行政体制改革主要内容 天津滨海新区司法体制改革路径研究

　　[摘 要]司法体制指人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关的设置、权限划分以及它们之间的组织隶属关系或者监督关系等方面的制度。天津滨海新区成立前后的司法体制发生很大变化，存在着法院和检察院设置与法律冲突，公检法司四大机关的关系不协调，审判管理工作和审判活动混乱，司法机关人权、财权、事权不统一等问题。应适应滨海新区开发开放需要，以法院为中心进行改革和设置，在确定法院设置基础上向外扩散，配置相应的检察院、公安机关和刑罚执行机关。
　　[关键词]天津滨海新区；司法体制；司法体制改革
　　中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2012）06-0064-09
　　2009年，国务院正式批准天津市《关于调整天津市部分行政区划的请示》。同年11月9日，天津市正式宣布天津滨海新区成立。随着天津滨海新区管理体制的改革，滨海新区司法体制的改革也在进行，如何在既不突破现行宪法和法律规定，又要建立适应滨海新区开发开放要求的司法体制新模式，这是一个需要认真研究和解决的问题。
　　一、关于司法、司法体制的界定
　　（一）司法的涵义
　　研究天津滨海新区司法体制首先需界定司法。长期以来，我们对司法概念的解释歧义纷呈、莫衷一是。概括起来说，主要有三种说法。
　　1.司法等同于审判。这是狭义司法，指法院的审判活动，司法权就是法院的审判权，享有司法权的主体只有法院和法官[1]。第一，从国家权力属性分类看，司法权属于国家权力，国家权力分为立法权、行政权和司法权，司法权是与行政权和立法权相对应的概念。立法权是国家立法机关制定普遍适用的规则的权力，行政权是国家行政机关管理社会的权力。与此相应，司法权就是一种国家为了定纷止争的裁判权。第二，从世界通用做法看，当今世界大多数国家将法院归为唯一行使司法权的机关。“自从孟德斯鸠提出‘三权分立’学说以来，把国家统治机关分为立法机关、行政机关和司法机关，各由不同的成员以不同程序，在宪法和法治原则下对社会事务进行调整和治理，已成为现代国家的一种普遍的政治体制模式。”[2]（P2）第三，从我国历史传统看，虽然“司法”一词古已有之，但中国古代所谓“司法”指一种官职。我国近现代意义上的司法，是清朝末年受西方影响而引进的，“司法”概念本身源于西方。在《大清法规大全·宪政部》中有“立法、行政、司法则总揽于君上统治之权”的规定。因此，“司法”在我国应与现代世界各国相同，是一种与立法、行政有区别、相对应的国家活动的统称[3]（P2）。
　　2.司法包括审判和检察。这是中义司法的说法，指人民法院和人民检察院依照法定的职权与程序处理案件、适用法律的活动。司法权包括审判权和检察权，审判权和检察权分别由法院和检察院行使[4]（P365）。第一，从法律和政策规定看，我国《宪法》将法院和检察院放在一节，且明确规定人民法院、人民检察院依法独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。从体例安排和立法者意图看，宪法明确将检察院和法院规定为司法机关。2006年《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》明确指出：“人民法院和人民检察院是国家司法机关，肩负着贯彻依法治国基本方略的重要使命。”党的十五大、十六大、十七大报告中也都有类似提法。第二，从检察院及其检察权看，公诉权是检察权的核心内容，是公诉人基于对特定事实审查做出的判断，是代表国家对涉嫌犯罪行为进行的追诉。按照《刑事诉讼法》规定，检察院享有决定不起诉的权力，而不起诉是检察官代表国家确定一个人无罪或因犯罪情节轻微等原因不追究其刑事责任，这本身就是适用法律处理案件的一种司法活动[5]（P5-6）。
　　3.司法包括审判、检察、侦查和执行。这是司法的广义说法，“是指国家司法机关根据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动”[6]（P373），司法机关就是指在刑事诉讼中负责侦查、起诉、审判和执行的机关。第一，从司法的性质看，司法是司法机关根据法定权力处理案件的活动，司法权包括刑事侦查权、检察权、审判权、执行权。“在我国，人民法院是国家的审判机关，人民检察院是国家的法律监督机关，都是司法机关。公安机关是治安机关，在刑事诉讼中行使侦查、拘留、预审的职能，司法行政机关领导和管理劳动改造机关也属司法机关”[7]（P211-212）。