新生代社区工作者的职业激励与职业发展——兼论面向社区治理现代化的干部培养路径

□王德福

（武汉大学 社会学院，湖北 武汉 430072）

社区治理是国家治理的基础，社区工作者是社区治理的中坚力量。截至2020年底，全国社区工作者已达433.8万人。《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》（以下简称“《规划》”）要求，2025年每万城镇常住人口基本实现拥有社区工作者18人，比2020年配置标准增加20%。广大社区工作者在抗击新冠肺炎疫情中发挥了巨大作用，习近平总书记称其“充分彰显了打赢疫情防控人民战争的伟力”[1]（p13）。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调，要加强基层治理队伍建设，研究制定加强城乡社区工作者队伍建设政策措施。《规划》提出“十四五”期间启动社区人才队伍建设行动，健全社区工作者职业体系，建立岗位薪酬制度并完善动态调整和职业成长机制。构建面向社区工作者的更加完善的职业激励体系，是推进社区治理现代化的题中应有之义。

社区工作者，一般简称“社工”①这个称呼容易与“社会工作者”混淆，但为了表述方便，本文采用这个说法，表述中还会使用“基层社工”，两者意思是一样的。随着很多地方推动社区工作者考取社会工作师证，“基层社工”与“专业社工”出现了身份交叉，但后者主要集中在社会工作专业机构，二者还是容易区分的。，是指通过政府招聘，在社区从事公共服务和社会治理的专职工作人员。社区工作者包括社区党组织和居民委员会专职组成人员（俗称的“居委会干部”）、负责某项或若干项公共服务职责的社区干事（有的地方称为“专干”）、职能部门派驻社区的协理员等，近年来各地也陆续将专职网格员纳入社区工作者管理。尽管社工群体是一个数量庞大的存在，但相关研究较薄弱。正如有学者指出，大量研究关注到社区结构的“形”，忽视了社区工作者这个核心动力[2](p163-169)。多数研究在“问题描述—原因分析—解决建议”框架内，呈现社工群体的职业困境，其共识是“两低一窄”，即薪酬待遇低、社会认同度低、晋升通道狭窄[3](p18-27)，解决办法也多从策略层面出发，如完善考核制度[4](p73-77)、加大资金投入支持力度[5](p77-83)等。这类研究对社工职业性质存在一些误解，将其混同于一般职业，提出的建议表面看来有针对性，却可能“南辕北辙”。

近年来，一些相对深入的研究开始注意到社工的身份和行为逻辑，揭示其在行政体制中的“从属”“边缘”地位，剖析其在体制与社会缝隙中的策略行为。王学梦将该群体称为“社区代理人”，认为其角色自1949年以来经历了“阶级净化型”“生产营利性”“职业经纪型”到“全能专业型”的转变，当前基层社工已成为深度依附于科层组织系统的“行政化附属”[6](p108-118)。刘莉等也认为基层社工出于“无职而有责”的身份失衡状况，在经济—社会、政治和关系网络上对政府存在制度性依赖[7](p69-78，108-109)。许宝君指出基层社工处在压力型体制结构之中，属于“体制内边缘性群体”，这塑造出其“非制度性软抗争”的行为逻辑[8](p97-103)。王海宇认为基层社工在结构性约束中呈现出能动性与结构性相结合的“有限度的自主”[9](p67-76，96)。孙旭友发现职业认同和定位等塑造了新一代社工刻意保持与社区距离的“脱域”风格，采取“去人情化”的工作方式，并分析了其可能对社区治理造成的影响[10](p49-55)。芦恒则通过对社区干部的叙事实践，刻画了社区干部抱怨和夸大困境的“诉苦”现象，并富有启发地揭示了“为什么基层社区干部工资低，又没有‘体制内身份’，却可以坚持做下去”的心理动因[11](p11-22，105-106)。在这些研究中，“体制”“结构”对社工来说似乎是消极的、限制性的，“从属”“依附”“边缘”“抗争”等话语，折射出研究者对行政体制或明或暗的批判。包括前述研究在内，这些研究尽管确实“说出”了部分事实，却都有“夸大”的嫌疑，因为其面临以下解释上的困境：现实中，社区工作者岗位对相当部分群体显示出较强的职业吸引力，而且，尽管存在职业不稳定性，但毕竟有大量社工将其确立为终身职业，这应该如何解释呢？

