城乡一体化视域下农村义务教育的存续与变革

邢喜凤

（中共中央党校/国家行政学院 研究生院，北京 100091）

人类社会对公平、自由、平等、公正的追求从未止步，教育亦如此。新中国成立以来的多次教育改革已为中国教育发展廓清道路，但农村教育问题仍为学者所关注。特别是21世纪初施行撤点并校以来，农村学校数量急剧减少、学生迅速转移对城镇教育构成极大压力，极易衍生出若干问题。

作为公共服务内容之一，学者们对农村义务教育的研究往往停留在公共服务均等化理论研究方面，却并未对其进行拓展以深入研究城乡教育发展不均衡其背后的原因，也并未深刻分析农村教育存在的必要性，进而忽视在这场教育变革中学校在自身存续与发展方面进行争取的主体性。可见，站在单一学科视角的审视或分析往往难以看清事物全貌。农村义务教育不仅仅是教育问题，更是社会问题，需要研究者从社会发展角度分析。

城乡教育一体化是公共服务均等化的重要体现，义务教育作为公共服务均等化内容之一，受到公众、学界、政界的广泛关注。

社会研究中公共服务满意度衡量已由集体代表个体。公共服务均等化中义务教育涵盖服务主体为具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，且不分性别、民族、种族、家庭财产状况等。近十余年，学界对义务教育研究高频词率集中在“流动与留守儿童”“农民工随迁子女”“城乡均衡发展”“城乡一体化教育”等字眼；
公共服务均等化中义务教育主体研究范围已从微观个体扩大到宏观城乡义务教育发展中，以集体服务范围来代表个体接收公共服务状况。

城乡义务教育存在诸多不均衡现象：一是覆盖范围、生源人数与学校数量之间比例存在不合理现象，撤点并校使得大量农村学校及其生源流失严重，继而造成农村教育衰退现状与城镇教育拥挤状态；
二是教育资源供给数量、质量以及教学理念方式呈现城乡不均衡趋势，“农村义务教育财政性经费投入不足”“优质教育资源供给滞后、社会性教育资源覆盖面低下”等现象表明城乡硬件教育资源存在不公平现状［1］；
三是师资力量中城乡教师学历、职称等方面存在差距［2］，薪酬水平以及管理体制方面具有的隐性张力也将乡村教师推向城镇。农村义务教育在学校、教学、师资方面的弱势为城乡一体化教育进程增添阻力。

城乡义务教育之所以存在上述差距，其主要原因在于义务教育政策存在城市“偏向”，“义务教育管理体制与公共产品供给原则相悖”［3］。要实现城乡义务教育一体化发展，首先，要统筹城乡公共服务供给机制，明确城乡一体化教育重点是补乡村教育短板，强乡村教育弱项，复兴乡村教育；
其次，要充分构建参与型、合作型、主导型供给模式，调动社会主体及当地村民参与热情，保证政策实施畅通［4］。此外，政府应以教育管理制度、人事制度弥合城乡义务教育差距［5］，补偿农村义务教育在师资和教学方式上的不足，如建立教师资源配置法律制度以实现教师流动法制化、教师培训法制化、教师利益分配法制化等［6］。在保住学校、留住教师的基础上提升教学质量和水平，让更多学生留下来，进而更加突出农村学校的存在意义，从整体上也可缓解城市教育拥挤状况，实现城乡教育协同发展。

农村义务教育应发挥自身主体性与创新性，以主人翁视角寻求自身发展变革之道，进而填补公共服务均等化行政权力施行中的遗漏点。政府应真正发挥公共服务均等化服务于民的理念与效力，促进农村义务教育及其他服务发展，推动乡村振兴背景下的农村建设，实现城乡协同发展。

随着农村义务教育布局调整，其重心由农村转移至城镇，这一现象背后反映出中国义务教育的相关变化。文章选取2000—2019年《中国教育年鉴》和国家统计局数据来分析这一变化趋势。

（一）教学场域与客体的骤降与微升

义务教育学校总量骤降。如图1，小学初中学校总量由2000年61.63万所减少到2019年21.26万所，2019年义务教育学校总数降至2000年的三分之一。其中，小学学校减少39.35万所；
初中学校减少1.03万所，总量变化幅度较小。总体来看，义务教育学校数量以平均每年2.02万所的速度减少，2011年后减速放缓，平均每年减少1.03万所。教学点数量由17.81万所减少到9.65万所，减少约45.82%，减少数量近一半。