第二，从现行法律规定看，《刑法》第94条规定：“本法所称司法工作人员，是指有侦查、检察、审判、监管职责的人员。”有学者据此认为，“司法工作人员是指人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关中执行侦查、检察、审判、监管职责的人员。”[8]（P202）还有学者认为，刑法该规定实际上明确了侦查机关和监管机关的司法机关性质，从这两个机关担负的任务看，作为司法机关并无不当[5]（P2）。《未成年人保护法》第50条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院以及司法行政部门，应当依法履行职责，在司法活动中保护未成年人的合法权益。”法律的这些规定显然是围绕整个诉讼活动（侦查、起诉、审判、执行等）对司法进行界定的[9]（P7-8）。甚至有的学者认为，广义的司法机关“除国家机关外，还指经法律授权的专门组织，即包括律师、公证、仲裁、调解等组织。”[10]（P96）
　　（二）司法体制的涵义
　　司法体制不仅涉及司法体制的范围，还涉及司法体制自身概念和具体内容的理解问题。
　　从司法体制包括的范围看，由于对司法、司法权、司法机关有狭义、中义和广义之分，因而对司法体制的解释也必然出现不同说法。狭义的“‘司法体制’仅仅是审判机关的组织体系、程序制度、权责关系及其相关原则和方法的总称。”[11]（P483）中义的司法体制指法院的审判体制和检察院的检察体制，即法院和检察院的具体设置、组织体系、相互关系及其权限划分的制度。广义的“司法体制是参与司法活动的各国家机关的内部和外部的组织体系、程序制度、权责关系及其相关原则和方法的总称。”[11]（P483）“从总体上说，我国的司法体制由三部分构成。一是宪法规定的人民法院和人民检察院，分别行使审判权和检察权，是司法体制的主要部分。二是政府系统中赋予行使部分司法权的国家机关，即公安机关、国家安全机关，依法行使侦查权；司法行政机关，依法管理司法行政和监狱。三是经法律授权参与某些司法事务的专门组织，即律师、公证、仲裁、调解等组织。三者的法律地位和行使职权的性质、作用虽有不同，但都是进行司法活动所不可缺少的。它们之间既互相配合，又互相制约，统一构成我国的司法体制。”[10]（P100） 　　从司法体制的具体内容看，有学者按照《辞海》的解释，认为体制是“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称”，据此将司法体制定义为参与司法活动的国家专门机关在机构设置、组织隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称[12]（P1）。有的学者认为，司法体制指司法机构的设置和司法权力的配置，是国家政治体制的重要组成部分[13]（P182），或者指行使司法权的机关以及相关组织的结构体系、相互关系及其权限划分的制度”；“司法体制与司法制度，两者既有区别又有联系。司法制度一般包括司法组织的构成、职权，组织体系，活动原则，程序设计，工作制度等内容，而司法体制仅指国家设置哪些司法机关以及有关组织及其职权的划分。司法体制是司法制度的重要组成部分。”[10]（P96-97）
　　（三）本研究报告的视角
　　1.关于司法、司法权和司法机关的界定
　　我们赞成将司法界定为“国家司法机关根据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动”[6]（P373）。司法权指国家司法机关由法律授予的在适用法律处理案件中享有的权力。司法机关指根据法定职权和程序，负责侦查、起诉、审判和执行的机关，即人民法院、人民检察院、公安机关和司法行政机关。司法机关仅限于有司法权的机关，不是所有处理与司法事务有关的机关都是司法机关，将经法律授权的专门组织包括律师、公证、仲裁、调解等组织纳入司法机关范围的说法不妥。
　　上述界定的理由主要有三个。第一，将司法界定为审判、将司法机关界定为法院不符合中国的国情和实际。我国是统一的多民族国家，采取的是单一制的国家结构形式，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国不实行“三权分立”的政治制度，国家权力统一由各级人民代表大会代表人民行使，司法权是国家权力的一部分。“将司法权等同于审判权，司法机关等同于审判机关的观点是以三权分立学说为基础，以英美法系特别是美国为模板，并不符合中国的宪法规定和使用习惯。”[14]（P188）第二，司法是国家司法机关按照法定职权处理案件的一个活动过程。这种活动过程是由诸多环节构成的一个整体，就刑事诉讼活动过程看是由侦查、公诉、审判和执行环环相扣构成的。