近年来，学界对于中国特色干部选拔和人事激励制度与实践进行了大量研究，很多研究关注到“临时工”[12](p130-147，9)、“编外人员”[13](p100-106)、“政府雇员”[14](p24-38)等特殊群体。社工群体与这些群体有相似之处，都不属于严格意义上的编制内人员，而且处于“基层”这个治理场域中。但社工又与其存在重要差别，比如，上述群体只是部门正式人员的补充力量，社工是社区的主体力量。社工虽不具有行政体制意义上的正式编制，却具有政治体制意义上的正式地位，是执政党基层战斗堡垒的中坚力量，是国家与群众联系的“最后一公里”纽带，是人民群众当家作主的人格化代表。也是在这个意义上，对社工群体的研究就不能将其简单等同于一般职业群体，而应该深入探讨其内含的基层人事激励与干部选拔逻辑及意义。笔者以为，学界目前尚未对社工群体的职业属性给出契合本土情境的学理认识，因此对其特有的人事激励逻辑存在误解，过度夸大了困境，忽视了现有激励机制的合理性及其隐含的基层干部培养与选拔意义，本文试图弥补上述不足。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[15](p526)实现社区治理现代化，同样需要从广大社区工作者中培养和选拔一大批优秀社区干部，本文最后将对如何构建适应社区治理现代化需要的干部培养机制做些必要但简要的讨论。

作为一项正式职业，“社区工作者”是伴随社区建设诞生的。1999年，民政部在《全国社区建设实验区工作实施方案》中首次提出建立职业化的社区工作队伍。2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中正式提出建立“社区工作者”队伍。在此之前，只有“居委会干部”的说法。随着社区职能的扩展，社会保障、社会救助、计划生育等部门职能向社区下沉，社区工作人员超出“居委会干部”所能界定的范围，需要用更具包容性的“社区工作者”来统称社区工作人员。这里使用“社区工作者”指称居委会和社区基层工作者，包括社区体制确立前的居委会时代的基层工作者。考察社区工作者群体与工作内容的历史演变，有助于更恰切地认识其职业特点，理清“人”与“事”是如何相互塑造的。

（一）代际更替

1954年，全国人民代表大会常务委员会通过《城市居民委员会组织条例》，居民委员会体制正式形成。一直到2000年社区体制确立前，这段时间都可称为“居委会时代”，2000年至今则进入“社区时代”。社区工作者的组成结构大致经历了三次变化，呈现出明显的代际更替特征，可分别称为“老一代社工”“中生代社工”和“新生代社工”。

老一代社工，即俗称的“居委会大妈”，其构成以职工家属和家庭妇女为主，大多数是中老年女性，工作带有较强的公益性，其报酬属于“务工补贴”性质，标准较低。这一代社工横跨多个重要历史时期，其构成因时因地会有变动，比如上海曾经有社会闲散人员加入[2](p163-169)。“居委会大妈”成为全社会对其职业形象的集体记忆，她们留下了深远的社区工作遗产，尤其是其工作方式和工作作风，至今仍然影响着一些老年居民对社区工作的评价和期待。从全国来看，老一代社工自20世纪90年代中期开始，陆续退出社区工作一线，开始被中生代社工取代，到21世纪初期，两代社工的代际更替基本完成。

中生代社工是第一代职业化社区工作者，其构成以中年女性为主，是政府面向社会公开招聘的专职社区工作者，大多数属于国企下岗再就业人员，社区工作从此成为一项正式职业。中生代社工最早产生于北京、上海等大城市，政府从国有企业从事党群工作的中低层管理人员中，招聘了第一批专职社工充实到居委会中。随着社区建设的展开，中生代社工逐渐成为社区的中坚力量。同老一代相比，中生代社工更加年富力强，受教育水平明显提升①比如武汉市江汉区经过招聘后，社区居委会成员平均年龄由55岁下降到38岁，大专以上文化水平的从5%上升到20%。参见多吉才让主编：《城市社区建设读本》，中国社会出版社2001年版，第633页。。中生代社工在21世纪初取代老一代社工成为社区主力，到2010年左右，中生代社工开始陆续被新生代社工替代。

新生代社工是当前社区工作的中坚力量，其构成以中青年人为主，女性仍然占多数。新生代社工主要包括两个群体，一是初次就业的应届大学毕业生，二是主动进行职业转型的中青年。新生代与中生代社工的主要区别有两点，一是新生代基本属于主动选择，而中生代较为被动；
二是新生代的职业经历与社区工作关联度更弱，中生代则大多来源于国企，有过党群工作经验。同老一代和中生代相比，新生代社工的职业稳定性较差，但若细分初次就业群体和职业转型群体的话，会发现二者的职业稳定性存在巨大差异，笔者将在后文深入探讨。

三代社工的代际更替，背后反映的是城市社区治理的深刻转型。社区治理转型需要适配相应类型的社区工作者，社区工作者的代际更替又反过来塑造了社区治理风格的时代差异。

（二）工作嬗变

社区是基层治理的最小单位，是连接政府与社会的枢纽节点，实际集成了基层治理、基层自治、公共服务和居民生活等多种功能[16]（p47）。基于此，基层社工承担的工作大致可以分为三类，行政任务、公共服务和居民事务。行政任务即政府交办的需要在居民中贯彻实现并匹配相应考核要求的事务，既有城市管理等常规性事务，也有临时性、阶段性交办的任务，比如城市创建、重大活动保障等。公共服务是政府面向居民提供的具有公共品属性的教科文卫等民生类服务，主要涉及社会保障、民政、计生、文体、医疗卫生等方面。居民事务则指居民生活中产生的超出一家一户解决能力，但又不属于政府公共管理和公共服务范畴的社区性公共事务。上述类别并非截然分开，实践中会有交差重合，但大致可用来认识和评估基层社工工作内容及其演变。

