整修城市应急管理的“短板” 2018全国文明城市公布

　　中国正处在急剧的社会转型期，各种利益关系错综复杂，社会深层次矛盾累积，群体性事件时常发生，其应对的艰巨性、复杂性日益严峻。在中国各级政府管理体系中，应急管理是一块需要加速整修的“短板”，也是中国官员的一门“必修课”。
　　公共危机过度泛化
　　□在中国城市化进程突飞猛进的今天，城市中的危机事件频频发生，造成社会的恐慌与政府的应对困境。那么，究竟什么是应急管理？
　　■国际上，公共应急管理也被称为“公共危机管理”，是指在影响社会公共利益的突发性事件发生后，从预警、处置到后续建设等一系列步骤。与日常的社会管理不同的是，公共危机管理面对的必须是大规模的突发性事件，比如传染性疾病的大规模暴发，洪水或者飓风等自然灾害，大规模的骚乱等等。相对于乡村而言，公共危机管理是现代城市发展的必然需求。
　　清晰地界定公共危机的内涵和范围，是建立一个有效的、可以良性循环的城市应急管理机制的前提和基础。例如，在全国多个地方均引起社会强烈反应的PX事件中，如果PX项目在建成后发生泄漏等事件，那就是公共危机事件，需要启动城市应急管理机制；而关于是否需要建设这个项目上，所引发的不同意见和表达形式，就属于民主决策方面的问题，即使有群众上街抗议，也不属于公共危机。
　　□目前，中国城市应急管理水平如何？
　　■2003年 “非典”事件促使中国应急管理体系建设开始起步。同年11月，国务院办公厅应急预案工作小组正式成立。中国以各级政府成立“应急管理办公室”并强化其“综合协调职能”为标志，现已基本形成了“统一领导、综合协同、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制架构。2007年8月，《中华人民共和国突发事件应对法》发布，被视为中国应急管理建设的一大飞跃。
　　□应急管理中，存在的主要问题是什么？
　　■我们在城市应急管理方面还存在着很多认知误区。比如有人认为“当前公共事件仍处于高发态势”，把石首事件、瓮安事件、三鹿奶粉事件等当成公共危机事件，提到了应急管理的层面。以上这些事件，基本都是公共管理不当所引发的社会矛盾冲突，和国际上在应急管理领域内的界定不相吻合。比如瓮安事件是对政府的不信任而引起民愤，后续的地方政府也通过社会关系的重建，来修补政府与民众的关系；比如三鹿奶粉事件就是食品监督的公共管理，不同于大规模的食品突然中毒等公共事件。
　　因此，这种意识就导致一个基本判断，那就是“能有效预防和化解危机，是各级官员执政能力的具体体现”。各级管理的考核标准，就以能否处理突发事件为一个基本标准。这样就偷换了一个概念，把公共危机过度泛化，将公共应急机制的压力强化。这就造成我们目前运用处置公共危机的方式，来应对政府的日常管理。
　　目前产生了一种很不合理的现象，那就是举全国之力，或者举一地之力，来解决一个公共事件。这样虽然能在短时间内应付问题，但存在的一个严重不足是：当这些事件在不同区域同时发生的时候，政府怎么办？某种程度上看，“坐等风险”的城市应急管理困境，是我们自己陷进去的。
　　从这个意义上讲，我们目前处置公共危机的应急管理体制的水平，在处置能力、应对机制、危机政策、管理技能等方面效率很低，并且没有制度化，或者说制度只停留在纸面上，唯一进步的就是我们在应对的硬件和人力在大规模提升和增加。
　　加快城市民主治理的步伐
　　□您认为造成这些问题的原因有哪些？
　　■中国当前在应对公共危机方面，呈现的一个典型特征就是以“维稳”代替“公共危机”，从而导致危机泛化，各级政府在社会治理中高度紧张，大量的人力和物力都投入到维护社会稳定当中，导致了一些社会管理创新的举措，变成了社会维稳的措施。真正的社会公共危机反而被忽略了，比如前面谈到的公共疾病控制、自然灾害预防等。
　　□应该如何矫正城市应急管理中的这些偏颇？
　　■随着人口大规模地积聚在有限的城市空间当中，尤其是一些大中城市，现代城市的管理变得越来越脆弱和敏感。这也是城市管理和乡村治理之间的根本区别。因此，我们必须转变旧的城市管理思维和模式，具体而言可以从以下几个方面进行改革：
　　首先，我们在理念上要明确城市治理的观念。城市治理就是要跳出原有的城市管理包打天下的思维，充分动员社会各个层面的力量，通过主动参与、民主自治和有序互动的方式，形成与政府力量的合理互动。尤其是要发挥基层的自治能力，这样的话，在城市公共卫生、公共安全等方面，才能分解政府的压力。
　　其次，对官员的考核模式要改变。城市的治理，如同一个人的生长和维持，总是有不同的问题产生，这属于正常的反应。因此，公共危机的问题会经常产生，尤其是中国这样一个超大规模的国家，人口数量超乎想象。如果过度地对城市管理者提出超越管理常识的要求，会造成他们对很多问题的泛政治化，而缺乏轻重缓急之分，统统都重要，实际上就没有了城市治理的重心。
　　□在处理城市突发事件的应急机制方面，我国与一些发达国家相比，还存在一定的差距，请您介绍一些国外值得我们借鉴的先进经验。
　　■国外发达城市在处理公共危机方面，注重专业人士的功能，这一点很突出。事实上，西方城市都是自治的城市，他们城市的日常管理，所谓的市政府，都是类似于公司和社会组织的机构。政治机构就是进行决策和筹划，而日常的管理和危机处理所需要的应急机制，都是由专业人士在操作。这和国内有很大的不同。比如美国新奥尔良的飓风处理中，我们许多专家认为美国军队等救援力量不如中国军队那么迅速，事实上，美国军队不能随便进入一个州，除非应州长或者州议会的请求。
　　对此，我们可以通过政府理念的更新将我们的制度优势和专家治理结合起来。党的十八大提出的社会管理创新与政治体制改革的方向，也给我们在城市应急管理机制的探索方面，提供了一个更加民主、开放和创新的空间，我们的确需要更加认真积极地探索这方面的问题。
　　□建立健全城市突发事件应急机制，可行的路径有哪些？
　　■我们认为要走出“坐等风险”的城市应急管理困境，必须从几个方面入手，逐步理顺我们的理念、机制和措施。
　　首先，清晰地划分公共危机管理和日常管理的范围。其中核心的一点就是把政府日常的管理工作与公共危机区分开来，避免使用公共危机的处置方式来应付日常的管理问题。其次，树立现代城市治理的理念。现代城市治理需要一种宏观的视野和微观的技术措施相结合的思维方式，需要政府与社会互动的合理方式，需要政治民主与社会民主有机发展的方式。再则，掌握现代公共危机的应急管理的技术措施。现代城市的管理，需要一个具有前瞻性的危机预警机制，需要从战略的高度重视现代城市的治理技术和措施。
　　特别要强调的是，当下亟须建立一种城乡合理互动的中国社会结构。中国特定的国情是人口众多，如果大量人口集聚在城市里面，这会带来前所未有的社会压力，也是任何城市应急管理机制都无法承受的。如何建立城乡一体化的发展路径，使得乡村的发展具备现代化的水平，而又不会带来城市大规模膨胀的压力，是中国当下亟须破解的问题。

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