按照刑事司法职能的分工，我国公安机关负责刑事案件的侦查，检察机关负责审查起诉，审判机关负责审理判决，司法行政机关负责具体执行，只有侦查机关、法院、检察院、司法行政机关互相配合、相互协调，才能完成整个司法活动的任务。当然，公安机关和司法行政机关具有双重身份，当行使社会治安管理和司法行政事务职能时属于行政机关、享有行政权，当行使刑事侦查和刑罚执行职能时属于司法机关、享有司法权。第三，有明确的法律规定。将司法机关界定为法院、检察院、公安机关和司法行政机关，将司法权界定为审判权、检察权、刑事侦查权、刑罚执行权，我国的相关法律如《刑法》、《刑事诉讼法》、《未成年人保护法》等都有具体规定。
　　2.对司法体制的界定
　　应将司法体制界定为具有司法权的国家机关在机构设置、权限划分、相互关系等方面的制度。司法体制既包括应当设置哪些司法机关、各司法机关享有哪些司法权力、各个司法机关之间具有何种组织隶属关系或监督关系，也包括各个司法机关自身机构设置、权限划分和相互关系等。
　　就整体而言，司法体制指人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关的设置、权限划分，以及它们之间的组织隶属关系或者监督关系等方面的制度。从本质上说，司法是一种行使国家权力的活动，其重要特点是具有强制力，用特定的方式去调整和解决特定的权力义务关系及其争议。这种职权只能由国家机关行使，其他组织如律师、公证、仲裁、调解等虽经法律授权也参与司法活动，但在司法体制中所处的地位、作用与国家机关完全不同，因而不宜纳入国家司法体制的范畴。
　　就各组成部分而言，司法体制主要是各个司法机关系统内的机构设置、职权划分、相互关系。比如，法院系统既包括应当设置哪些法院、各个法院之间的职权如何划分、它们之间的关系如何界定，也包括各法院自身内部机构的设置、职权划分和各个机构之间的相互关系等。检察院、公安机关和司法行政机关也如此。
　　根据上述，我们对本报告的研究视角归纳如下：司法指国家司法机关根据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动；司法机关指滨海新区的法院、检察院、公安机关和司法行政机关；司法体制指审判体制、检察体制、刑事侦查体制、刑罚执行体制等，既包括法院、检察院、公安机关、司法行政机关的设置、职权划分以及相互关系等问题，也包括它们各自系统内部机构设置、职权划分以及相互关系。
　　二、滨海新区成立前后的司法体制设置
　　（一）人民法院的设置
　　滨海新区成立前，在现管辖地域内有四个基层法院和中级法院的两个派出法庭，即塘沽区法院、汉沽区法院、大港区法院、开发区法院和第二中级法院设在保税区的法庭、第一中级法院设在高新区的法庭。塘沽、汉沽、大港三个法院分别审理本行政区内的刑事、民事和行政诉讼案件，塘沽法院还负责审理天津港务局、南港、中铁十八局、天津海事局、天津边防局范围内发生的案件，大港法院还负责审理大港油田发生的案件。开发区法院于1995年12月成立，作为市辖区级的基层法院，主要负责审理开发区范围内刑事、民事、行政案件和保税区范围内的刑事案件。两个派出法庭，分别受理保税区和高新区的经济民事纠纷案件。
　　在滨海新区人民法院成立的同时，原与行政区划对应的塘沽、汉沽、大港和开发区四个法院被撤销，成立了四个审判区，即滨海新区人民法院塘沽、汉沽、大港和经济功能审判区。四个审判区作为滨海新区法院的派出机构，负责原所辖区域的审判工作。中级法院设立的两个法庭继续保留。滨海新区人民法院是滨海新区的国家审判机关，按照滨海新区的管辖区域依法行使审判权，对滨海新区人大及其常委会负责并报告工作。滨海新区法院设院长1名、副院长若干，设有立案、刑事、民事、行政、执行等业务庭和办公室、研究室等综合行政部门。四个审判区不设院长、副院长，设审判管理委员会主任1名、副主任若干。四个审判区保留原基层法院的框架，分别设有立案、刑事、民事、行政等审判业务庭和办公室、研究室等综合行政部门。在四个基层法院被撤销的同时，设在四个基层法院的审判委员会也被撤销。滨海新区人民法院设立审判委员会，审判委员会由新区法院院长、副院长、主要内设机构负责人和四个审判区审判管理委员会主任、副主任及主要内设机构负责人组成。 　　（二）人民检察院的设置
