我国“适度普惠型”社会福利体制的范式创新_什么是适度普惠型的社会福利

　　 摘 要：新中国成立以来特别是改革开放后，我国社会福利制度逐渐从与市场经济的相互抗衡走向相互补充，并摸索出一条构建“适度普惠型”社会福利体系的可行路径。面对转型期日益凸显的社会矛盾，系统梳理和总结中国社会福利制度改革历程，并结合国际福利制度演变的宏观趋势，对今后工作的重点进行理性判断和有效把握，对提高我国社会福利资源配置效率、寻求政府与市场行为均衡、构建有中国特色社会主义福利体系具有重要意义。
　　关键词：社会福利；适度普惠；范式创新
　　中图分类号：F061.4 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2011）06-0079-05
　　
　　收稿日期：2011-07-31
　　作者简介：许光（1981-），男，山东济宁人，中共浙江省委党校经济学教研部讲师，经济学博士，主要研究方向为福利经济学。
　　
　　社会福利是国家和政府为满足社会成员的基本生存需要和发展需要，运用社会互助的方式来提高其生活质量的活动。作为衡量一个国家或地区经济社会发达程度和文明进步水准的重要指标，社会福利是各国政府解决相关社会问题和排除国民后顾之忧的基本制度安排，对调整国民收入分配格局、确保社会成员共享发展成果、维护社会稳定具有重要意义。国家“十二五”规划明确提出，要“拓展社会福利的保障范围，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，逐步提高国民福利水平。”[1]为实现这一目标，需要以我国国情和经济社会发展水平为基础，构建具有中国特色的社会福利体系。在此过程中，系统梳理和总结中国社会福利改革历程与成就，具有重要意义。
　　长期以来，我国福利制度改革与西方福利国家改革存在着密不可分的关系，我国社会福利体系的构建深受西方福利思潮的影响，客观上符合由“国家福利主义”向“福利社会主义”再到“社会合作主义”的演进脉络[2]。面对转型期日益凸显的社会矛盾，我们要切实提高国民福利水平，确保社会成员共享改革发展成果，既需要系统总结和回顾我国社会福利改革历程，又需要吸收和借鉴西方福利国家的改革经验，逐步构建一套与国情相适应的“适度普惠型”社会福利体系。
　　
　　一、我国社会福利改革的理论支撑
　　
　　我国社会福利制度改革客观上遵循了西方福利国家的主流思潮，体现了由国家干预主义向社会合作主义过渡的时代特征。其中，尤以福利多元组合理论和“第三条道路”理论对我国社会福利改革的影响最为直接和显著。
　　（一）福利多元组合理论 ①
　　英国福利学家罗斯（Rose，1986）最早提出，社会的整体福利来自三个部门：家庭、市场和国家。三者作为福利提供的不同主体，任何一方对其他两方有所贡献。将三者提供的福利进行整合，就形成了一个社会的整体福利。伊瓦斯（Evers，1988）发展了该理论，将家庭、市场和国家纳入特定的经济、政治和文化背景中进行考察，并阐述了三者对应的组织、价值观和社会成员关系。其中，家庭对应的是非正式（私人）组织，在微观层面上体现的是团结和共有的价值；市场对应的是正式组织，体现的是选择和自主的价值；国家对应的是公共组织，体现的是平等和保障的价值。约翰逊（Johnson，1999）进一步提出志愿部门在福利提供中的作用。他认为当代社会中志愿部门的出现有利于社会福利来源的多样化，但由于权力过分集中于政府，当国家面临人口老龄化和失业等严重社会问题时，相关利益集团必然为维护自身利益而对政府利益进行挤占[3]。 对此，政府将出于维护自身利益的目的对相关部门进行控制和挤压，其结果是利益分配的愈发不公以及社会矛盾的进一步加剧。