老一代社工工作内容的特点是技术化、文牍化程度比较低，行政事务和公共服务工作以面对面动员为主，可以与居民事务较好地融合起来，实际中甚至没有明显区分。客观来说，老一代社工的管理和服务对象规模比较小，一个居委会管辖的范围只有几百户，居民的主要事务在单位办理，老一代社工就有足够的时间和精力去做面对面的动员工作，能够与居民建立起比较密切的关系，对居民的家庭情况、性格爱好等关键人格化信息较为熟悉。20世纪80年代开始，国家开始推进社区服务，社区承担的任务量开始迅速增加，且其面对的群体结构也开始复杂化，老一代社工逐渐不适应新的工作需要。

中生代社工工作内容的最大变化是公共服务事项增多。这一时期随着单位制解体，原本由单位承接的公共服务向社区转移，城市社会保障和社会福利制度建立并向社区延伸，公共服务从动员型转型为分配型，技术化、文牍化程度开始迅速增强，这也是政府招聘社工时对年龄和学历提出更高要求的原因。这时期行政任务也在增加，社区行政化问题开始凸显，但其严重性并没有特别突出，社工仍有足够的时间和精力去做面对面动员群众的工作。这时期正处于剧烈社会转型期，下岗工人再就业和社会稳定等压力比较大，需要社工去做大量的社会情绪安抚和维稳工作，可以毫不夸张地说，中生代社工充当了“社会心理治疗师”的角色，成为这一时期的城市“社会减压阀”。

新生代社工工作内容的特点是各项事务全方位地空前增加，以技术化、文牍化、规范化为标志的社区行政化日益深重，工作负荷远超前两代社工。一方面，城市化发展到新阶段，城市管理要求更加精细和高标准，社区承担的行政任务迅猛增加，“创文”“创卫”等长周期、高强度任务向绝大多数城市蔓延，同时公共服务事项在总体成熟定型后也开始追求更加精细、规范的分配，除了国家层面的公共服务，具有城市特点的地方公共服务也随着城市财力的提升而增加。另一方面，随着住房市场化发展，新型商品房小区产生的业主维权、业主自治等事务成为社区工作面临的新型挑战，而2000年前的居住小区陆续老化，老旧小区管理也成为社区工作的重要内容。也就是说，新生代社工同时面临文牍化工作和动员性事务双重增加的挑战。于是，社区内部会形成有趣的群体分工：以初次就业为主体的年轻社工应对文牍化工作，以职业转型为主体的中年社工应对动员性事务。群体分工是正确认识新生代社工职业发展问题的前提。

基层社工的代际更替与工作嬗变表明，不能简单用静态僵化的视角看待其面临的职业发展问题。社区工作是社工（“人”）与社区事务（“事”）的结合，人在变，事也在变。所做之事不同，做事之人从中获得的激励与发展就不同。社工的职业激励，也就是人事激励，本质上是实现人与事的匹配，即合适的人做合适的事。

正如前文所述，现有研究几乎都认为新生代社工遭遇到职业发展困境。笔者经过多年社区调研也发现，新生代社工普遍表露出“诉苦”“抱怨”“不满”等情绪，大多数社区工作者都对职业现状不满。可是，也有相当多的社区工作者表达了较强的职业认同感与成就感。我们当然不能否认“问题”的真实性，但也不能把“问题”简单化、扩大化，应该辩证地看待社工面临的职业困境，尤其是要注意到其背后被掩盖的职业分化与职业筛选功能。

（一）职业发展：困境还是分化？

社工面临的职业困境，归结起来大致表现在以下方面：

经济待遇问题。从绝对收入来看，笔者调研的部分城市的普通社工月收入大致在2000—3000元，随着工作年限和职务职级增加，做到社区主职干部，月收入相比普通社工可以翻番。许多城市还制定了奖励政策，比如考取专业社会工作师可以给予每月不等的补贴。此外还有年终绩效奖金和一些不确定的奖励（如各类创建活动的奖金）。近年来各地都在提高社工收入，笔者所在的武汉市，就在2020年初之后大幅提升了社工待遇，全市社区工作者年人均应发报酬增加3.41万元，达到7.36万元。客观上，经济待遇不断提高，可许多社工主观上仍有不满。这主要来自相对剥夺感和付出回报失衡。产生相对剥夺感是因为许多社工认为他们的工作负荷并不低于公务员，但经济待遇差距悬殊。付出回报失衡是因为一些社工认为其收入与其工作投入不相匹配，特别是连续遇到重大行政任务需要长期加班，失衡感加剧。