　　滨海新区成立前，在管辖地域有三个市辖区检察院、市检察院的一个派出检察院和两个派出检察室，即塘沽、汉沽、大港、开发区检察院和保税区、高新区检察室。塘沽、汉沽、大港区检察院分别在本行政区域内行使基层检察院的职能，对上直接接受市检察院的领导。塘沽区检察院还负责对天津港公安分局、南港公安分局、中铁十八局第五公安处、天津海事公安局、天津边防海警支队侦查的提请批准逮捕和提起公诉的刑事案件。大港区检察院还负责对大港油田公安处提请批准逮捕和提起公诉的刑事案件。开发区检察院与开发区法院同时成立，该院作为市检察院的派出检察院，行使市辖区级检察院的职权。两个派出检察室不负责本区域内公安分局侦查的刑事案件的审查、批准逮捕和提起公诉，只负责区域内职务犯罪预防等工作。保税区发生的刑事案件由开发区检察院审查，并向开发区法院提起公诉。高新区发生的刑事案件由南开区检察院审查，并向南开区法院提起公诉。
　　在滨海新区人民检察院成立的同时，原与行政区划对应的塘沽、汉沽、大港、开发区检察院被撤销，滨海新区人民检察院实际上是在原开发区检察院的基础上成立的。塘沽、汉沽、大港三个检察院改为滨海新区检察院的派出机构。两个检察室继续保留。滨海新区检察院虽然继续行使原开发区检察院的职能，但无论级别、职责等都与原开发区检察院大不相同。原开发区检察院与三个行政区的检察院没有关系，各自管辖本辖区内的案件，而现在则属于滨海新区检察院的派出机构。滨海新区人民检察院是滨海新区的国家法律监督机关，按照滨海新区的管辖区域依法行使检察权，对滨海新区人大及其常委会负责并报告工作，对上接受市检察院的领导。三个派出检察院是滨海新区检察院的重要组成部分，其履行职能的活动视为滨海新区检察院的活动，其权力来源于滨海新区检察院的授予。派出检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员，均由滨海新区检察院检察长提请滨海新区人大常委会任免。三个派出检察院设置了检察委员会领导下的较为完整的组织机构，能够以本院名义独立行使县一级检察院的法律监督职权。两个检察室继续负责本区内职务犯罪预防等工作。
　　（三）公安机关的设置
　　滨海新区成立前，在现管辖地域内按照行政区划设置的属于天津市公安局下属的分局共有5个，即塘沽、汉沽、大港和开发区、保税区公安分局，各公安分局的管辖范围与其对应的行政区域管辖范围相同。此外，还有中央直属机构或企业设置的一些公安机关。一是天津港公安局，主要负责天津港务局辖区内的社会治安和刑事案件的侦查工作。二是天津海事公安局，主要负责天津海事局管辖的海域内流动交通工具上发生的刑事案件的侦查工作。三是大港油田公安处，主要负责大港油田油区的社会治安和刑事案件的侦查工作。四是中石化公安处，主要负责天津中石化范围内的社会治安和刑事案件的侦查工作。五是中铁十八局公安处，主要负责该局大院内及其外派人员发生的刑事案件。六是天津公安边防海警支队，主要负责海上走私、海上盗窃、海上肇事及危害海上矿产资源安全的刑事案件的侦查工作。
　　滨海新区公安局成立后共设11个派出机构，其中7个公安分局、4个治安分局。7个公安分局即塘沽、汉沽、大港、开发区、保税区、高新区、中新生态城公安分局，前5个过去是天津市公安局下属的分局，后两个于2011年5月21日成立。4个治安分局即港南、港中、南疆、南港治安分局，其中港南治安分局在原大港油田公安处基础上改建而来，港中治安分局在原中石化公安处基础上改建而来，南疆治安分局在原渤海石油公安处的基础上改建而来，南港治安分局与高新区、生态城公安分局同时挂牌成立。在滨海新区辖区内但不属于滨海新区公安局领导的其他公安机关主要包括天津港公安局、天津海事公安局、中铁十八局第五公安处、天津边防海警支队等。
　　（四）司法行政机关的设置
　　滨海新区成立前有四个司法局，即塘沽、汉沽、大港和开发区司法局。前三个司法局分别隶属于三个行政区政府，开发区司法局隶属于开发区管委会。四个司法局没有监狱管理的职责，除承担一些社区矫正任务外，主要负责律师、公证、法律援助、法制宣传教育、调解等属于司法行政事务的管理工作。
　　滨海新区司法局成立后，原来的四个司法局继续保留，三个行政区的司法局改称滨海新区塘沽管委会司法局、汉沽管委会司法局和大港管委会司法局，开发区管委会司法局与开发区研究室合并，一套人马两个牌子。四个司法局属于各管委会的职能部门，同时接受滨海新区司法局的领导。滨海新区司法局作为滨海新区政府的职能部门，主要承担滨海新区内属于刑罚执行职责的社区矫正，以及法律援助、人民调解、法律服务、法制宣传等工作。四个管委会司法局分别承担本辖区内属于刑罚执行职责的社区矫正，以及法律援助、人民调解、法律服务、法制宣传等工作。
　　三、天津滨海新区司法体制存在的问题
　　（一）法院和检察院设置与法律冲突
　　1.法院的设置于法无据
　　我国《宪法》、《人民法院组织法》对法院的设置做出了明确规定。按照法律规定，地方人民法院分为高级法院、中级法院和基层法院，基层法院根据需要可以设立若干法庭。
