新《行政处罚法》的实施对生态环境执法的影响及应对措施

田静 姚欢

（1 连云港市环境科技服务中心 江苏连云港 222000 2 江苏洋井环保服务有限公司 江苏连云港 222000）

旧的《行政处罚法》在实践中与新时代、经济社会发展带来的新变化逐渐产生了一些不适应，新修订后的 《行政处罚法》，已于2021 年7 月15 日正式施行。新《行政处罚法》的实施不仅明确了综合行政执法的法律地位，扩大了地方的行政处罚设定权限，加大了重点领域的行政处罚力度，同时完善了行政处罚程序，明确了行政执法责任，为生态环境行政执法严格依法行政提供了充分的法律依据。

生态环境执法一方面关系着企业的发展，另一方面要解决群众身边突出生态环境问题，承担着推动生态环境质量持续改善的重任。新《行政处罚法》的施行对生态环境领域行政执法起到了助推作用，明确了行政处罚方式、规范了执法程序、丰富了执法手段、顺畅了行政机关与司法机关的互联互通，提高了生态环境执法效率。

1.1 丰富了生态环境执法手段

新《行政处罚法》与修订前相比，新法增加了一些行政处罚类型，如降低资质等级、通报批评、限制开展生产经营活动、责令关闭等，使得生态环境执法人员的执法手段更加丰富，同时也对执法人员素质提出了更高的要求，一些以往的行政命令将适用行政处罚程序，执法人员必须依照行政处罚的程序进行［1］。另外，要特别注意，在发环境污染“黑名单”等生态环境执法通报时，要辨别“黑名单”是否认定为行政处罚，如果是，就必须履行相应的行政处罚程序，不能滥用信用管理手段。

1.2 规范了生态环境执法程序

新《行政处罚法》施行后，生态环境部门的执法人员必须取得执法资格才能执法，否则处罚决定将无效，这对生态环境执法是一种新的挑战。基层环境监管执法队伍，人员数量少、素质参差不齐，难以满足繁重的执法任务需求，常常出现一个执法人员要管上百家企业的困境，尤其是面对化工、医药等重点行业进行环境监管时，监管人员在很大程度上业务能力、综合素质不够。为了克服这些困难，一些基层环保部门聘用编外人员进行环境监管。新《行政处罚法》实施后，要求执法人员持证执法，不仅在一定程度上规范了执法程序，也通过法律的形式对执法人员素质提出更高要求。

另外，新《行政处罚法》在法律上首次明确规定了行政处罚的主观过错要件［2］，即当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。这就要求生态环境执法人员务必要重视证据收集，在取证过程中完善证据链，对生态环境执法人员的专业素质提出更高要求。

1.3 加强了行政机关与司法机关的互联互通

新《行政处罚法》施行之前，生态环境行政执法与刑事司法衔接普遍存在案件移送率较低、案件移送标准不明确、证据转换比较困难、检测鉴定难度大、网络信息共享平台不顺畅等问题，使得执法人员在案件移送中困难重重［3-4］。新《行政处罚法》中将“构成犯罪”改为“涉嫌犯罪”，将案件移送标准由以前的确定性，改成了具有一定的不确定性，降低了生态环境案件移送的门槛，可以提高行政机关的办案效率，调动行政执法人员的办案积极性。另外，单向移送改为双向移送，加强了行政机关与司法机关的互联互通，使得案件办理更加顺畅。

1.4 提高了生态环境执法效率

综合执法是为了推动解决多头执法、重复执法和执法力量分散问题，整合政府职能和行政执法力量，也减轻了企业的负担［5］。新《行政处罚法》为生态环境领域综合行政执法提供了明确的法律依据，与城市管理、市场监管、交通运输、应急管理等领域建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权，提高执法效率。

在基层社会治理中，往往会存在一些在监管时力不从心的现象，如街道办事处或者社区工作人员看到一些企业在非法排污，只能采取口头警告或者责令整改的措施。没有行政处罚权限，无法运用行政手段来震慑企业的违法行为。新修订的《行政处罚法》增加了行政处罚权下放的规定，这有利于将行政处罚实施权向乡镇人民政府及街道办事处延伸，为生态环境行政执法权下移、充实基层生态环境执法力量、提高执法效能提供了法律依据。

1.5 完善了行政处罚基本规则

新《行政处罚法》增加了关于“首违不罚”的规定，体现了人本执法的价值理念，有助于树立“服务政府”的形象，同时也有利于营造优良的营商环境。特别是在疫情长效防控的当下，企业经营不易，在生态环境监管中如对于一些轻微的违法行为不予行政处罚，一方面有助于该企业的顺利复工复产，促进其经济的恢复和发展，另一方面有利于推动该公司对当地的经济发展和环境保护继续贡献力量，营造宽松、优良的营商环境。

