基于社区治理单元视角的养老服务资源配置公平性研究*——以杭州市拱墅区为例

浙大城市学院 彭佳莉，张海平，王晨露，王静，朱梦蝶

社区养老资源配置是指将资源在有限的空间进行规划与布局，进而改善社区老年人的生活质量，实现社区的良性发展。随着社会经济水平的快速提高，老年人的养老需求越来越多，这必然会对社区养老资源配置提出更高的要求，探索建立更加公平的社区养老服务设施配置运营评价体系迫在眉睫。

针对养老服务资源配置的研究，目前大部分研究主要聚焦于公平性和效率性上面。在公平性方面，王梦苑等人为了探究医养结合模式下武汉地区养老资源配置公平性情况，运用洛伦兹曲线、基尼系数以及泰尔指数对武汉市14个地区的医养结合机构进行分析，最终得出，医养结合型养老资源的人口配置公平性显著优于地理配置，物力配置优于人力配置；
赵丽双根据上海市社区养老资源总量和分区资源配置的基尼系数得出，上海市社区养老资源总量按老龄人口分布的公平性比按地域面积分布的公平性高；
谭英花以上海市养老机构服务资源为研究对象，以基尼系数作为评价标准，提出了有关养老机构配置不公平的问题，并从财力资源和物力资源两部分分析了资源配置不公平的原因；
赵志富利用洛伦兹曲线和基尼系数对上海市养老资源配置均衡性进行了分析，并且根据分析结果设计了优化方案，除此之外还从政府方面提出了优化措施；
尹孔阳等发现发达城市的养老机构床位总量基本能满足需求，但是养老机构床位配置空间分布均衡性较差；
张涵等依据山东省养老机构养老护理员配备现状的调查发现，公办公营养老机构护理人员配备率低于民办民营、公办民营养老机构；
美国学者Tuvia等人对美国各州近 30年养老服务人员按地理面积配置的公平性进行了研究，发现仅有5个州的配置公平性有所提高，但是超过30个州的不公平性呈现加剧趋势。

基于以上研究，本研究试图从养老资源配置的覆盖率、重叠率、匹配度以及均衡率几个方面来分析社区养老资源配置的公平性，发现社区养老资源配置公平性存在的问题,对社区养老资源配置公平性研究体系完善和拱墅区养老资源配置具有一定的借鉴意义。

（一）概念阐释

1.公平性

公平性主要是指社会个体平等享有各项权利和社会资源。在不同学科领域对公平性有不同的理解。在经济学领域，公平是指收入均等和机会均等。在教育学领域，公平是指国家对教育资源进行配置时所依据的合理性的规范或原则。在社会学领域，学者们认为当社会的各种利益在全体成员间合理而平等地分配时才能充分反映社会的公平。在城市规划领域，公平性更多的是从公共政策角度出发，通过空间及资源配置维护公众的利益：（1）在空间和资源分配上的公平性；
（2）特定的群体或区域获取资源的公平性[1]。

2.养老资源配置公平性

本文界定的养老资源配置公平性主要包含三个方面：（1）地理空间上的均衡分配；
（2）不同社区居民享有的养老资源种类的质和量均等；
（3）在公平性分配的基础上要考虑养老资源的利用效率。

（二）研究方法

文章采用的是个案研究法，该方法可以保证对研究对象做出较为细致的分析和描述，虽然其可能会在方法论层面遭受代表性的质疑，但其在“知识”获取上的有效性仍不容低估。资料收集方面，主要运用了观察法和访谈法。期间，笔者主要做了如下工作：一是查阅社区的养老服务项目；
二是实地观察社区所配备的养老项目、不同社区之间的差别以及养老服务设施闲置状况；
三是对社区居民和服务人员进行访谈。

（一）案例介绍

杭州市拱墅区作为老城区和20世纪80年代杭州工业集群区，现有60岁以上老年人10.42万，占比达25.18%，其中80岁及以上高龄老年人1.88万，失能老年人1232人，半失能老年人3367人，人口老龄化、高龄化、失能化和空巢化“四化叠加”趋势明显，且95.9%的老年人选择居家养老。

（二）养老资源配置公平性现状

近年来，拱墅区在养老方面做出了卓越贡献。但基于对拱墅区部分社区养老资源配置实际情况一段时间的调查，发现就资源配置公平性角度出发而言，其整体存在以下难题：

1.社区养老服务资源质量存在差异

养老服务资源质量的优劣直接关系老年人所接收到的服务质量的好坏。而老年人作为社区养老资源的使用群体，老年人对社区养老服务资源的满意限度也最能反映社区养老服务资源质量的高低。通过实地走访以及与老年人的交谈中发现半数以上的老年人对社区目前的养老服务不太满意，且不同社区的养老服务资源配置存在显著差异。