发展前途问题。近年来，一些城市不断完善社区工作者管理制度，比如武汉市为了给社工提供更广阔的职业发展空间和更清晰的发展预期，制定了“四岗十八级”的职级体系。职务职级既能直接影响经济待遇，还意味着身份地位的改变。社工职业体系内部的职业流动渠道是畅通的，普通社工到居委会成员再到副职、主职之间的通道是敞开的。社工对职业发展前途的不满主要来自编制壁垒。社工属于政府聘用人员，与公务员、事业编存在难以打破的编制壁垒。多年来，一直有地方在探索给予优秀社工事业编或考公考编的政策倾斜，但比例小，门槛高①以湖北省为例，全省在编社区工作者3.6万多名，享受事业岗位待遇的2493名，有546名社区党组织书记被聘为事业编制人员。参见《湖北546名社区书记聘为事业编制人员》，长江云http://news.hbtv.com.cn/p/2193978.html.。

职业倦怠问题。社工的职业倦怠表现为工作懈怠、无力和低成就感。许多社工陷入文牍工作中无法抽身，疲于应付，以至于形成一种工作惯习，即安于坐在办公室里做文案工作，回避做群众工作，不敢直面居民事务中的各类矛盾和挑战，反而托词于“行政事务缠身”。但是，这些工作难以产生价值和意义感，加剧了社工对职业的厌倦，并使其对待遇和发展问题产生更多怨气。

与上述问题同时出现的是新生代社工较高的职业不稳定现象。这主要表现在前文所说的初次就业的普通社工身上，有些社工从入职开始就为换工作做准备，主要是参加公务员或事业编考试。笔者在调研中访问了许多社工，他们表示，只要年龄没有超限（一般是35岁，有的地方针对特定群体会放宽到40岁）就会一直考。这其中也有政策导向的影响，从“大学生村官计划”开始，国家和地方政府就鼓励应届大学生到基层社区工作，可以享受公务员考试倾斜的照顾政策。按照一般的职业发展规律，初次就业的社工都是从负责某项公共服务工作开始，经过几年的多岗位历练后，如果表现较好，就可以作为党委或居委会候选人，通过选举后进入“两委”班子，成为干部序列。职业不稳定不仅会打断干部培养节奏，也会影响其所在岗位的工作，毕竟新人又要从头开始熟悉各类政策和工作方法。另一类职业不稳定的群体是社区主职干部。笔者只在杭州调研时（2016年）发现过这一现象，当时上城区某街道五年时间里先后有四五位社区书记或主任辞职，一位已经工作十年的社区书记说“好多优秀的人都走了”“留下来七八个优秀的人怨气都很大”。这批人正值年富力强，他们的离职原因并非是考编进体制，而是“下海”到企业工作。两个群体职业不稳定问题的性质是不同的，不能混为一谈。主职干部流失问题，笔者在其他地方调研时暂未发现，其涉及的干部培养选拔问题，后文再详细讨论。

新生代社工职业不稳定现象是否应视为问题呢？既有研究对此基本是肯定的，并将其与前述几个问题关联起来，认为应该通过提高待遇、拓展发展空间等解决问题。但在笔者看来，职业不稳定非但不是问题，反而是一种正常现象。职业不稳定并非社区工作独有，而是一种普遍现象。社工的职业不稳定主要发生在初次就业群体中，而在职业转型群体中并不明显。换句话说，构成新生代社工的两大主要群体在职业发展过程中出现了分化或分流，初次就业群体的职业忠诚度较低，更容易流失；
职业转型群体职业忠诚度更高，成为基层社工更可靠的中坚力量。把不稳定现象视为问题，进而提出的那些解决措施，实质上是在重塑社工职业。或者说，目前的经济待遇水平和职业发展前途，已经构成了社工的职业属性。笔者以为，我们需要在正确理解社工职业属性的前提下，重新认识职业不稳定背后的群体分化现象。

（二）职业筛选

任何职业都存在两种机制：筛选机制和激励机制。筛选机制是一种“推力”，将那些不太适应职业需要的人筛选出去；
激励机制是一种“拉力”，让那些适合职业需要的人留下来。两种机制共同作用，实现人与职业的双向匹配。当然，实践中两种机制不一定能完美发挥作用，难免出现错配或配置低效。具体到社区工作，笔者认为其筛选机制大体上是有效的，职业筛选结果便是初次就业群体的流失与职业转型群体的稳定，也就是前文所说的职业分化。相比之下，激励机制还没有充分释放其效能，不过，其主要影响不在职业分化，而在职业发展，或者说干部成长，笔者将放在下一节讨论。

