秉承宪政理念透析居民自治的实现路径_宪政理念

　　摘要：宪政文明标志着政治社会的文明。民主、法治及人权是宪政的应有之意，而宪政生成依托合适的土壤。居民自治作为基层群众自治，对社会的发展具有重要的意义。居民自治的良性运行培养了居民的法治观、民主观和人权观，这“三观”对中央政府提出的“科学发展观”具有借鉴意义，为创建和谐社会提供了路径。
　　 关键词：居民自治；宪政；民主；法治
　　居民自治在我国现阶段发展中具有举足轻重的重要作用。胡锦涛总书记在党的十七大中明确指出：要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。因此，构建完善的居民自治体系是构建和谐社会的重要内容，实现和谐社会的历史使命。
　　 一、宪政与居民自治的关系
　　 宪政是人类政治生活中所沉淀的最重要的智慧成果，体现了保障人权最重要的价值理念。宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治活动。也就是说，宪法、民主、法治及人权保障这四个方面是实现宪政的必要条件，如果缺少其一，那么宪政就成为了口号。钱福臣教授在《美国宪政生成的深层背景》中提出了宪政基因论，为我国宪政的发展提供了新的思路。他认为：“宪政基因是宪法和宪政赖以产生和生产的动力和基础，并决定这宪法和宪政的性质。”[1]宪政基因包括三个方面，即个人权利诉求、政治权力多元、法律至上。如钱福臣教授所论述，宪政基因的生成需要有其相适应的土壤，笔者认为居民自治的良性发展是宪政基因生成的重要路径。
　　 所谓“自治”，是指自己管理自己的事务，与“他治”相对应。他治的表现形式很多，我们生活在相对自由的社会中，我们的行为需要受到法律的约束，从这个角度来说，政府是他治的主体，我们是他治的对象。居民自治则表现为居民自己管理自己的事务，政府只是起到指导的作用。总而言之，居民自治是指一定地域范围内的居民通过自治方式来进行自我管理的活动。
　　 居民自治的良性运行与民主、法治等有密不可分的联系。自治方式体现了民主，居民需要通过直接或者间接选举的方式产生居民信任的居民自治组织。居民自治的良性运行需要有法律的保障，相关的法律明确了居民自治的权利，避免其他权力机关干涉自治。在居民自治良性运行的过程中，民主观念，法治观念，人权观念将会悄无声息地生根，为我国宪政建设事业提供必要的基础性条件。
　　 二、我国居民自治制度的现状
　　 我国居民自治的雏形始于建国初期，但随着时代的改变，居民自治的任务也在随时发生变化。建国初期，居民自治的任务是协助我党剿灭反动势力，稳定社会局势。十一届三中全会之后，居民自治的任务是成立居民委员会，协助政府管理居民。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的颁布施行为居民自治的实现提供了法律上的保障。时至今日，居民自治的运行在实践中出现了很多问题，这些问题不仅给居民自治的发展带来了障碍，更给社会的进步带来了挑战。主要问题表现在：
　　 （一）居民自治组织工作行政化倾向明显
　　 “居委会是街道办事处的一条腿”这样的话真实地反映了居民自治组织工作的错位。居民自治组织是居民自治的主体，其性质是群众性自治组织，理所当然应当为全体居民谋利益，做服务。但在现实中却一反常态，居民自治组织是在为街道办事处管理居民，是在为街道办事处做服务。
　　 居民自治组织的错位是有原因的。居民自治组织不是真正由居民选举产生的，而是由街道办事处选任的。虽然居民自治组织产生的方式是违反法律规定的，但是很少有居民主张权利，也没有居民主张权利的途径。这样，居民对选举本身的漠视造成了居民自治组织工作的错位。另外，居民自治组织的权力有限，权力对居民的影响不是很大，所以居民对居民自治组织的任务也并不关心。
　　 （二）基础设施建设能力弱
　　 法律规定，居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨款；经居民会议同意，可以从委员会的经济收入中予以适当补贴。居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。通过规定可以看出，居民自治组织的运行主要靠政府拨款，在条件允许的情况下，可以向居民自筹。但在实践中，政府在预算中并没列明居民自治建设的经费，因此居民自治组织的经费确实是一个很大的难题。居民自治组织的办公条件简陋却无法补救，社区的基础设施建设和维修也没有经费做支持。因此，居民自治组织很难维持应有的功能。
　　 （三）居民自治的任务与基层政府的职能混淆
　　 居民自治组织的法定任务主要有：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。