2.社区养老服务资源配置存在不均衡

社区养老作为一项惠民性养老方式，其养老服务资源配置的均衡性是关乎老年人切身利益的。在走访中发现不同的社区有各自的优势，但是也存在很大差距。如每个社区已经具备社区养老院和医疗服务项目，但个别社区具备上门生活照料，健康保健等项目，个别社区具备初步的健康和心理咨询服务。社区之间存在着差异。

3.养老服务资源和老年群体之间供需匹配限度较低

在供给层面，各大社区均配备基础的日常居住、休闲娱乐、医疗保健三大功能机构，辅之以老年食堂、上门照料等特色服务，涵盖种类较广。但是部分功能建设缺乏一定的实用性，未能与老年人的实际需求相匹配，供需匹配度不高。如在走访调查中发现，虽然配备了休闲娱乐设施，但适合老年人的活动较少。另外社区只是参照其他机构配置进行自己社区养老服务资源的配置，缺乏对社区内的老年人的实际需求的征集，没有真正了解社区内老年人的实际需求，更多是流于形式。

4.社区养老服务资源可辐射惠民范围不大

社区养老服务资源的全部内容并不是供给开放给每位老人。受户籍制度等的影响，外地户口的老人只能享受基础养老服务，无法享受政府的扶持政策和补贴。如杭州市建立养老服务电子津贴制度，但仅针对具有本市户口并居住在本市的80至89周岁的老年人、90周岁以上老年人分别提供每月3小时、6小时的免费居家养老服务。

就上文所提到的社区在养老服务资源配置过程中所存在的多种横跨不同领域的公平失衡问题亟待社会各阶层出力解决：如何有效化解社区养老服务资源配置中的有限资源与无限需求的敌对矛盾；
如何从社区养老服务资源配置的特征差异点着手化解隐藏在其区别背后的难题；
如何有效解决养老资源配置中的多元主体面临的困境等是进一步推动实现社区养老资源配置公平必须畅通的“中梗阻”。

（一）贯彻以均衡社区养老资源供需失衡为目的的“三性”发展理念

1.公平配置的养老服务资源要求提供具有“包容性”平等的社区养老资源

针对不同社会空间的老年人，配置不同层次的社区养老服务资源。坚持人口数量导向的“老年人多的社区配置更多的养老服务资源，老年人少的社区配置较少的养老服务资源”的决策导向。对区域内的老年人口进行调查，统计老年人数量的社区分布情况和活动空间，调查是否有特殊情况的老年人，基于调查结果，政府进行有效的养老服务资源配置，以此在资源的数量上和空间上保障社区养老资源配置公平有效实现。

2.公平配置的养老服务资源要求提供具有“层次性”多样的社区养老资源

通过老年人养老资源需求的分析，主要得出以下结论：一是老年人对与日常生活的生理需求以及与身体健康密切相关的医疗设施的安全需求较为迫切；
二是较高层次需求的满足是老年人获得高质量老年生活的重要来源。政府首先把握并满足老年人的基本养老需求；
其次对于老年人需求比较强烈的社区老年活动中心、托老所、社区老年餐厅等要加大投资和改造力度；
最后养老服务机构的产品设计和相关服务设施的建造可以根据老年人的知识背景、年龄层次、身体状况、收入条件等设计个性化的服务内容。家庭作为老年人获得归属感的重要来源，要在满足老年人物质需求的基础上多花时间和精力陪伴老人。

3.公平配置的养老服务资源要求提供具有“限度性”均衡的社区养老资源

在面对社区养老服务资源的有限性和社区老年人需求的无限性抉择上，建议从宽泛的帕累托最优定义理解出发，即从社区养老服务资源配置过程中涉及的不同年龄段的老年群体之间的性别差异、个性差异等因素之间的利益关系视角出发实现帕累托改善，促使社区养老服务资源配置的短期和长期的公平和效率。

（二）贯彻以纠正社区养老服务资源特征差异为焦点的“三率”发展理念

1.满意率衡量资源配置可行性

老年人对养老服务资源的满意度侧面体现了资源配置可行度，社区养老服务资源配置应由政府牵头,根据地方政府的财政能力和本地区的养老需求，合理制定区域养老资源配置规划，因地制宜解决各项差异带来的养老服务资源可达性问题。首先，政府需要寻访问源了解需求，以居民养老需求为导向，尊重个性化差异，制定养老资源配置最优决策；
其次，政府需要畅通民意调整政策，要以资源对象为抓手，以满意率高低为衡量指标，划定政策界限，坚持“越界大改、界内调整”的八字原则，使老年人真正感受到资源配置的公平性。