社区工作的筛选机制就是其内生的“职业门槛”，是由其职业特性产生出来的。社区工作兼具行政性和社会性两种属性。行政性即国家下沉的行政任务与公共服务职能，其所需要的职业素养可称为行政素养，要求社工具备较强的学习能力，能够及时掌握不断调整和日益精细化、专业化的政策法规知识，要具备适应日益现代化、规范化和技术化的常用办公技能，还要具备项目和活动的策划与组织能力。社会性即与基层社会中的各类群众打交道的能力，其所需要的职业素养可被称为社会素养，也就是通常所说的群众工作能力。群众工作能力是基层或者一线工作的基本能力，完成居民事务和国家任务都需要具备一定的群众工作能力。行政素养和社会素养不是静态的，是可以在工作实践中逐步养成并提高的。从初始素养来看，行政素养可以通过学校教育和专门培训掌握，但社会素养很难通过这种渠道获得，更依赖于个体社会生活的实践经验。职业素养的后天提升也需要社工主动、积极地参与工作实践，在实践中锻炼和积累经验。

初次就业群体职业素养的特点是行政素养强，社会素养弱。职业转型群体的行政素养并不一定比初次就业群体差，但其社会素养一般来说是更强的。社区在进行工作岗位分工时，一般是将初次就业群体安排在以行政事务为主的岗位上，将职业转型群体安排在兼顾居民事务或者以居民事务为主的岗位上。这种分工方式有利有弊。利在于能够发挥不同群体初始职业素养的比较优势，弊端在于不利于职业素养的后天提升。专职做行政事务的社工，尽管也要接触群众，但更多是照章办事，无法实质性地提高群众工作的能力。相比之下，职业转型群体在工作实践中能够得到更多素养提升的机会，从而更加适应社区工作要求。在社区中心工作中，所有人要打破日常分工，全部参与到群众工作中，社会素养的强弱就会充分显露出来。在社区工作环境中，中心工作比常规工作更容易塑造出职场压力，这对初次就业的社工是不利的。正是在这个意义上，真正制约社工职业发展的不是那些表面问题，而是其职业素养的后天提升是否有充分的机会和畅通的渠道。在缺乏这种机会和渠道的情况下，社工的职业素养会被锁定在一定水平上“内卷”，即工作负荷再多，也只是简单机械的重复劳动，难以对其产生正向激励，反而会放大其对待遇、压力等直接问题的敏感性，从而被“推力”推走。

职业素养的筛选作用还体现在另一个方面，就是让那些不适合或不喜欢群众工作的人主动选择离开。群众工作所需要的社会素养与社交爱好和社交能力紧密相关。笔者在调研中经常听到对年轻社工的一种评价，“现在有些年轻人比较宅，不够主动”，这揭示了一种性格特质，即不够外向，社交意愿低。性格特质无所谓好坏，关键在于是否跟职业需要适配。社区工作的职业素养恰恰要求社工具备较高的社交意愿和能力，一些人在了解到这一点之后，选择主动退出也是正常的。

当然，除了上述两种筛选外，前述社工职业存在的待遇低等问题，客观上也发挥了筛选作用，让那些更看重经济待遇和职业前途的人离开社工队伍，留下来的便是相对可以接受和容忍、本质上对社工职业更具热情和忠诚的人。

正是经过这样三个方面的筛选，社工队伍不断进行着自我净化。这样的筛选当然难免会出现一些差错，但总体而言，仍呈现“局部流动、大局稳定”的结果。在一些地方，社工岗位甚至存在比较激烈的竞争，其职业吸引力并不低，也说明不能将其存在的问题简单化。

社工职业的激励机制在既有研究中尚未得到充分揭示，大多只注意到经济待遇和职业发展空间。杨华认为基层人事激励存在配套式激励与内涵式激励两种类型，配套式激励是指正式的、制度性的激励机制，经济待遇和职业发展空间就属于此类激励，其缺陷是越到基层激励资源越稀缺，激励效果就越差，因此基层发展出内涵式激励机制，将工作人员的内部因素作为动力和资源，激活其自我实现的内在需求和动力，弥补配套式激励的不足[17](p32-43)。两种激励类型的区分揭示出基层人事激励的特性，基层所拥有的配套式激励资源天然不足，这是由中国行政体制“责权利层级不对称”决定的[18](p5-7)，某种意义上讲是很难改变的。经济待遇和职业发展空间等属于典型的配套式激励资源，其增加必然受“责权利层级不对称”原理约束，存在“天花板”，仅从这个角度认识社工职业的激励机制是不够的。

社工职业的激励机制是混合式的。不同于杨华的分类，笔者从激励来源角度将其区分为体制激励、自我激励和社会激励三个维度，社工职业的激励来源于体制、自我和社会三个方面。既有研究大多局限于体制激励，忽视了其他两种激励。应该说，所有职业激励都存在混合性，但三种激励的影响权重是不同的。从体制内工作来看，绝大多数职业的激励是以体制内激励为主的，其他激励是附属性的。但对于处于“体制边缘”位置的基层社工来说，自我激励和社会激励是主要的，体制激励反而是次要的。社工职业特有的混合式激励机制，也塑造出与之相适配的干部成长路径。