　　首先，滨海新区人民法院属于哪级法院不明确。如果是中级法院，其不受理二审案件，只受理一审案件；如果是基层法院，而其直接管理的四个审判区也受理一审案件，并且四个审判区实际上行使的是一审法院的职能。也就是说，滨海新区人民法院既不是法律意义上的中级法院，也不同于一般意义上的基层法院。
　　其次，四个审判区属于哪级法院不明确。如果是基层法院，名称上却不称法院而称审判区；如果是基层法院的派出法庭，行使的却是一审法院的职能，因为整个架构就是原来基层法院，其内设若干业务法庭和派出法庭。在此种体制模式下，审判管理委员会不是一级法院，没有独立的审判委员会，却下设同基层法院一样的内设机构，行使同基层法院一样的审判职权。
　　最后，四个审判区组织机构和职务设置不明确。四个审判区不设院长、副院长，设审判管理委员会，原来的院长、副院长改称审判管理委员会主任、副主任。主任、副主任不是法律职务，实际上却行使一审法院院长、副院长相同的权能。《人民法院组织法》中既没有其审判组织的名称，也没有其审判组织职务的称谓。审判管理委员会不是一级审判组织，却行使一审法院的权能。 　　2.检察院的设置与法律冲突
　　我国《宪法》、《人民检察院组织法》对检察院的设置有明确规定。按照法律规定，涉及天津市检察院的设置需明确三个问题。第一，在直辖市可以设三级检察院，即市检察院、市检察院分院、市辖区（县）检察院。第二，直辖市检察院分院没有同级的人大及其常委会，检察院分院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员由市检察院检察长提请本级人大常委会任免。第三，根据工作需要，省和县一级检察院可设置检察院作为派出机构，派出检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员由派出检察院检察长提请本级人大常委会任免。
　　首先，滨海新区检察院属于哪级检察院不清楚。如果属于市检察院分院，一是检察院分院没有同级的人大及其常委会，而滨海新区检察院有对应的同级人大及其常委会。二是市检察院分院不能再设置派出机构，而滨海新区检察院下设三个派出检察院。三是滨海新区检察院领导三个派出检察院，但不受理三个派出检察院请求抗诉的案件，三个派出检察院如果发现本级审判机关已经生效的判决或裁定确有错误，只能请求市检察院第二分院向第二中级法院提起抗诉。如果属于市辖区的基层检察院，而下属的三个派出检察院却也承担着市辖区检察院的职责。也就是说，滨海新区检察院既不是法律意义上的直辖市检察院分院，也不同于一般意义的市辖区的基层检察院。
　　其次，三个派出检察院属于哪级检察院不清楚。如果是市辖区的基层检察院，应当有对应的人大及其常委会，而三个派出检察院的同级人大及其常委会已经被撤销。如果是派出检察院，而实际上行使的是市辖区检察院的职能，因为其整个架构就是原来市辖区检察院，在刑事诉讼等法律业务上与滨海新区检察院没有直接关系。
　　最后，滨海新区检察院与三个派出机构之间的定位不明确、关系不清晰。一是从行政级别和行政管理关系看，滨海新区检察院和市检察院分院同级，三个派出检察院和市辖区检察院同级，三个派出检察院隶属于滨海新区检察院。二是从检察业务的关系看，滨海新区检察院领导三个派出检察院，却不受理三个检察院对同级审判机关一审请求抗诉的案件，因为其不具有检察院分院的权能。三个派出检察院对一审生效判决、裁定，请求抗诉的机关是市检察院第二分院，因为滨海新区检察院实际上行使的是市辖区基层检察院的职能，没有再审案件的抗诉权。这就使得三个派出检察院同时有两个直接上级领导机构，即滨海新区检察院和市检察院第二分院。
　　（二）公检法司四大机关的关系不协调
　　1.法院与检察院
　　一般而言，有一个检察院就有一个对应的法院，但滨海新区却是四个检察院，五个法院。滨海新区检察院是在撤销原开发区检察院并在此基础上组建起来的，而滨海新区法院是重新设置的，原来与开发区检察院对应的开发区法院继续保留，只是名称改为滨海新区法院经济功能审判区。滨海新区检察院的三个派出检察院有其原来对应的法院，即现在的三个审判区，而滨海新区检察院成立后把原来开发区检察院的职责完全承接过来，滨海新区检察院不仅与滨海新区法院对接，而且还要与功能审判区对接。
　　2.公安机关与检察院、法院
　　滨海新区设置12个公安机关，除外还有设在滨海新区辖区内但不属于滨海新区公安局领导的7个公安机关。这些公安机关都承担对刑事案件的侦查任务，侦查的刑事案件需要有对接的检察院批准逮捕并向相应法院提起公诉，然而这些对接不够协调。滨海新区人民检察院除了与滨海新区公安局对接外，还要与开发区公安分局、保税区公安分局、中新生态城公安分局对接。塘沽检察院除了与公安塘沽分局对接外，还要与南疆治安分局、天津港公安分局、南港公安分局、中铁十八局公安处、天津海事公安局、天津边防海警支队等公安机关对接。汉沽检察院与汉沽公安分局对接。大港检察院除了与大港公安分局对接外，还要与港南、港中、南港三个治安分局对接。高新区主要坐落在南开区，高新区公安分局侦查的刑事案件由南开区检察院审查并向南开区法院提起公诉。
