【近十年教师身份公务员化研究述评】哪个国家教师不是公务员的身份

　　自1993年《教师法》首次以法律条文形式正式提出“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”，到《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》“依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”，由教师工资引发的教师身份问题，即是否将教师纳入公务员序列进行管理，成为学界比较关心的一个热门话题。分析、研究教师身份价值取向的应然趋势，是准确定位教师身份的前提，同时对教师管理制度变革、提高教师队伍质量具有重大现实意义。本文通过对近十年教师身份公务员化研究作简要回顾、反思，旨在把握教师身份公务员化研究取得的成绩和存在的问题，为下一步教师身份、教师管理研究提供参考。
　　教师身份公务员化，指的是由教师身份向公务员身份过渡、转变的过程。这个命题导源于1993年《教师法》中将教师的平均工资以公务员平均为参照系，主要指向具有公益性、强制性特征的义务教育阶段教师，即中小学教师。
　　一、近十年教师身份公务员化研究的回顾
　　1.教师身份公务员化的类别
　　哪些类别的教师应当纳入公务员管理序列？韩小雨、庞丽娟认为：“随着我国经济社会的发展和教育法制建设的推进，对我国义务教育教师地位的提升和基本权益的保障，最根源性的举措就在于确立义务教育教师作为国家教育公务员的法律身份。”[1]这种观点具有相当的代表性，如：王秋丽《建立义务教育教师国家教育公务员制度的思考》，张灵、宫君美《中小学教师教育公务员身份探析》，赵鹏、郭爱丽《义务教育阶段教师纳入公务员体系的可行性分析》等，都对中小学教师的公务员身份给予高度关注，众多学者的广泛参与，反映了中小学教师在整个教师队伍中的独特地位。
　　当然，考虑到中小学教师队伍十分庞大、整体转化为公务员身份具有难度，施进军、毕诚两位学者以农村中小学教师队伍公务员化为切入点，指出：“我国经济欠发达地区尤其是西部地区，农村中小学教师的工资拖欠和克扣现象在最近几年之所以会成为社会各个方面普遍关注的一个问题，主要是现在的的确确有很大一部分农村中小学教师的基本生活保障已经出现了危机，已经影响到了其所从事的我国广泛的农村基础教育体系的健康发展。这是讨论中国教师转公务员制度首先试行农村中小学教师转公务员制度的缘起”，[2]从研究的操作性和针对性出发，以农村中小学教师身份公务员化为着眼点，显示出论者具有浓郁的现实主义情怀。
　　此外，还有两种观点。一种观点是以学校的性质划分，认为公立学校的教师身份应向公务员转轨，如：银小贵等认为：“无论从比较法角度还是从国内相关法律规范来考察，无论是从教师地位的发展历程还是从教师的现实职能来分析，公立学校教师应属于公务员的范畴，将其纳入公务员队伍已是大势所趋。”[3]周洪宇提出：“公立学校的中小学教师是国家公务员，但不是一般公务员，因为其无行政级别。教师除了享受公务员的待遇外，还享受教师该享受的待遇，如：每年寒暑假带薪休假，教师进修的权利等，并履行相应的义务。”[4]立足于公立学校教师的工作是一种为公共服务的公共(益）性行为，有别于从义务教育的特性出发。
　　另一种观点是依据《教师法》、《义务教育法》中关于教师待遇的条款“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”，未对教师进行分类，笼而统之地将所有教师都纳入公务员序列进行探讨。这种分析方法难以在逻辑上建立科学的分析框架，理论意义和现实意义较小，不在本文讨论范围之内。
　　近十年中小学教师身份公务员化研究，研究者队伍庞大、内涵挖掘较深、概念体系建构较完备，部分以公立学校教师身份公务员化为主题的论文，也集中在公立中小学。鉴于此，下文对教师身份公务员化的研究综述，主要是对中小学教师身份公务员化研究问题的分析、评判。
　　2.教师身份公务员化的原因
　　1993年颁布的《教师法》首次将教师工资以公务员为参照系，成为学界关注教师身份公务员化的直接导火索。1994年，时任国务院副总理的李岚清提出：“应该让教师有个比较稳定的收入，要高于公务员的水平。”[5]直至2008年第25个教师节来临之际，温家宝总理走入北京市第三十五中学听课时，再次强调：“首先要看教师的社会地位。要注意提高教师特别是中小学教师的待遇。从今年起，在国家财政比较困难的情况下，按教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则，实行义务教育阶段教师绩效工资制度”，[6]体现了党中央、国务院对教师待遇的深切关怀。毫无疑问，以公务员的平均工资来确定教师的工资水平，与教师身份公务员化不是一个概念，前者仅仅是探讨教师工资的保障水平，后者则涉及教师的招录、聘用、晋升、待遇等教师管理体制的变革。国家法律法规、国家领导人在公开场合对教师工资待遇的提法，仅仅是教师工资水平，并未涉及教师身份。