图1 2000—2019年中国义务教育学校数量（万所）

义务教育学生总数骤减，有回升趋势。小学初中学生总数由2000年19 180.90万人减至2019年的15 388.37万人，减幅约为19.77%。由图2可知，小学学生总数减少2 452.02万人，其变化趋势与义务教育学生总数变化趋势相一致，2013年之前迅速减少，其后缓慢上升。初中学生总数变化趋势与总体趋同，有微幅变动，其减少人数占义务教育阶段减少总人数的35.35%。

图2 2000—2019年中国义务教育学生人数

（二）整体转移中的“一体与两翼”

教学场域及客体总量减少状态下已完成从农村向城镇转移，其曲线图犹如蝴蝶翅膀，如表1，农村小学初中学校数量变化直接反应撤点并校后学校整体变化趋势。自2001年国务院出台撤点并校文件以来，农村学校及教学点20余年一直处于减少状态，但市县镇学校2011年前波动减少，2011年后小幅度稳定上升。总体而言，如图3，中国义务教育城乡学校变化比例呈开口向左漏斗状，且在2018年城市学校数量超过农村学校，义务教育阶段教学场域重心已转移至城市。

图3 2000—2019年义务教育学校城乡占比

表1 2000—2019年中国义务教育学校、学生数量

农村学生人数不但随义务教育阶段学生总数减少，且被市、县镇学生人数反超：2015年开始市、县镇小学人数明显都超过农村小学人数；
2007年农村初中人数少于县镇初中学生人数，2011年后则少于市初中学生人数。总体来看，如图4所示，中国义务教育城乡学生变化比例呈“倒X”状，且在2008年城乡学生占比趋同，2009年义务教育重心已转移至城市。

图4 2000—2019年中国义务教育学生城乡占比

（三）学校承载力上升的后果与危机

城镇学校承载力上升与村学校压力转移。伴随学校数量减少，每所学校承载力都随之上升，但影响最大乃是市、县镇学校。如图5、图6所示，每所小学学校承载力都呈上升趋势，然市、县镇小学承载力超每所小学平均承载力，且2019年二者承载力分别为2000年的2.49倍和2.83倍；
村初中每所学校承载力不断减小，但其压力转移到市、县镇初中，尤其是市初中，其2019年承载力为2000年的1.14倍，远超平均指数。

图5 2000—2019年各级小学学校平均承载量

图6 2000—2019年各级初中学校平均承载量

教育问题代际转移激发城乡二元结构矛盾。随着学校数量的急剧减少，农村学生上学困难以及由此带来的一系列问题已成为不争事实，如路程问题、经济负担、寄宿安全、教学压力、社会隐患等。教育问题通过代际传递到家长身上，使家庭背负沉重责任。因此，撤点并校不仅是教育方面改革，其影响力波及整个社会，成为值得注意的社会问题。

当前中国农村教育变化趋势表明城乡义务教育中学校布局、生源数量及学校承载量存在不均衡状态，究其原因，是国家总体战略布局调整对教育造成影响的结果，具体表现为城镇化进程中政府政策措施推动、农村居民渴望实现阶级跃升以及教学水平低下共同推动农村学生走向城镇。

（一）国家宏观政策的引导

2001年国务院作出义务教育改革与发展决定，明确指出，“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”［7］。2002年国务院明确农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制［8］。2003年财政部规定中小学布局调整专项资金管理各项事宜，加快农村义务教育学校布局调整步伐。从2001年到2011年，全国义务教育学校共减少32.11万所，其中农村地区减少28.96万所，农村学校流失率达90.21%。农村义务学校布局调整一定程度上优化了教育资源配置，但2012年后农村学校仍以每年1.09万所速度下降，而城市学校则以每年600所速度增加。回顾撤点并校政策，学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划，故学校布局调整不单是教育改革，更与社会发展紧密相关，需要将其置于中国发展总体进程考查。