（一）混合式激励

体制激励即体制提供的物质待遇、职业发展、政治荣誉等激励。老一代社工的体制激励主要是政治荣誉，从中生代社工开始，物质待遇和职业发展的激励作用开始建立并凸显。体制激励存在层级不对称，越到下层激励资源越少。基层社工获得体制激励存在明显“天花板”，其体制身份是半正式的，性质上属于聘用人员，进入体制内流动的渠道极其狭窄。按照正常发展规律，一位基层社工从入职开始，如果能够进入社区干部培养序列，大概十年左右可以成长为主职干部，正值其职业黄金期。今后的职业发展空间只有两条路：一是职位不变的情况下，更换到更重要岗位，比如从普通社区到重要社区、明星社区，苏南一些城市还开放出街道内设部门的中层领导岗位来“制造流动”[19](p37-50+2)。二是获得正式体制身份，或者获得相当于相应级别体制身份的待遇。实践中，第一种更容易操作，第二种渠道受到严格控制。

自我激励是社工从职业工作中获得的个性化体验与回报，主要包括情感回报与价值实现两方面。社区工作具有较强的情感劳动特征，而且属于比较积极的情感劳动。社区工作的情感劳动是一种具有典型中国文化特色的人情化运作，一方面是指社工与社区居民之间在日常工作中结成的非正式人情化关系及其情感反馈，另一方面是其工作环境或者说职场环境的日常互动具有较强人情化色彩。“社区”是一种不同于“公司”“机关”等正式组织和科层组织的特殊职场，“分工不分家”“都是兄弟姐妹”等实践话语背后，是“社区”职场的合作性关系和工作氛围，同一般职场中竞争性关系与工作氛围存在重要差异。除了情感反馈外，社区工作提供的价值实现意义也不容忽视。社区工作中包含非常强的“助人”“奉献”意义，能够产生被需要、被肯定的价值感。社区工作直接面向服务对象，价值实现同情感反馈可以即时获得、直接体验，并不断再生产。不过对情感反馈与价值实现的需求程度、收获多少具有较强个体性，主要取决于社工本人，且具有一定可选择性，因此本质上属于自我激励。

社会激励是指社工扮演的社会角色（主要是家庭角色）对其职业角色产生的正向反馈。人们同时扮演多重角色，职业角色和社会角色是最主要的角色。一般来说，工作与生活的张力很容易导致角色冲突，角色关系的平衡是个人进行职业选择的重要考量。社工的重要职业优势就是更有利于平衡角色关系，对那些社会角色任务较重的人来说尤其如此。具体地，社区工作同机关和企业工作相比，其比较优势表现在以下方面：工作强度相对较低，工作节奏周期性明显，往往只是在遇到中心工作或特定时间时，会出现阶段性工作负荷骤增，比如低保工作是在每年年审期间工作量较大。当然，遇到突发事件，社区进入应急状态后，工作负荷也会比常规时期骤增。2020年武汉就先后遭遇春季疫情防控、夏季防汛抗洪以及文明城市复检等不间断中心工作，但这种情况还是比较少见的。常规时期，社区工作是比较从容的，社工是具有一定工作自主权的。因此，社工就可以比较好地兼顾家庭事务。这尤其表现在女性群体身上，现代社会的“母职密集化”造成女性职业角色与家庭角色严重冲突[20](p61-67)，之所以会有大量女性在职业转型时选择社区工作，就是基于对社区工作比较优势的认同。另外，社区工作对社工社会角色扮演也具有正反馈作用。社区工作的对象和工作方式等与个体的社会生活具有高度重合性，社区工作环境与日常生活环境都是居住的小区，社工在社区工作中积累的经验有助于提高其对自身生活和角色扮演的反思能力和应对能力。

在体制激励相对较弱的情况下，自我激励和社会激励产生了替代效应，塑造了社区工作的职业形象：跟群众打交道，能够照顾家庭。于是，全国各地普遍出现社区工作者女性化现象。混合式激励也会产生职业筛选作用，那些将体制激励看得比自我激励和社会激励更重要，或者对自我激励与社会激励需求较弱的群体，更容易选择离开。新生代社工中，初次就业群体处于职业生涯起步阶段，大多也还没有组成家庭，尚未面临职业角色与社会角色的冲突，其生命周期的阶段性任务是为职业发展和组建家庭尽可能积累更多的资源，自然更看重体制激励，其职业稳定性就会比较差，他们还需要通过试错进行职业选择。职业转型群体就不同了，该群体大多处于家庭生命周期的关键阶段，养老育小责任较重，家庭性别分工面临重新抉择，其结果就是女性选择职业转型，社区工作的自我激励和社会激励对其重要性就高于体制激励。