1.6 保障了企业的合法权益

新《行政处罚法》的施行在监督、约束行政执法者处罚行为方面更加完善，还限制和规范了立法者的设定处罚行为［6］，扩大了追责范围，如未取得执法证件执法、该立案不立案将被追责。新《行政处罚法》首次将“三项制度”纳入法律，行政执法公示制度可以保障相对人的知情权、参与权、表达权和监督权，执法全过程记录是行政执法活动合法有效的重要保证，重大执法决定法制审核是确保行政执法机关作出的重大执法决定合法有效的关键。“三项制度”的实施，保证了生态环境“阳光执法”，保障了企业的合法权益。

1.7 为新的执法方式提供法律保障

目前，在生态环境领域，已开始运用现代科学技术作为生态环境监管工具，推行“非现场”执法监管。如依托卫星遥感、无人机、远程监控等科技手段开展近实时的“非现场”执法检查，采用高科技在线监控视频“天眼”，对企业进行全方位全时段的监管，减少人为干扰，降低取证难度，增强处罚依据［7-8］。行政机关过去以现场执法为主的执法方式将发生转变，未来将转向现场与非现场执法相结合的执法方式［5］，而修订后的《行政处罚法》顺应时代特征，明确了非现场执法的证据标准，为新的执法方式提供了法律保障。

2.1 转变执法理念

生态环境系统应转变执法理念，建设服务型政府，服务与监管相结合，更加注重高效便民，放管结合，精细执法。执法的目的不是“为罚而罚”，而是发现问题，从而教育整改。坚持预防为主、处罚与教育相结合的执法理念，对轻微环境违法容错纠错，考虑疫情对中小微企业的影响，在行政检查中，对企业轻微违法违规行为实行预先提醒、主动指导、及时纠正等措施，最大限度减少对企业生产经营活动的影响［9］。

2.2 营造公平营商环境

生态环境系统垂直管理后，实行县区生态环境局长、执法局长、市生态环境局关键处室重点岗位异地交流轮岗，环保镇长、局长轮岗等方式，同时将行政处罚全部上收到市生态环境局，避免了区域差异自由裁量认定不同造成的不公平处罚，杜绝了人情执法，从而营造公平的营商环境，引导企业自觉绿色发展。

2.3 严格执法纪律

充实监管队伍，推动执法力量下沉。加强环境监管人员业务技能培训，提高执法人员专业素质。同时加强对监管人员的监管，建立对监管人员的监督约束和考核评价机制。健全并严格执行对监管人员奖励惩罚和责任追究制度，防止监管人员滥用监管权力、胡乱作为，打造环保铁军，确保高效监管、依法监管、阳光监管。

2.4 创新执法方式

创新监管方式，用科技手段助力生态环境执法，推行现场与非现场执法相结合、线上与线下执法相结合的模式，实现智能化、精细化执法。充分依托生态环境系统“互联网+监管”，运用现代互联网、云计算、大数据等信息化手段，及时发现和预警企业环境污染问题，将环境污染问题切断在苗头里，监督企业及时改正环境违法行为。加快建设生态环境保护监管大数据平台，打破部门壁垒，提高生态环境监管精度和生态环境监管效率［10-11］。

2.5 大力推行信用监管

通过制定“环保信任企业名单”，对企业实施差别化监管，在监管中引入信用管理，对守法记录好且无环境信访投诉的企业，尽量减少检查频次；
而对信用差、群众投诉反映强烈、违法违规频次高的企业，加密执法监管频次。同时引入信用修复机制，对因受行政处罚等导致信用受损的企业，在其积极履行义务完成整改后，准予信用修复，鼓励企业尽快纠正违法行为，发挥企业主体责任，调动企业守法积极性［9］。

2.6 加强生态环境普法宣传

坚持谁执法谁普法，把普法贯穿于执法全过程。加强对生态环境相关法律法规的宣传，多渠道、多形式送策上门、送法入企，将生态环境执法与普法、执法与服务相结合，组织对企业环保负责人进行政策宣传和守法提醒，提升企业守法自律和配合落实的自觉性。同时完善生态环境保护的公众参与机制和舆论监督机制，广泛动员社会力量，利用移动互联平台，使热心环保事业的人士成为移动的环境监测设备，为生态环境部门提供实时的污染证据。

新 《行政处罚法》 的实施对生态环境执法起到了助推作用，也提醒我们，要转变执法理念，寓服务于监管中，才能适应新《行政处罚法》的现实要求。在今后的生态环境执法中，不仅要创新执法方式，用科技手段助力生态环境执法，大力推行信用监管，还要加强普法宣传、完善生态环境保护的公众参与机制，更要打造环保铁军，严格执法纪律，营造公平营商环境。

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