（二）城乡关系的调整

自2000年始，我国城镇化年均增长率超1.2%，2019年常住人口城镇化率达60.60%，城镇化快速进程带来离农趋势，离农被广大学者用于论述农村教育价值选择问题，与为农相对，此悖论“源于城乡二元对立的社会结构和非此即彼的二元对立思维方式”［9］。简单来说，农村教育在教学内容、育人效能及教育结果方面产生离农化倾向。究其原因，在实际行动与主观意愿上，农村家长及学生都容易作出离农化选择。

城镇化拉力与推力促成离农化被动选择。一方面，20世纪90年代开始，“打工潮”催生出农村留守儿童与城市“农民工子弟”群体。城市的优越生活及教学条件对农村家长及学生形成拉力，他们更倾向于到城镇生活和学习，因此农村学生大量流失，农村小学初中总人数在全国占比从2000年的44.62%下降至2019年的16.72%。另一方面，有政府将撤点并校当作“政绩”［10］，撤点并校过程未与当地居民商议也未经全面考察就施行。家长面对学校减少的情况，不得不尽量使子女转移到城镇上学。

回顾教育哲学思想史，无论是布迪厄文化再生产理论，还是讲求“以人为中心”的杜威实用主义，都表明教育始终背负神圣使命，而家长将此愿景寄托在子女身上，通过教育改变命运、知识改变生活，希望子女能够融入城市生活，成为所谓城市人。

（三）城乡教育资源的分配

城乡间教育资源分配不公平直接拉大教学水平差距。为便于比较，文章将教育资源分为硬件教育资源与软件教育资源。硬件资源直观比较对象为固定资产总值，20年来我国教育资源质量总体提升，仅2019年数据显示，农村小学在全国小学固定资产总值中占比29.48%，农村初中在全国初中学校固定资产总值中占比15.11%，足见城乡硬件教育资源分布之悬殊。这种差距体现在诸多办学条件中，如教学基础设施、教学基本仪器、现代化教学设备等。而硬件教育资源是软件教育资源发挥作用的重要影响因素。软件资源城乡差距主要表现在师资力量与教学方式上。师资力量差距不单是城乡分配问题及编制问题，同样教学方式也不能完全归结为硬件设备短缺，需要充分挖掘农村教学水平较低的深层次原因。

教师社会角色冲突导致师生空间与情感上易疏离。一是教师对自身专业身份认同，新生代教师在理论与现实之间若难以迅速转变则易产生身份怀疑，资深教师若难以获得评估晋升机会亦如此，而教师对身份的正确认识是影响教学工作质量的主观因素之一。二是教师身份社会认同，不同地域教师存在身份偏差使得教师在择业时自动屏蔽农村教师身份。即使进入到教师行列，他们会因原有生活环境与农村生活环境间的差异容易与学生产生隔膜，缺少本土教师的亲缘感与责任感。因此，空间与情感上的疏离成为了教学方面提升的阻碍。

单一知识呈现方式使得农村教学方式难以适应现代化教学元素，难以提升教学质量。现代教学融入现代化元素与技术，教学内容与教学方式正发生改变。显然单一“教—学”模式难以适应多变的教学变革，农村教育尤为突出，如主题教育、启发式教育缺失，分层教学、小组学习教学模式运用不当等。

中国义务教育重心转移是国家政策引导、社会环境以及个人主观选择等多重因素相互交织影响而产生的结果。索尔蒂斯认为，“从集体社会意义上把有意识传递知识的人类最有特色的事业称之为教育”［11］，即教育作为人类特有行为发生在社会群体之中，它既指受教育行为（educate），也指抽象意义上伟大事业（education）。正如培根所说“知识就是力量”，知识给予教育的魔力已超越教育研究范围对社会发展产生重要影响。同样，教育在乡村建设中扮演重要角色。