　　福利多元组合理论因强调国家以外其他社会部门在福利提供中的作用而受到重视。作为一种社会政策的宏观分析范式，它被潜移默化地应用于我国福利制度改革实践[2]。具体来看，福利制度改革的核心议题是公平与效率，即政府与市场在福利提供中的边际界定，其与福利多元组合理论内在一致：（1）我国福利制度从“国家福利”向“社会福利”的转化客观要求多元社会力量参与。计划经济时期，国家是福利提供的唯一主体，政府为满足各方利益需求制定了“领导控制型”福利模式。随着经济体制改革逐步深入，以“公平”为价值诉求的福利体制遭遇市场经济关于“效率”的条件制约[4]。为此，多元社会力量参与的“合作互制型”福利模式应运而生，以弥补政府规制的不足。（2）福利产品和服务按照性质可分为纯公共产品、准公共产品和私人产品，为实现社会福利资源配置效率的最大化，需要政府、市场和个人责任共担，这与福利多元组合理论“福利整体构成”的观点内在一致。（3）20世纪90年代以来我国“社会福利社会化”的实践充分论证了党和政府对“第三部门”作用的重视。按照福利多元组合理论，志愿部门等社会组织作为福利提供的“第三部门”，可有效弥补“市场失灵”和“政府失灵”所带来的福利分配不公，两者内在一致。
　　（二）“第三条道路”理论
　　“第三条道路”（The third way）是20世纪80年代以来，西方福利国家为适应经济全球化和政治多元化的发展趋势，试图摆脱传统资本主义与社会主义、“左”与“右”的对立而构建的一种独特思想体系。吉登斯（Giddens）在《第三条道路：社会民主主义的复兴》中阐明了“第三条道路”的内涵，即对民主社会主义和新自由主义进行折中与调和，强调有限的国家干预与有限的市场调节相结合，主张社会福利提供中国家责任、社会责任与个人责任的有效平衡，以及社会福利水平与经济发展水平相协调[5]。其指导思想是变消极福利为积极福利、变“福利国家”为“社会投资型国家”[3]。
　　作为对传统社会民主主义和新保守主义的折中与继承，“第三条道路”理论对我国福利制度的改革具有极强的解释力度。首先，我国从“国家福利”向“社会福利”的转型凸显了对劳动者个人责任意识的重视和培养。通过强调个人责任与社会责任的有效结合，鼓励人尽其职、各尽其能，提倡确立“无责任即无权利”的福利新准则。其次，变被动的“恩惠式福利”为主动的“进取式福利”。我国传统的福利体制是在人们遭受外部风险以后通过转移支付的方式对其进行补偿，不利于公民独立意识的培养。我国社会福利改革通过“可供替代的发展方案”提高公民的个人技能，从根本上减少其遭受社会风险的可能。第三，政府通过合作与责任分工，与其他社会机构一起共同提供福利。计划经济体制下政府对社会福利事业的包办虽促进了社会公平，但却使人们丧失了独立意识，容易引发“福利陷阱”的道德风险。在探索社会福利社会化的实践中，党和政府将多元社会力量积极引入福利体系的运作机制，有效实现了公平与效率的统一。
　　
　　二、我国社会福利制度由“领导控制型”向“合作互制型”转变
　　
　　我国现代意义上的社会福利制度始建于20世纪50年代初，当时采用了大社会保障的概念，使得社会福利仅限于社会保障范畴。此后，开始积极探索市场规则与国家福利的均衡，妥善处理了需要与可能、局部与全局、公平与效率、政府与市场的关系，逐步建立了与市场经济发展相适应的福利长效机制。
　　（一）“二元分割”：社会福利制度的初创阶段（20世纪50年代）
　　我国社会福利制度建立之初主要是在城市建立社会保险、职业福利、社会救济和优抚制度，在农村开展合作医疗事业。这一时期的福利制度具有明显的集体主义倾向和平均主义特点，带有显著的城乡二元分割体制特征[6]。首先，城市建立社会福利制度的动力来源于两个方面：（1）解决当时城市中遗留的严重社会问题。新中国成立后，针对旧社会遗留下来的大量灾民、难民和失业者等严重社会问题，党和政府除了通过恢复和发展生产、促进就业、以工代赈、生产自救、回乡生产和移民垦荒等途径加以解决外，还针对各类困难人群提供救助，并逐渐发展成为常规性的制度。（2）建立和发展社会主义公有制与城市工业化体系。1951年，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，对职工的生活待遇、医疗待遇和集体福利等问题作了具体规定。1957年全国总工会《关于职工生活若干问题的指示》对职工的生活必需品、困难补助和发展职工福利的经费等问题做了具体规定。1958年《救济失业工人暂行办法》对城镇失业工人的救济工作、解决重新就业和失业期间的生活保障问题做出了明确规定[7]。其次，农村最初的社会保障制度是通过农业生产合作社来组织和实施的。1956年，政府发布了《高级农村生产合作社示范章程》，规定农村生产合作社对于缺少或完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老、弱、病、残、孤、寡社员，给予生产和生活上的适当安排与照顾，以使其生、养、死、葬都有依靠[8]。在这一时期，农村还开展了合作医疗事业。