　　3.滨海新区检察院与两个检察室
　　天津滨海新区区委、区政府直接管理三个行政城区和九个功能区的党务、行政工作，滨海新区人民检察院管辖范围应与区委、区政府所辖相同。然而，滨海新区的三个行政城区和七个功能区的法律监督检察工作隶属于滨海新区检察院，而高新区和保税区由市检察院派出两个检察室负责两个功能区职务犯罪预防等工作。也就是说，滨海新区检察院与两个检察室没有行政管理关系和检察业务关系，对滨海新区政府隶属的两个功能区不具有检察管辖权。
　　（三）审判管理工作和审判活动混乱
　　第一，从审判行政管理关系看，滨海新区法院和市中级法院同级，四个审判区和市辖区的基层法院同级，隶属于滨海新区法院。
　　第二，从审判监督关系看，滨海新区法院管理四个审判区，却不受理四个审判区一审的上诉案件，因为不具有二审法院的权能。四个审判区一审案件的上诉法院是市第二中级法院。滨海新区法院也只审理一审案件，其上诉法院也是市第二中级法院。
　　第三，从具体审判活动看，滨海新区法院和四个审判区各自独立受理和审判自己的案件，但所做出的判决、裁定等法律文书却统一加盖滨海新区人民法院的公章。一旦出现错案，责任无法确定。
　　第四，从行政管理关系看，滨海新区法院和四个审判区是上级与下级关系，而在审判监督关系上却不是上级法院与下级法院之间的关系；滨海新区法院与市第二中级法院属一个级别，不存在上下级之间的关系，而在审判监督关系上却是上级法院与下级法院之间的关系。
　　第五，从滨海新区法院与市中级法院设立的两个法庭的关系看，滨海新区法院管辖范围应与滨海新区区委、区政府所辖相同，然而滨海新区的三个行政城区和七个功能区的审判工作隶属于滨海新区法院，而由市第一、第二中级法院的两个派出法庭只负责审理辖区的案件。滨海新区法院与两个派出法庭既没有行政管理关系，也没有审判监督关系，对滨海新区政府隶属的两个功能区不具有审判管辖权。
　　第六，审判委员会难以发挥作用。滨海新区人民法院审判委员会由36名委员组成，分布在滨海新区法院和四个审判区，各审判区有7至8名。按照法律规定，审判委员会实行集体领导，研究案件采取少数服从多数的原则，审判委员会做出决定必须过半数才能有效，疑难、复杂、敏感等重大案件应由审判委员会研究并形成会议决议交合议庭落实。但滨海新区法院不可能把分散在四个审判区的委员经常召集起来研究案件，使得审判委员会难以发挥应有作用。 　　（四）司法机关人权、财权、事权不统一
　　滨海新区人民法院、人民检察院、公安局、司法局的人事管理、财务管理及其他事务管理依托于滨海新区，而滨海新区人民法院的四个审判区、人民检察院的三个派出检察院、公安局所属的分局、司法局所属的四个司法局的人事、财务及其他事务管理分别依托各自所属的管委会，从而导致同是一个司法机关乃至一个机构却人事不同步、待遇标准不统一、管理层次不一致，各系统无法统筹规划、统一人员录用使用管理、统一考核等工作。还有，设在滨海新区辖区内不隶属于滨海新区的司法机关，主要是公安机关，其人权、财权和事权分别隶属于不同的政府部门或企业管理。
　　四、天津滨海新区司法体制改革的思考
　　（一）滨海新区司法体制改革的原则
　　1.依法设置
　　所谓依法设置，是指司法机构的设置与调整必须符合国家现行法律规定，不能超越更不能违反。我国《宪法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》以及《刑法》、《刑事诉讼法》等法律，都对司法机关的建立、职能、任务、内部机构设置、各司法机关之间的关系等问题做出了明确规定。坚持依法设置原则，就是要求滨海新区司法体制的改革、司法机关的设置与调整必须严格按照国家现行宪法、法律的规定，在国家宪法、法律规定的范围内进行，既不能突破国家的法律、与现行法律相冲突，又要创新体制机制、建立符合滨海新区开发开放特征、适应滨海新区开发开放需要的司法体制，这应当成为思考滨海新区司法体制改革和司法机关设置的出发点。
　　2.以法院为中心
　　以法院为中心是指滨海新区司法体制的改革、司法机关的设置与调整必须首先从法院的改革和设置着想、以法院为中心，在确定法院设置的基础上并围绕法院向外扩散，配置相应的检察院、公安机关和刑罚执行机关。
