，做好内部控制队伍建设工作，对稳步推进内部控制建设具有重要意义。中央企业要高度重视内部控制队伍的建设，按照国资委和财政部关于中央企业加快构建内控体系的有关要求，配备专职内部控制工作人员，确保内部控制工作的独立性。从事内部控制的工作人员，首先要热爱内部控制工作、具有较高的职业道德水平；其次要不断加强学习，切实提高分析、解决问题的能力；最后要大胆创新，深入研究新情况、探索新规律、解决新问题，积极探索具有本企业特色、符合形势发展要求的内部控制工作新思路。
　　2.完善法人治理结构，提高内部控制管理的意识
　　对于正处于快速发展时期的中央企业来说，法人治理结构的缺陷，尤其是董事会职责体系的缺失，将严重制约内部控制体系的建设和实施，最终影响企业的可持续发展进程。从实际情况看，中央企业成立董事会体系并非难事，但要真正建立客观、公正的董事会成员选拔机制和议事机制，还有很长的路要走。对于已建立董事会的中央企业，要建立健全规范的议事规则，明确董事会、监事会和管理层的职责，强化集体决策，实现所有权、经营权、监督权的有效制衡；对于尚未建立董事会的中央企业，要明确管理层的职责权限，强化民主决策，增加牵制和监督，从源头上避免权力滥用的情况发生。
　　3.加强内部控制文化培育和内部控制理念宣传
　　企业文化是内部控制得以顺利实施的“润滑剂”和“堵漏剂”，良好的企业文化能够与企业内部控制体系有机结合，有效减少内部控制实施过程中出现的问题与矛盾。当内部控制体系出现设计缺失或者执行失败等问题时，企业文化能够增强企业员工的自控力，激发员工的使命感和责任心，确保企业始终围绕既定经营目标平稳运行。中央企业应将内部控制理念的宣传教育与企业文化的培养有机结合，通过企业内网、书面文件、专家培训、座谈交流等多种形式，加强企业内部控制文化的培育和内部控制理念的宣传，提高员工的内部控制管理积极性和主动性，变“要我控”为“我要控”。
　　4.完善内部审计机制，充分发挥内部监督职能
　　公司治理实践证明，作为内部控制管理得以有效开展的重要辅助措施，内部审计工作的有序、高效开展能够提升企业内部控制建设和实施的效率，从这个角度分析，内部审计可视为对内部控制的再控制。鉴于目前中央企业的内部审计工作普遍存在功能弱化甚至流于形式等问题，中央企业首先应加快内部审计部门的建设进度、培养具有较高职业水准的内审团队；其次应结合企业组织架构对内部审计部门的权属关系进行合理调整，确保内部审计的独立性；同时还应扩大内部审计的范围、丰富内部审计的内容，充分发挥其内部监督职能，进而促进内部控制体系的建设和实施。
　　5.构建风险管理长效机制
　　风险管理是内部控制体系的重要环节。中央企业应该转变传统的风险管理观念，由被动控制风险转为主动管理风险，构建风险管理长效机制，做到控制风险的同时不失机遇，实现企业风险管理能力和价值创造能力的同步提升。从目前情况看，中央企业应主要做好以下工作：一是加强风险管理的培训教育，帮助员工树立风险管理意识，提高员工参与风险管理的积极性；二是依托内部审计部门建立风险管理体系，专注企业运营风险的监控与防范；三是分别从风险识别和评估等方面，完善和丰富风险管理措施，全面提升风险管理水平；四是建立风险预警系统，对企业经营过程中的重大风险实施动态监控，及时发布预警信息，制订相应风险应急预案；五是加强高风险投资业务的风险监控和管理，对于投资规模大、资金占用多的高风险投资项目，应配备专业人员进行管理，确保投资风险可控。
　　参考文献：
　　[1]樊行健.公司治理与财务治理.会计研究，2005年第2期
　　[2]丁友刚，胡兴国.内部控制、风险控制与风险管理——基于组织目标的概念解说与思想演进.会计研究，2007年第12期
　　[3]宋红.关于国有企业内部控制的会计思考.会计之友，2011年第2期
　　作者简介：周冰，会计学硕士，会计师，注册会计师，现供职于中国储备粮管理总公司成都分公司财务处，工作领域和研究方向为财务经济分析与会计管理

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