（一）从乡村实验到乡村治理

教育对乡村治理的重要作用早在20世纪前期就被各理论实践家发现并应用，如梁漱溟山东邹城乡村学校实验、晏阳初河北定县平民学校实验、陶行知南京晓庄师范学校实验等。梁漱溟主张乡村建设，通过重建乡村组织以加强社会结构稳固性，进而改造乡村政治、改进农村经济组织、提高民众素质，实现乡土重建目标；
晏阳初从“人”入手，强调平民教育，主张用“学校式、生活式、家庭式”三大方式来推动四大教育，扩大受教育人群，提升当地人口素质；
陶行知吸收杜威教育哲学思想，主张生活即教育，以学校为中心进行乡村改造,充分发挥学校联结作用。三者都注重社会结构对乡村建设的影响，但他们对中国问题的解决均停留在儒家“道之以礼”阶段，通过乡俗礼仪教化以求改善农村积贫积弱状态。他们赋予教育“救国”重任，而毛泽东认为，教育已超出文化范畴成为政治性问题，“教育根本性质在于它所处和服务的历史阶段”［12］。教育是启迪民众觉悟、动员民众觉醒、促进民众行动的重要推动力。因此，在乡村振兴战略背景下，应重新思考教育所扮演的角色，在吸收前人有益之策的基础上充分挖掘教育政治效能，与时俱进，以教育推动乡村治理。

（二）从乡土文化到社会结构维系

“文化是依赖象征体系和个人的记忆而维护着的社会共同经验”［13］（P16），此象征体系包括文字语言所带来的传情达意，但更多的是符号集合所给予的社会共同感。个人记忆将当前过去投影串联起来，而文化恰恰就是这座桥梁，故乡村记忆也需要文化共筑。中国传统优秀文化是其根基，在历史变迁中留存的乡规民约、宗族文化为其基础，乡村学校扮演着传播者的角色，将这些纽带系在一起形成共同价值情感。

如果将以上乡村教育所具有的维系社会结构功效称为隐性张力，那么在日益变迁的现代化社会，乡村教育所具有的显性张力则表现为它能将人留在乡村当中。乡村振兴是全面的振兴，其核心要义就是人的自由全面发展，更公平、普惠、有尊严地享受乡村发展的红利，不断提升幸福感、获得感、安全感，在乡村留住“根”和“魂”，记住乡愁。乡村学校存在的价值就在于它能改变候鸟式家庭结构，使农村子女拥有受教育的外部条件，让家长不再为寻找教育资源而奔波劳累。通过接受教育，农村子女拥有对乡土文化认同与自我价值建构，能够享受自由选择权利。因此，学校不仅仅是教育工具代表，它更像是一汪清泉，源源不断地传递着文化价值，赋予整个乡村以活力。

（三）从人才技术到现代农业提升

人才及科技在农业现代化发展中不可或缺：一是综合素质高的“新乡贤”凭借自身能力及丰富资源能够带动乡村农业发展；
二是专精尖人才依靠丰富知识灵活掌握技术、掌控资源，他们能够迅速捕捉市场信息、合理配置生产要素并采用先进技术提高生产效率，带动周边发展，这可从侧面说明农村教育与农业效率提升的高强度关联性，人才对促进农业现代化具有不可替代的作用。科学技术对农业促进作用直接转化为生产方式改变以及生产力提高。自实施科教兴国战略以来，农业科技成果的发明与推广、农业科技人员素质的提高等都不同程度地提升了农业现代化水平。

（一）推进城乡一体，促进存在性公平

义务教育发展应秉持公平公正理念以实现城乡教育一体化，要求政府创新管理体制、把握好“点线面”关系来决定农村学校裁留、创新多元供给并使师资物资向农村倾斜，从而保障农村学校存在。

首先，创新教育管理方式，确保制度稳定性与政策灵活性。农村义务教育发展应从教育起点、条件、过程与结果等方面使受教育者享受教育平等。法律层面每位受教育者已实现自由平等教育起点公平，但还需从过程角度来推动教育结果公平。“分层管理，以县为主”的现行教育管理制度意味着教育行政层级结构制度下农村教育受到制约，处于资源享受末端。以教育经费投入为例，施行分税制改革后地方财政盘活能力明显减弱，教育经费层层分拨到县级层域再分配到各村域学校，其时效与实效均会大打折扣。而要完善财政纵向转移支付力度并不容易，因为它与省域经济发展水平与行政执行力度直接相关，故要以政策引导和管理方式创新为抓手，提升农村学校地位，如有地方不断探索“县镇统筹共管”“中心校管理”以及“管办分离、委托办学”等模式，创新教育管理新模式使得农村义务教育管理方式更加灵活。