2.利用率衡量基础设施合理性

妥善解决社区养老服务资源配置利用率不均衡现象的关键在于进一步落实养老设施布局规划，利用存量资源建设养老服务设施，多渠道增加养老服务供给，根据国家关于整合改造存量资源发展养老服务的相关要求，结合每个社区养老服务资源的实际利用情况，制定针对性强的标准化社区养老服务资源配置量化工作指引。地方政府应积极引进社会资本，拓宽资金渠道，为有效促进社区养老服务资源合理配置做好经济保障，使不同社区的老年人能够公平地享有社区的养老服务资源，提高社区养老资源的利用效率。社区也应积极统筹规划，根据老年人的不同需求，合理提供基础设施，照顾到所有老年人，从而提高资源利用率。

3.下沉率衡量区域差异协调性

社区养老服务资源下沉率提高的有效作用在于为基层社区提供更多的可支 配资源，同时根据社区与社区之间的区域差别性，在杜绝一刀切社区养老服务资源配置操作的过程中拓宽社区养老资源的融资渠道。让受限于政策、经济、环境等因素的社区享有更多的养老资源配置途径，努力通过加大社区养老资源的下沉比重实现制约外界因素对资源配置公平性的不利影响。其次，打通不同社区之间的养老资源共享通道。通过政策扶持、社会参与等途径在保障资源“弱势”社区基本需求的基础上，拓宽社区老年人群体享受养老服务资源的渠道。

（三）贯彻以协调社区养老资源主体多元为指向的“三化”发展理念

充实政府资源、引导社会资源、调动家庭资源：在多元社区养老服务资源配置参与主体方面，需要不断充实政府主要资源，引导社会间接资源，调动家庭为 主的个人直接资源，使得各项养老服务资源之间能够实现一个有效衔接的运行机制，因为差异性等原因导致的资源配置不公平现象。

1.政府资源划拨精准化

充分发挥政府在社区养老服务资源配置中的主导作用，政府对于社区养老服务的经济、人力、物力、组织等资源应该给予直接和间接的支持，根据不同社区对当前养老服务资源的需求进行精准下拨，避免不同社区出现过剩或稀缺的不均衡现象，保证各个社区可以在资源的精准划拨下稳定推进社区养老服务资源配置公平的持续性发展。其次，政府可以通过对社区养老服务资源配置、利用情况的监督手段，以相关养老服务资源配置的政策和资源有效利用率等为评估指标，对不同社区养老资源下沉的预期值进行估测，从而保证社区养老服务资源在社区内的良性有效运作。再者，在人力资源建设方面，要加大专业人才培训力度，满足养老专业服务人员的供给；
而在相对较为贫乏的组织资源领域，可以尝试大力发展志愿者队伍，当然在队伍人才招纳过程中可以借助政府和地方社区的有效力量，发挥各自的引导和宣传作用，让除了大学生群体以外的更多有爱心有志向的人能够投身于这个无私奉献的组织队伍中，成为组织资源中的一分子。最后，整合政府各部门的养老资源，形成内在联动关系，相互配合，相互协调，共同促进社区养老服务事业的发展。

2.社会资源分配标准化

整合社区与社区间资源，社区不再是各自为战，而是形成一个有机整体服务 于老年人。将各社区的优势资源进行一个优化配置，打破地理上的限制，让老年人可以享受到最优服务。同时，各社区可以对相似项目收费标准进行一个平衡，保证市场的公平性。

3.家庭资源供给普遍化

整合社区与家庭的养老资源，将更精细化的家庭养老服务与社区专业化社区化 养老资源相结合，同时满足老年人物质精神需求。家庭和社区可以通过走访或者线上交流等方式更好地了解老年人的生活习性、生活状况等，根据不同老年人的情况进行更精确化的照料。对家庭成员的养老思想进行更深层的教育宣传，让家人明白子女有义务赡养老人，需要多关怀老人且尽可能更好地照顾老人，从而让老年人享受更多家的温暖。

期望现阶段的研究成果能给社区养老服务资源配置公平的实现提供改革思路，为更好地实现社区养老资源配置公平提供理论依据；
同时对资源配置的其他领域也能够有所启发。由于现阶段团队的实地调研停留在拱墅区部分社区层面，就广度和深度方面还留存不少的发展空间，因此，在今后的研究中，将扩大研究范围，选取更多的样本进行数据调研，以确保研究结果的科学性及可靠性。

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