（二）干部成长

在筛选机制和混合式激励机制的共同作用下，社工职业与社工群体会实现双向匹配，那些喜欢并且善于社交，社会性职业素养较高的群体，能够从社区工作提供的自我激励和社会激励中获得足够的工作动力，成为社工队伍中比较稳定的组成力量。实践中，这个群体主要是通过职业转型进入社区工作的中青年女性。当然，这不是说初次就业群体全部都会流失，如有些社工产生了职业认同感，愿意留下来，有些社工考编失败，也会选择留下来。因此，简单说社工“两低一高”，职业稳定性差，吸引力不足，是不准确的。笔者在苏南和珠三角一些城市调研时发现，社工已成为当地年轻大学生初次就业的群体偏好之一。社工职业的社会形象并不差，前文所述的职业优势已得到越来越多的社会认可，社工职业已具备“准白领”的社会地位。当然，其中确有相当一部分人是以社工职业为进入体制的跳板。从社区工作长远发展需要来看，职业转型群体应该作为社区干部培养的重点对象。

实践中，社区干部一般是指社区党组织与居民委员会成员，俗称“两委委员”。两委委员有主职、副职和普通委员，目前社区党组织书记和居民委员会主任一般实行“一肩挑”，副职设置一般是党组织和居委会各1—2名，副书记和副主任可交叉任职，普通委员也大多实行交叉任职。绝大多数城市的社区干部由专职社区工作者构成，通过社区党员和社区居民（或居民代表）选举产生。杭州多年前开始试行居民委员制度，会提供1—2名居委委员会职数给社区居民，居民委员的主要职责是联系居民、定时值班、接待群众来访，如遇到问题，可以直接解决，也可以向社区其他干部和书记、主任反映，政府为居民委员发放一定补贴。深圳曾实行居民委员会直选，居委会成员全部从居民中直接选举产生，为保证党的领导，居委会主任由社区党组织书记兼任，副主任负责日常工作，主要就是组织居民开展文体活动和自治活动，社区工作者则进入社区工作站，承接上级政府安排的行政事务。深圳“居站分设”改革在全国影响较大，有许多城市借鉴，但基本只是借鉴了社区工作站经验，实行居委会直选的几乎没有。从笔者有限的调研经验来看，除深圳和杭州外，全国城市的社区干部都是从社区工作者成长起来的。

普通社工到社区干部的成长路径是比较清晰的。首先要在社区干事岗位上经过若干年多岗位历练。多岗位一般是“条线工作”与“社区工作”相结合，所谓“条线工作”即民政、社保、计生等自上而下下沉到社区的公共服务类工作，“社区工作”则是党务、群团、文体宣传、环境卫生、综治调解等党群与管理类工作。条线工作具有较强政策性和专业性，除非出现人员空缺，一般以稳定为主。近年来一些城市推行“AB岗”“全科社工”，即要求社区干事不仅能够办理本条线业务，还要熟悉其他条线业务，目的是让居民来社区办理相关业务时，可以找任何一位社工，提高办事便利性。这种做法固然有利于锻炼社工多方面能力，但也存在一定难度。所以多岗位历练主要是调整和变换社区工作的分工，比如分管一段时间的环境卫生工作后，再去做一段时间综治调解工作，目的是锻炼社工的工作能力，让他们更加熟悉社区工作情况，同时发现其专长。经过若干年历练后，较为成熟和优秀的社工就可以通过街道考察，参与社区“两委”选举，若选举成功，就进入社区干部序列。进入干部序列，一般就不再直接负责条线工作，而以分管社区工作为主，并且进入街道办事处重点培养范围，可以在全街范围内流动。一般来说，每逢任期届中或换届前，街道都会调整部分社区干部的岗位，调整一般意味着对其有进一步考虑或提拔。

从干部成长阶段来看，社区干事阶段负责条线工作，参与社区工作。条线工作主要与街道办事处对应部门打交道，面对群众也是照章办事，锻炼的职业素养主要是行政素养。参与社区工作只是在熟悉和学习群众工作方法，初步培养社会素养。在这个阶段，一名社工是否具备社区工作所需要的社会素养要求，或者其社会素养提升的空间有多大，通过其参与社区工作中的表现基本可以判定。社工本人也会确立自我认知，进而对其职业发展空间形成判断。职业分化就发生在这个时期。社区干部阶段，社区工作分工就从“参与”升级为“分管、负责”，对其职业素养中的社会素养要求会大幅提高，同时其能得到的群众工作锻炼机会也会增加，工作能力迅速提高。

正如前文所述，对社工来说，社会素养要比行政素养更加重要。要想成为一名优秀的社区干部，必须具备较强的社会素养，善于做群众工作。一旦具备了这样的素养，社区工作所能提高的自我激励和社会激励也会产生更强的激励效应，社工就会进入职业黄金期。