　　一是从司法文明进步的发展趋势看，实现刑事法治的发展与进步首先必须转变观念，“从侦查中心的司法观转向审判中心的司法观。”“在刑事诉讼领域，只有树立以法院为中心的司法观，侦查机关在办案时，才能够规范办案程序，完善取证方法，严格按照法官认证标准展开证据的搜集工作，做到实体公正与程序公正并重。”[14]（P153）
　　二是从宪法规定和宪政体制的要求看，“改善刑事司法结构、优化司法职权配置”应“建立以法院为核心、保障人权的‘法检公’司法体制。在新中国宪法发展史上，法院的地位长期弱于公安机关，这既不符合理论逻辑，更不符合宪法的规定。”“在三机关关系的表述上，最常见的都是公安机关排列第一的‘公检法’称谓。这一表述虽然形象地描述了三机关办案的先后次序，但混淆了宪政体制上的主次轻重。实际上，宪法规定的排列次序是法院、检察院、公安机关，这种规定方式具有合乎逻辑的宪政内涵，应当强调遵守宪法文本的意义。法院是国家审判机关，在保障人权方面具有不可替代的地位。构建符合宪政理念的‘法检公’关系，强化法院的宪法地位，强化司法对侦查行为的审查，具有现实的必要性和紧迫性。”[15]在新修改的刑事诉讼法中，“法检公”的排列顺序有明确的规定。
　　三是从法院在刑事诉讼中的地位和作用看，刑事诉讼活动的过程主要包括侦查、审查起诉、审理判决和刑罚执行几个主要环节。虽然《刑事诉讼法》明确规定，“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”，但实际上侦查、提起公诉都是为法院的审理判决做准备，最终被告人是否有罪，决定权是人民法院，因为刑事诉讼法明确规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”司法行政机关承担的刑罚执行任务就是对法院判决的具体执行和落实。通过诉讼解决纠纷，不论刑事案件、民事案件、行政案件，没有人民法院的参与不可能完成。因此，人民法院在诉讼中具有核心地位，起着任何机关无法替代的作用。
　　3.适应滨海新区开发开放需要
　　滨海新区是国家发展的重点战略，是国务院批准设立的全新行政区域，其司法体制的改革、司法机关的设置与调整必须根据自身实际情况，建立符合滨海新区需要、具有滨海新区特点的司法体制。滨海新区有其自身的特殊性：一是区域面积大，行政区域面积2270平方公里；二是人口规模大，目前常住人口近300万，按照发展规划，到2020年将达到600万；三是经济总量大，规模企业高度集中，有7万多家企业，经济高速发展，经济总量一直占全市的一半以上；四是案件纠纷增长快，2006年以来收案总量年均增长15%以上，而且随着滨海新区开发开放的深入和诸多先行先试政策的实施，涉外案件以及涉及金融、知识产权、融资租赁等方面的新类型案件快速增长。在推进滨海新区司法体制改革的过程中必须考虑滨海新区这些特征，不能照搬其他地方的模式。
　　（二）滨海新区法院的设置
　　1.法院设置的若干方案
　　滨海新区法院设置有三种。方案一，设立一个中级法院，四个基层法院。即撤销现滨海新区法院，设立滨海新区中级法院；撤销现滨海新区法院塘沽、汉沽、大港、功能区4个审判管理委员会，设立滨海新区塘沽、汉沽、大港、功能区4个基层法院。滨海新区中级法院院长由滨海新区人大选举产生，中级法院其他人员和基层法院人员由中级法院院长提请区人大常委会任免。有人称其为“中山”“东莞”模式。方案二，设立一个中级法院，三至四个基层法院。即撤销现滨海新区法院，设立天津市第三中级法院；撤销现滨海新区法院塘沽、汉沽、大港、功能区4个审判管理委员会，设立滨海新区第一、二、三、四人民法院。中级法院院长由市人大常委会任免，基层法院院长由滨海新区人大选举产生。两级法院其他审判人员由中级法院院长提请滨海新区人大常委会任免。方案三，设立一个基层法院，建立若干个派出法庭。即将现滨海新区法院整合成一个大的统一的基层法院，集中在一个地点办案，然后设立若干个派出法庭。有人称其为“浦东模式”
　　2各种方案的利弊分析
　　方案一应是目前最佳选择。第一，中级法院的设置。一是直辖市设立中级法院有法律依据。《人民法院组织法》22条明确规定：“在直辖市内设立的中级人民法院”。二是法院院长的产生有法律依据。《人民法院组织法》对法院院长产生规定了选举和任免两种方式。按照《人民法院组织法》的规定，没有对应人大的省、自治区内按地区设立的中院院长，由省、自治区人大常委会任免，而有对应人大的省、自治区、直辖市的中院院长，则由同级人大选举产生。《人民法院组织法》规定：“在直辖市内设立的中院院长，由直辖市人大常委会任免”，也是由于直辖市设立的中院没有与之对应的人大。滨海新区法院有对应的人大，其中院院长也应由该人大选举产生。三是该方案既有利于理顺法院的体制、职能，满足滨海新区的司法需求，服务保障滨海新区长远发展，更有利于实现人权、事权、财权和审判权等方面的统一。