其次，要把握宏观方向和微观层面的关系，弹好“钢琴”。宏观层面，一要统筹规划区域内经济政治等各方面建设，使农村教育发展与当地整体策略相协调；
二要在学生培养、管理、教学、评估以及教师人事管理方面做到城乡协调统一；
三要聚合行政力量、市场力量、道德力量形成合力共同推动农村义务教育发展，保障了解民情、采纳民意。微观层面，农村义务教育的推进过程要坚持试点先行策略，以地域范围为限对区域内的学校布局进行试验测试，综合考虑路程、学龄人数、学校数量等因素作出布局调整，使学生义务教育平稳过渡到高中阶段。

最后，在统筹兼顾的基础上，适度向乡村倾斜。一是持续加大投入，改善乡村学校办学条件，为教师提供更加畅通的职称晋升、学历提升的上升通道，切实提高乡村教师的工资待遇，不断增进乡村教师的成就感、获得感、认同感，真正实现“以岗位留人、以待遇留人、以情怀留人”。二是创新供给主体，引导社会资源向乡村教育合理流动，加大城市学校与乡村学校结对帮扶、协同共建的力度，为乡村教育注入“源头活水”。三是拓展供给方式，不仅重视乡村学校硬件建设，也应注重乡村教育软环境的优化，让乡村学校在现代教育理念、教育方式的浸染下，实现转型升级和整体重塑。

（二）着力振兴乡村教育，保障发展性公平

首先，推进乡村学校与村集体的深度合作。一是要形成合作共识，要将乡村学校办成“我们”的学校、农民“家门口”的学校，就必须建立更加紧密的命运共同体；
二是要建立合作机制，发挥村集体的积极性主动性创造性，优化办学环境，盘活办学资源，让村集体参与乡村学校的管理，有效发挥监督作用；
三是要形成合作合力，将乡村学校的建设、改革、发展纳入乡村振兴的大局中，一体推进。

其次，结合乡村实际，创新办学模式。如河北省涉县鹿头中学采用分包项目，施行“三全”管理：学校倡导每位教师分包10～12名学生，来负责学生学习、生活、思想等各方面；
学校把分包学生的品行修养、学习成绩、身体素质等纳入教职工年度目标考核［14］（P73-P77）。源于政治学术语的“发包”原指“政府内部上下级之间的发包关系”［15］，如今其用于学校教学管理，指教师对分包学生全权负责，这样不但能够打破师生间的疏离感，加强师生间的联系，以“三全管理”带动五育教学，使学生德智体美劳得以全面充分发展，更是对新时代教学改革坚持五育并举的有力响应。

最后，结合学校实际，创新办学方式。一是创新教学内容，打造富有乡土文化特色的校本课程，开展民俗文化、田园文化、乡村建设、特色企业、名人事迹等五个方面的课程实践教学［14］（P19-P23）。传统现代及城乡间融合使得学生在自然状态下学习知识，这与中世纪后期夸美纽斯近代自然主义教育观，以及裴斯泰洛齐主张“教育目的就是激发自然赋予人潜在能力”的教育观不谋而合，更传承发扬了我国春秋战国时期“赞天地之化育”追求天人合一的天道观。二是创新教学手段。甘肃省定西市李家堡小学以信息化手段和情境教学实现线上线下相结合的教育创举：学校借助畅言教学通和阳光课堂为师生提供丰富教学资源搭建情景式教学平台；
课堂教学中融入小组互动教学与游戏竞技教学［14］（P135-P137）。知识来源于实践，从做中学，做到知行合一，进而实现以学生发展为核心的教育目标。

百年大计，教育为本。农村业务教育是中国教育的有机组成部分，要从推进公共服务均等化、促进城乡一体化的理论视域和实践要求出发，整体推进农村义务教育的高质量发展。一是宏观政策方面，政府应做好政策引导与统筹规划，创新管理方式以增强学校主体地位来改变农村学校处于供给末端的局面，采取试点先行策略来保证城乡义务教育在学校数量与教育资源间的相对公平，拓宽教育资源多元供给渠道，以城带乡、城乡统筹，让农村学校享受更多教育资源；
二从微观角度来看，农村学校需要以融入村集体的办学方式，以保证存续并争取更多权益，实现双向管理，采用城乡融合教学内容及双轨教学方式进行变革为长久发展接力，进而实现学生个体间的教育公平。

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