　　这一时期我国社会福利制度的构建相对薄弱。从制度来源上看，城市社会救助制度基本上采用了国外长期实行的救济制度，农村的灾害救济则来源于中国传统的救荒制度[9]。此外，当时我国城市中还没有进行社会主义改革，农村也仍然属于比较典型的小农经济，因此社会福利制度带有显著的城乡二元分割的体制特征。但无可否认，此时的社会福利制度对增强民众发展信心、坚定对社会主义事业的信念，发挥了不可替代的作用。
　　（二）“领导控制”：社会福利制度的发展阶段（20世纪50年代末至80年代初）
　　随着我国社会主义改造基本完成，我国城市和农村都建立起了社会主义公有制和计划经济体制。受苏联和东欧社会主义国家“制度协调论”和“经济决定论”等的影响，这一时期我国实行了“领导控制型”社会福利模式，社会福利资源由国家控制并进行统一分配，福利供应渠道高度集中且单一。此模式下国家是社会福利的唯一主体，企业是联结国家与个人的中间载体。通过加大对社会福利、社会救济和优抚安置等的补充，逐步确立了国家负责、官方包办的民政福利和单位包办的职工福利所组成的社会福利体系。
　　这一阶段“领导控制型”的社会福利制度具有以下特征：（1）福利制度安排服从意识形态需要，即社会福利制度是人民当家作主和社会主义优越性的具体体现。（2）平均主义的价值取向。计划经济时期整个国家的经济社会结构具有典型的城乡二元分割性，但在板块分割的福利体系内部，却采取了极端平均主义的福利分配方式，除了“干部―市民―农民”的等级划分对福利分配有一定影响外，整个国家的福利分配相对平等化。（3）福利制度在政党统治中的作用不大，基本上处于政治附庸地位。（4）低水平的福利制度设计。由于当时物质基础相对薄弱，各种票据制度、粮油供给制度加上无所不包的单位福利和集体福利，共同维系着一个相对平均但标准较低的福利体系[10]。
　　（三）“合作互制”：福利制度改革的深化阶段（20世纪80年代中期至今）
　　20世纪80年代中期，我国经济体制改革逐步深入，原有“领导控制型”福利体制的弊端日益突出。同时，恰逢西方国家因经济危机引发对福利国家的质疑，政府大幅削减福利开支。内外因素共同决定了中国福利模式由“领导控制型”向“合作互制型”转化的必然。这一时期我国福利制度的改革可以进一步细化为三个阶段：第一，20世纪80年代福利制度调整阶段。在城市，党和政府对计划经济时期的劳动就业制度和住房制度进行了全方位改革。在农村，大力发展农村新型合作医疗，提高医疗覆盖率，同时完善九年义务教育的实施办法。第二，20世纪90年代的福利全面转型。将全民所有制企业的劳动保险制度改为由国家、企业和个人共同负担的社会保险；将范围狭小的城市社会救济制度改为覆盖面更广泛的最低生活保障制度；将原有的福利性住房体系改为住房商品化制度；将由政府负担的公共医疗卫生体制改为政府投入与商业化运作相结合的制度[11]。 第三，21世纪以来的社会福利社会化实践。在政府承担主体责任的同时，将某些营利性的、能够按市场规律运作的服务交给企业办，在社会福利管理中引入市场经营原则和相应的利润导向、价格调节、成本控制等观念，实行市场化的运作，可以充分提高社会福利的供给效率。20世纪90年代以来我国社会福利社会化实践取得了突出成效，逐步形成了政府、企业、个人和第三部门“责任共担”的福利机制。
　　这一时期我国社会福利改革达到了前所未有的广度与深度，是一场带有根本性的制度变迁，取得的成就主要有：（1）制度保障对象的覆盖面扩大。如在老年人福利方面，过去的保障对象仅为城乡孤寡老人和“三无”老人，当前的服务对象已扩大至惠及城乡更大范围的老人。（2）福利服务内容更加丰富。由过去只关注服务对象基本的抚养、生活照料问题，发展为今天全面关注服务对象的医疗、保健、康复护理及文体娱乐等方面。（3）非营利性组织在福利事业发展中发挥了重要作用。在社区服务、消除贫困、尊老扶残、保护妇女儿童、帮助下岗职工再就业、教育培训和卫生保健等方面，非营利性组织起到了维护社会公平、促进社会稳定、增进人民福利的重要作用。