　　既然国家的宏观政策导向并非教师身份向公务员转轨，那么，为何中小学教师身份公务员化成为学界聚焦的热点话题？虽然不同学者各执一端，但不外乎以下五种观点。一是从工作性质出发，认为中小学教师“具有为国家和社会负责的公共职责，其职务的公共属性并不亚于普通公务员”；二是从稳定教师队伍出发，“把公立中小学教师定位为国家教育公务员，有利于稳定中小学尤其是农村中小学教师队伍，促进我国基础教育事业的发展”；[7]三是从政府统筹教师队伍和教育均衡发展出发，认为可以“有助于政府更为科学、有效地统筹和管理教师资源，促进义务教育教师队伍建设与均衡配置”；[1]四是从教师的工资保障出发，“在法律上确立教师公务员身份，将教师纳入公务员队伍，教育行政机关将按照《公务员法》对教师实行管理，教师可以依照《公务员法》行使权利和履行义务，教师的工资、待遇及身份将会在法律上得到保障；”[3]五是从职业稳定性出发，认为把教师纳入公务员序列，“教师职业相对稳定，才能使更多的教师把精力放在教育上，而不是把心思放在担心下岗或辞退上。”[8]
　　持教师身份公务员化论者，出于以下三种价值判断：其一，公务员与教师的工作性质都属于为公共利益服务，但前者社会地位和声望比后者高；其二，保障公务员权益的法律比保障教师权益的法律更为健全，把教师纳入公务员管理序列，必将进一步维护好教师权益；其三，公务员的工资待遇比教师高。
　　3.教师身份公务员化路径
　　正如毕诚先生所言：“法律与政策层面规定的农村中小学教师工资收入不低于当地公务员的工资收入，在实际操作中却不能像公务员那样得到落实。”[2]原本针对中小学教师工资待遇的法律条款，在现实境遇中遭遇窘境，成为学者将工资待遇扩大到身份转变上，即教师身份公务员化的起因。然而，中小学教师身份公务员化需要跨越许多体制障碍，其进程可谓路漫漫。不同学者对中小学教师身份公务员化提出不同路径。
　　一是建立教师公务员身份的法律制度。莫纪宏认为：“教师公务员制度的建立不单纯是教育问题，而且是法律问题”，“在新的体制下，教师与学生之间是行政管理者与行政管理对象之间的关系，会有一套合理的法律法规来规范他们之间的关系。”[9]也有学者从修订《教师法》、《义务教育法》的角度，提出要以法律的形式明确教师公务员身份，从而增强教师职业的吸引力和队伍的稳定性。二是提高教师工资待遇。赵鹏、郭爱丽提出：“教师的津贴应参照当地公务员的正常标准，否则整体收入还是可能低于公务员”，[10]言外之意，只有在工资收入上与公务员相当，才能使教师“公务员身份”名副其实。三是健全和完善教师的进修学习、培训制度，落实教育公务员的培训保障机制。韩小雨、庞丽娟认为，“义务教育公办教师的进修培训应纳入各级政府职责范围，建立起完善的国家教育公务员培训制度和保障机制。建立健全教育公务员培训的规划与年度计划制度，积极推进培训的支持体系与多层次、多形式培训制度建设。”[1]说明研究者已经注意到通过培训教师，提升教师履行公务职责的思想意识和业务水平。四是建立和完善国家教育公务员身份和责权利落实的监督与问责机制。韩小雨、庞丽娟认为：“将国家教育公务员责权利的落实和保障纳入对各级政府和领导的考核评估体系，纳入各级人大、监察和教育督导范围。”
　　分析研究者提出的各种路径可知，研究者已将中小学教师身份公务员化的视野从制度的建立扩展到制度的落实、监督，构建了一个全方位的立体框架，确保把教师身份公务员化从纸上、嘴上落实到现实中、实践中，体现了研究者勇于担当的责任意识以及这个命题的高度实践品格。
　　二、近十年教师身份公务员化研究的反思
　　温家宝总理强调：百年大计，教育为本；教育大计，教师为本。应当说，教师身份公务员化这个论题，无论是理论研究还是实践探索，都具有极其重要的价值，它关系到我们对教师管理的根本制度，继而会影响到教育质量。近十年教师身份公务员化的研究取得了一些成绩。
　　1.取得的成绩
　　（1）研究队伍的层次逐渐提高。相对于十年前研究者队伍多集中于中小学教师的呐喊、高呼，近十年教师身份公务员化研究引起了众多大学教授、博导、在校研究生的关注，为提升这个命题的理论水准创造了条件。