第二，基层法院的设置。关于基层法院的设立和产生，《人民法院组织法》规定了“县市、自治县和市辖区”三种情形，其立法本意是在设有人大的基层行政区域依法设立基层法院。但也有因特殊情况设立的基层法院。一是滨海新区的情况非常特殊，是国务院批准设立的全新行政区域，先前撤销的塘沽、汉沽、大港行政区本身就是市辖区。二是改革发展速度快，新情况层出不穷，而我们的法律却显得滞后。三是广东东莞和中山市在下面没有区县人大的情况下也设了相应的基层法院，基层法院院长和其他审判人员都由中院院长提请任免，而且体系顺畅、职能明确，运转效果好。这些都是在坚持法律确定的基本原则的前提下，适应经济社会发展需要而开创的成功先例。 　　其他方案不可取。如按方案三，滨海新区集中合并为一个基层法院，这不适合滨海新区的实际和特点。滨海新区与上海浦东情况不同，地域范围是其两倍多，并且上海浦东的司法体制的弊端已经显露，如果滨海新区合并为一个基层法院会产生一系列的问题。一是群众诉求不便。从管辖范围看，滨海新区所辖3个行政城区、9个功能区、28个街镇、356个居委会（村），集中办公不仅增加群众诉讼负担，还面临解决法院审判人员的交通、管理、生活等诸多问题。从案件数量看，滨海新区受理的案件占全市法院系统案件总量的15%以上且还在迅猛增长，集中到一个基层法院审理必然加重社会负担。二是司法对接存在障碍。即公、检、法、司机关无法进行有效对接。三是财政体制存在障碍。滨海新区法院财务依托新区政府，四个审判区的财务管理分别在各管委会。方案二虽不存在法律上障碍，但却无法具体操作。比如，四个基层法院的院长都同时由滨海新区人大选举，按照法律规定，每年召开人大会议，法院、检察院要向人大报告工作。四个法院和四个检察院如何向一个人大报告工作，不具有可操作性。
　　（三）其他司法机关的设置
　　如果滨海新区法院按照以上第一方案设置，其他司法机关可直接按照法院的设置与之相应对接配套设置。
　　设置滨海新区人民检察院，级别与市检察院第一、第二分院平级，下设四个基层检察院，即塘沽、汉沽、大港和功能区检察院。滨海新区检察院与滨海新区法院、滨海新区公安局对接。塘沽检察院与塘沽法院、塘沽公安分局、南疆治安分局对接。汉沽检察院与汉沽法院、汉沽公安分局对接。大港检察院与大港法院、大港公安分局、港南治安分局、港中治安分局、南港治安分局对接。功能区检察院与功能区法院、开发区公安分局、保税区公安分局、高新技术开发区公安分局、中新生态城公安分局对接。
　　滨海新区公安机关现行设置基本不动，只作个别调整即可。公安机关与检察院和法院对接情况如下：塘沽公安分局、南疆治安分局与塘沽检察院、法院对接；汉沽公安分局与汉沽检察院、法院对接；大港公安分局和港南、港中、南港治安分局与大港检察院、法院对接；开发区、保税区、高新区、中新生态城公安分局与功能区检察院、法院对接。此外，天津港公安局、中铁十八局公安处、天津海事公安局、天津市公安边防海警支队，仍然与塘沽检察院、法院对接。
　　滨海新区司法行政机关应当与滨海新区公安机关对应。一个行政城区和功能区的管委会对应设置一个司法局。
　　参考文献：
　　[1]陈瑞华.司法权的性质[J].法学研究，2000，（5）.
　　[2]龚祥瑞.西方国家司法制度[M].北京：北京大学出版社，1993.
　　[3]鲁明健.中国司法制度教程（修订本）[M].北京：中国政法大学出版社，1996.
　　[4]张文显.法理学[M].北京：法律出版社，1997.
　　[5]张泽涛.司法权专业化研究[M].北京：法律出版社，2009.
　　[6]沈宗灵.法学基础理论[M].北京：北京大学出版社，1988.
　　[7]法学词典编辑委员会.法学词典[M].上海：上海辞书出版社，1984.
　　[8]陈兴良.刑法疏议[M].北京：中国人民公安大学出版社，1997.
　　[9]陈光中.中国司法制度的基础理论问题研究[M].北京：经济科学出版社，2010.
　　[10]李步云.中国特色社会主义法制通论[M].北京：社会科学文献出版社，2002.
　　[11]张明杰.改革司法——中国司法改革的回顾与前瞻[M].北京：社会科学文献出版社，2005.
　　[12]郭成伟，等.当代司法体制研究[M].北京：中国政法大学出版社，2002.
　　[13]中共中央党校教务部.五个当代讲稿选编[M].北京：中共中央党校出版社，2000.
　　[14]沈德咏.中国特色社会主义司法制度论纲[M].北京：人民法院出版社，2009.
　　[15]韩大元，于文豪.法院、检察院和公安机关的宪法关系[J].法学研究，2011，（3）.
　　责任编辑：何敬文

推荐访问:天津 体制改革 路径 滨海新区