　　
　　三、社会福利改革范式创新：从“选择补缺”到“适度普惠”
　　
　　在工业革命以前，福利制度被认为不可能从根本上挽救社会贫困，反而会加重国家财政负担，因此欧洲国家受传统保守主义的影响，采取了“自由放任型”福利模式，寄希望于市场的自发调节来达到社会均衡和福利最大化。此后，随着工业革命的广泛开展，资本主义国家的财政能力得到极大增强，普遍具备了承担社会风险以及为人民提供福利的能力，政府在消除贫困和提升社会福利中的责任被凸现出来。受凯恩斯国家干预主义的影响，英国率先建立了“从摇篮到坟墓”式的国家福利主义，集权型的国家中心主义成为社会福利政策制定的唯一标准。过于全面的社会福利体系有效缓解了资本主义的社会矛盾，但却滋生了人们的懒惰情绪和对政府的依赖心理。面对福利国家财政的入不敷出，以吉登斯为代表的西方学者提出“第三条道路”的改革理念，主张强化社会责任和公民独立意识，减少国家在福利提供中的作用，变被动的“事后救助”为积极的“事先预防”。
　　我国社会福利政策在制定过程中深受西方福利多元组合理论和“第三条道路”理论的影响，客观上借鉴了欧洲福利国家改革的经验，遵循了一条由“领导控制型”向“合作互制型”的演进脉络，表现在两个方面：（1）社会责任、个人责任和政府责任的共同分担，特别是传统单位福利的逐渐剥离以及新型社会保障政策的实施。（2）变被动的“事后救助”为积极的“事先预防”。如加大人力资本投资在政府公共支出中的比重，通过社会公共机构举办各种职业技能培训等。但是，我国社会福利制度改革与西方国家又有显著不同：一方面，我国是社会主义国家，社会福利改革的出发点和根本目标是提升社会福利水平、确保全体社会成员共享改革发展成果；另一方面，我国长期以来存在的城乡二元分割的福利体制没有得到根本改变，社会成员（特别是农村居民）参与社会竞争的能力亟需提高。上述两方面因素既是我国区别于西方国家福利改革的特殊国情，也是今后我国构建“适度普惠型”社会福利模式的最大障碍。
　　
　　四、结论与展望
　　
　　我国目前仍处于社会转型期，各种新矛盾和新问题不断涌现，社会各阶层的利益关系还在调整。党和政府虽明确了福利制度改革的基本思路，但要构建与国情相适应、具有中国特色的“适度普惠型”社会福利体系，仍然任重道远。因此，在今后改革和完善社会福利体系的过程中，坚持和把握以下指导思想和价值取向很有必要。
　　（一）坚持社会福利与经济发展水平相一致
　　社会福利制度同其他任何社会政策一样，都是一国政府根据特定时期的社会经济状况、国家的财政能力、人民的风险承受能力和相应的政治体制所确定的风险分担机制。西方福利国家从“国家福利主义”向“福利社会主义”的模式演变充分论证了社会福利制度与经济发展水平的相互制约关系。改革开放以来，我国经济发展水平虽得到极大提升，但与西方发达国家相比，我国目前的财政能力还无法负担水平过高的社会福利。因此，当前和今后一段时期，政府应着力构建与我国国情和经济发展水平相适应的“适度普惠型”福利体系。当然，为预防转型期新的社会问题产生，政府可积极进行必要的福利投资，提高劳动者素质和技能，以从根本上减少社会风险发生的可能。
　　（二）积极寻求社会公平与市场效率的均衡
　　福利国家改革的实践充分证明，市场经济和社会分配具有难以调和的内在冲突，如何有效界定市场边界和政府边界，是一国福利制度改革的重要内容。就我国而言，市场化改革与福利体制调整是同步进行的，社会福利改革始终围绕公平和效率问题进行了大量探讨。我国建设的是中国特色社会主义市场经济，追求公平和共同富裕、让全体人民共享改革发展成果是社会主义的本质特征。因此，面对当前日益严重的贫富差距和收入分配不公，仅靠市场手段进行调节是不够的，应当充分重视和发挥社会福利的调控作用，弥补“市场失灵”。
　　（三）坚持国家、企业和个人的“责任共担”