　　（2）理论视域更加宽阔。研究者注重吸收借鉴国外教师身份公务员化的经验，关注美国、日本、法国等教师身份公务员化的法律制度，为实现我国教师身份公务员制度提供有益参考，展现了研究者更加开阔的理论视野。
　　（3）观点趋于务实。一方面，研究者抱以强烈的问题意识，力图从现实中为教师身份公务员化给出合理的“路线图”，提出了一些具有操作性的观点；另一方面，一些研究者并不拘囿于《教师法》单纯的“教师工资”，将视角聚焦于与公务员工作性质更为接近的中小学教师、公办教师，通过比较分析法建立逻辑框架。以上均反映出研究者务实的研究态度。
　　2.研究的趋势
　　教师身份公务员化研究也存在一些重要趋势，需要更多学者合力共振、积极参与，创造更多丰实成果，不断推动教师管理体制改革。
　　（1）实证分析将成为教师身份公务员化研究的重要手段。《教师法》、《义务教育法》对教师工资的提法成为多数研究者坚持教师身份公务员化的重要依据，但实际上教师工资与公务员差距到底多大、教师工资被拖欠的问题到底有多严重，目前尚无学者提出令人信服的实证分析数据。有论者提出“某一区级中学校长的年薪是7万元，同级公务员是14万元!这让教师们怎么能心理平衡？”貌似义愤填膺，却忽略了“平均工资”的界定，并且存在以偏概全的倾向。实证分析是实现教师身份公务员化研究由假设、猜想、推理到分析、验证、评判的必然选择。
　　（2）辩证思维将成为教师身份公务员化研究的基本素质。近十年，廖廖数篇反对教师身份公务员化的论文，被淹没在力挺教师身份公务员化的海量论文中，而支持者对教师身份公务员化勾画出一副完美的图景，却丝毫没有考虑教师身份公务员化可能带来的消极影响。例如，侵害学校办学自主权、加剧社会对权力的膜拜、将官本位意识带入校园、学校行政化等，都有可能随教师身份公务员化成为侵害教育肌体的“毒瘤”。我们并非反对教师身份公务员化，但科学研究需要辩证、理性的思维，尤其是对教师身份公务员化这个“牵一发而动全身”的教育管理学命题，需要研究者采取更为辩证的科学态度。
　　（3）利用外文一手文献将成为教师身份公务员化研究的关键措施。目前已发表的教师身份公务员化研究的论文，没有一篇论文是直接引用外文一手文献，部分借鉴美国、日本、法国、德国等国教师公务员制度的论文，均是转引他人论文或教材，缺乏对外国教师公务员制度的产生背景、历史沿革、实际效果等方面的分析。因此，对外文一手文献的翻译、解读、分析，必将提高教师身份公务员化研究的学术含金量，避免我国借鉴他国教师身份公务员制度产生“水土不服”现象。
　　（4）多学科参与将成为教师身份公务员化研究的有益补充。现有教师身份公务员化研究主要是教育学领域的学者，但教师身份公务员化的研究还涉及行政学、法学、管理学、社会学，甚至经济学、哲学等不同学科知识，需要更多学科领域的研究者积极关注教师身份公务员化这个实践性极强的命题，推动教师管理制度的改革完善。
　　从某种意义上讲，教师身份公务员化能否成为现实，并不重要。重要的是通过对教师身份公务员化的研究，充分贯彻落实《教师法》等法律法规，建立更加科学、规范的教师管理体制机制，切实保障教师地位不断提高、权益不受侵害，增强教师队伍的整体质量和吸引力，为实现教育强国梦想注入源源不断的活力。
　　参考文献
　　[1] 韩小雨，庞丽娟.我国义务教育教师的国家教育公务员法律身份及其保障制度.教育学报，2010（4）.
　　[2] 施进军，毕诚.农村中小学教师转公务员：能否行得通.教育双周刊，2005（11）.
　　[3] 银小贵，李龙刚，彭光明.论公立学校教师公务员身份的确立.教育探索，2009（4）.
　　[4] 周洪宇.加强教师队伍建设的制度保障.教育研究，2008（5）.
　　[5] 李岚清提出要使教师的收入高于公务员的水平.山西发展导报，1994-03-25.
　　[6] 温家宝.温家宝在北京三十五中的讲话：教育大计教师为本，2009.10.11[DB/OL].http：//politics.省略/GB/101380/10173267.html.
　　[7] 张灵，宫君美.中小学教师教育公务员身份探析.教育探索，2009（12）.
　　[8] 甘田.应尽早把教师纳入公务员.云南教育（视界综合版），2007（3）.
　　[9] 王云建.教师公务员：代表国家执行教育“公务”――莫纪宏博士谈农村中小学教师待遇问题.教育双周刊，2005（11）.
　　[10] 赵鹏，郭爱丽.义务教育阶段教师纳入公务员体系的可行性分析.现代中小学教育，2007（1）.
　　（责任编辑 付一静）

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