实现社区治理现代化目标，需要一大批能够胜任社区治理现代化要求的社区干部。构建更加完善的社区干部激励机制和培养机制，应该是社区治理现代化建设的题中应有之义。

城市社区治理体制自2000年确立以来，一直深受过度行政化的困扰。过度行政化对社区工作的影响是，基层社工主要精力分配在完成自上而下的行政任务和公共服务上，应对自下而上的居民事务的精力严重不足。其结果是，社区组织缺乏居民的广泛认同，缺乏对居民自治尤其是住宅小区业主自治的有效介入，社区组织几乎“悬浮于”基层社会之上；
基层社工疲于应付各类行政事务，职业成就感和居民认同度低，不同程度产生职业倦怠，混合式激励中的自我激励和社会激励效应无法充分发挥，放大了体制激励不足的负面影响，一定程度上影响了社工职业忠诚度；
基层社工陷入行政事务，无法深度介入和参与居民自治尤其是业主自治，也就难以获得充分的群众工作锻炼，职业素养中的社会素养提升受到制约，影响了社区干部的培养和选拔。

因此，构建适应社区治理现代化要求的干部激励和培养机制，就不能仅从提高待遇、拓展职业发展空间等体制激励措施入手，治标不治本，治标的短期效果也会很快被抵消，社工对体制激励的预期只会越来越高，直到触及“天花板”，届时治标也将无计可施。关键是要找到治本之策。治本之策，一破一立，相辅相成，缺一不可。“破”就是“行政精简”，而非“去行政化”。多年来，各地一直在推进社区“去行政化”改革，但效果一直不理想[21](p32-38)，根本原因在于行政属性已构成社区组织属性之一，行政素养也是社工基本职业素养，“行政化”无法“去”掉。现实策略是精简社区承担的行政任务和公共服务职能，将街道办事处和社区作为基层治理共同体[22](p84-89)，对二者职能分工统筹进行优化和重置，尤其是通过强化街道办事处的行政治理与公共服务能力，减轻社区一级行政负担，将社区从繁重的行政事务中适度解放出来，将主要工作放在更能发挥其优势的居民自治事务上。

“破”的同时，要做好“立”的改革。过去一些地方在实施“去行政化”改革后，居委会被“边缘化”，其原因就在于没有找到介入居民自治事务的有效路径。当前，社区居民自治最重要的领域是住宅小区管理，建立在物权法律体系基础上的业主自治是其具体实现形式。但一直以来，业主自治陷入陌生人社会的“结构性困境”[23](p88-96)，仅靠业主群体自身力量，难以克服普遍的“搭便车”问题，更难以建立集体行动成功必需的“选择性激励机制”[24](p77-86)。社区组织有效介入业主自治的形式，笔者称为“催化合作”，即社区组织承担奥斯特罗姆意义上的社会合作“催化者”角色[25](p197)。催化作用的发挥关键在于识别和发现业主群体中的“关键群体”，将其动员出来，并为其提供有效激励和保护。按照集体行动理论，关键群体是集体行动得以成功的关键力量，关键群体发挥作用的前提是能够得到有效的激励，并在其积极性受挫时能够得到保护。陌生人社会难以内生出选择性激励，容易造成关键群体激励失效而退出。社区组织的优势在于，能够提供比陌生人社会更稳定更有效的激励与保护。

实现催化合作需要社工做好扎实的群众工作。现代都市社会里，市民生活的独立性、私密性程度高，以频繁、亲密的面对面互动为特点的传统群众工作方法不再适用。群众工作方式必须转型，社工的群众工作能力也面临新挑战。老一代甚至中生代社工善于做群众工作，这与当时仍然处于单位体制的时代环境有关，单位内相对紧密的人际关系和生活方式，为社工做群众工作提供了客观上的便利条件。新生代社工必须适应现代社会和居民生活特点，创新群众工作方式。对新生代社区干部的培养，也应该重点锻炼其在催化业主合作中的工作能力。具体来说，就是要熟悉居民，能够将积极的关键群体识别出来，动员他们承担业主合作的组织者角色，在必要的时候为其提供激励和保护。以关键群体识别为例，传统的群众工作几乎可以做到熟悉群众的全部人格信息，比如家庭与工作情况、个人兴趣爱好、脾气秉性、社会关系等。现在居民的隐私意识增强，社工很难再去掌握居民全部的人格信息，熟悉居民只需要掌握其关键人格信息就可以了。关键人格信息就是影响社会合作的信息，比如其是否有公益心、是否具备作为社会合作组织者所需要的专业技能、是否遵守社区公共规则等，通过关键信息基本可以将关键群体识别出来。

在业主自治事务上发挥催化合作作用，现在的社区工作和社工的群众工作不能平均用力、四面出击，而应抓住主要矛盾，有所侧重，从而起到四两拨千斤的效果。住宅小区管理是居民关切度最高的事务，社工能够做好这些工作，就能够获得居民的认可，社工职业的自我激励和社会激励也就可以为其提供超过体制激励的工作动力和价值，再加上适度充实体制激励措施，就可以建立起比较完善的职业激励体系。如此一来，社工干部就能不断成长和涌现，社区治理也能实现正向循环。

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