　　 基层政府的法定职能主要有：贯彻执行党和国家的路线方针、政策以及市、区关于街道工作方面的指示，制订具体的管理办法并组织实施；指导、搞好辖区内居委会的工作，支持、帮助 加强思想、组织、制度建设，向上级人民政府和有关部门及时反映居民的意见、建议和要求；抓好 ，开展文明街道、文明单位，文明小区建设活动，组织居民开展经常性的文化、娱乐、体育活动；负责街道的 、治安保卫工作，加强对违法青少年的帮教转化，保护老人、妇女、儿童的合法权益；协助有关部门做好辖区拥军优属、优抚安置、社会救济、殡葬改革、残疾人就业等工作；积极开展便民利民的社区服务和社区教育工作；会同有关部门做好辖区内常住和 的管理及 工作，完成区下达的各项计划生育指标任务；协助武装部门做好辖区民兵训练和公民服兵役工作；负责在辖区开展普法教育工作，做好民事调解，开展法律咨询、服务等工作，维护居民的合法权益，搞好辖区内 工作；负责本辖区的城市管理工作，发动群众开展 ，绿化、美化、净化城市环境，协助有关部门做好环境卫生、环境保护工作；负责本辖区的综合执法工作，维护辖区的良好秩序；负责研究辖区经济发展的规划，协助有关部门抓好安全生产工作；配合有关部门做好辖区内的三防、抢险救灾、居民迁移等工作；承办区委、区政府交办的其他工作。
　　 通过对比，我们可以明确地看到居民自治组织的任务和基层政府的职能在很多方面都是重合的，这样就会导致居民自治组织承担基层政府的任务。基层政府有了帮手，居民自治组织没了自治功能。
　　 （四）居民自治组织产生方式不合理
　　 法律规定，居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。灵活的选举方式看似给居民自治创造了条件，但在实践中却给居民自治的良性运行带来了致命的弱点。居民自治组织的产生看似合法，却十分不合理。很多地区居民委员会的选举就是因为选举方式的多样化、灵活化而流于形式，丧失了居民自治的“自治”涵义。
　　 （五）居民自治组织成员素质有待提供
　　 现实中，由于居民自治组织的发展和建设不受重视，组织中的很多成员并没有胜任相应工作的能力。成员选拔程序宽松，大部分的成员都是发挥余热的退休老人。而且，作为居民自治组织的一分子在工作中没有业务培训和学习的机会，他们很难熟悉和了解自己的业务。除此之外，居民自治组织的经费有限，想要聘任到有能力的人在组织中工作更是难上加难。如果居民自治组织想要发挥重要的作用，就要从改善组织中成员的待遇和提高成员的能力出发。
　　 三、从宪政维度审视居民自治实现的路径
　　 （一）从法治维度评析居民自治的实现路径
　　 法治要求“法”自身的有效性，即法要能指引现实和将来可能发生的事情。“法律是普遍利益和特殊利益的调适器。”[2]我国现实行的相关法律与居民自治发展的现实状态有矛盾，1982年施行的《居民委员会组织法》不能指导现阶段的居民自治，反而居民自治需要突破相关法律寻求新的运行方式。
　　 法治要求任何主体都要遵守法律的规定。法治不仅规范公民的行为，更是对政府提出更高的要求，即依法办事。居民自治的良性运行需要靠政府的支持和引导，但又不能受政府的牵制，成为政府的代理人。政府需要依法引导居民自治的运行，看清政府与居民自治的关系。另外，政府可以适当将权力转移到社会，由社会来承担一定的社会责任。
　　 笔者认为，《居民委员会组织法》需要在居民自治组织的性质、居民自治组织和政府的关系、居民自治组织产生的方式、居民自治组织的运行机制等内容上进行修订。居民自治组织是独立的基层群众自治组织，可以代表居民满足整体诉求，政府引导和支持居民自治的发展。
　　 （二）从民主维度评析居民自治的实现路径
　　 民主是实现宪政的方式，不是目的；民主的目的是保障人权，限制权力。居民自治中体现的民主同样是手段，目的是实现居民的利益，限制居民自治组织的权力。民主分为直接民主和间接民主，直接民主是指由全体选民共同来参与选举，间接民主是指由全体选民选出的代表来参与选举。在居民自治中，由于居民对居民自治并不十分热情，因此居民自治组织容易异化。如果通过间接选举来产生居民自治组织，那么居民自治的意义就无法实现；如果通过直接选举来产生居民自治组织，那么居民自治组织将会受到选民的控制，为居民谋利益。如果居民自治组织能够为居民谋利益，那么选民将会重视自己的选票，民主热情将会提高。笔者认为，居民自治组织应遵循以全体居民利益为最高准则，居民自治组织应通过全体居民或以户为单位选举产生。
　　 居民自治的良性运行是创建和谐社会的战略目标，是政府“以人为本”执政理念的体现。关注居民自治，发展居民自治是科学发展观的应有命题。
　　参考文献
　　[1]钱福臣.美国宪政生成的深层背景[M].北京：法律出版社，2005.
　　[2]马长山.法治的社会根基[M].北京：中国社会科学出版社，2003.
　　[责任编辑：姜欣悦]
　　

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