　　福利多元组合理论在欧洲福利国家的实践充分论证了“责任共担”福利机制的必要性和可行性，这一点对目前处于并将长期处于社会主义初级阶段的我国来说具有特别重要的意义。首先，“领导控制型”的国家福利模式不仅会增加政府的财政负担，而且对于经济效率提高、劳动者独立意识培养等都具有显著的消极影响。其次，无论市场主导的“自由放任”模式还是政府主导的“领导控制”模式，都无法有效弥补“市场失灵”和“政府失灵”，因而有必要动员企业、劳动者和社会组织等多元社会力量，积极构建“第三部门”有效参与的“责任共担”福利机制。
　　（四）培育劳动者权利和义务相结合的意识
　　“无责任即无权利”的福利准则是吉登斯“第三条道路”的理论精髓。因此，应当培育劳动者个人的独立意识和自我发展能力，消除人们对政府的过度依赖，构建个人与政府的“新型契约关系”。对我国而言，倡导劳动者权利和义务相结合，并非否认政府在社会福利提供中的主导作用，而是转变福利模式的目标视角，即国家社会福利改革的目的并非被动地满足弱势群体遭受社会风险以后的“事后救助”，而是通过相应的社会投资策略，增强弱势群体参与社会整合的能力。这在当今世界的福利制度改革中已成为主流，对今后我国构建新型社会福利体系具有十分重要的借鉴意义。
　　
　　注 释：
　　①“福利多元组合”（Welfare Mix）在不同的文献中有不同译法，也被称为“福利混合”或“多元福利”。
　　
　　参考文献：
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　　责任编辑 莫仲宁
　　Innovation on China’s Social Welfare System with Generalized
　　Model of Moderate Preferences
　　
　　XU Guang
　　（Party School of Zhejiang Committee of the CPC , Hangzhou, Zhejiang, 311121）
　　
　　Abstract: Since the founding of the People’s Republic of China and the introduction of the reform and opening-up policy in particular, the social welfare system of China has gradually evolved from the counterattack to the complementary of the market economy and formed a feasible path of social welfare system with Generalized Model of Moderate Preferences. In the face of the increasing social contradictions, we should systematically clarify and summarize the reform of China’s social welfare system and learn from the development of international social welfare system, thus draw out our future key work and mission. Doing the above will help us to improve the allocation efficiency of social welfare resources, balance the action of government and the market and build a proper socialist welfare system with Chinese characteristics.
　　Key Words: social welfare; Generalized Model of Moderate Preferences; innovation of mode
　　

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