探究PPP投融资模式在城市轨道交通建设中的应用

岑玉宁 南宁市城市轨道交通建设服务中心

PPP投融资模式主要是指一种在公共基础设施建设领域社会资本、政府财政资金融合运作的模式。城市轨道交通建设具有技术集成性较强、周期长、投入多等特点，在建设过程中需要大量的资金支持。2021年内地共计开通了63条城市轨道交通线路，长度约为1290.02千米，同时智能化建设成为重中之重，未来为了满足人们出行的需求、城市扩建需求、区域性经济发展等需求，城市轨道交通会进一步扩建，这就需要加强投融资管理，其目的是规避城市轨道交通建设资金风险。基于此，为助推城市轨道交通建设活动稳健发展，探析PPP投融资模式在城市轨道交通建设中的应用策略显得尤为重要。

（一）PPP投融资模式内涵

PPP投融资模式主要是指依托特许经营协议个人、企业或组织机构与政府部门达成共识并共同展开公共基础设施建设活动的一种手段，它的本质是用政府的力量解决公共基础设施建设投融资体系不完善、不恰当等问题，使投融资效率得以提高。合理使用PPP投融资模式能减轻政府财政压力、减小项目风险、提升公共服务水平。因为投融资项目存在差异，所以PPP投融资模式在保留共性的同时亦具有独立性与独特性，该模式的共性有以下几个：第一，使用PPP投融资模式解决社会公共基础服务设施建设过程中的资金问题；
第二，投资主体包括以追求商业利益为主的企业或个人；
第三，在市场化水平较低的领域使用该模式，同时政府需尽量发挥市场运作的优势，在此基础上加强宏观调控，使投融资活动能更具目的性及高效性[1]。

（二）PPP投融资模式实施的必要性

城市轨道交通建设活动可大致分为两个阶段，一是建设阶段，二是运营维护阶段，相关建设活动具有资金需求量较大、投资周期较长等特点，据统计，2019年新增轨道交通共计968.77千米，若依据每千米投资额为6亿元的标准计算，那么2019年新建轨道交通的投资规模超5800亿元，除了建设资金消耗量较大外，轨道交通运维亦需投入较多的资金，用以解决设备老旧、管线破损等问题。城市轨道交通具有公益性，基于此票价应具有惠民性，不能单纯地依据市场供需关系予以调整，这说明仅凭票务收入城市轨道交通连成本都很难收回，为了避免城市轨道交通建设项目搁浅以及后期运维不到位而侵害公民的出行权益，需在城市轨道交通投融资领域引入PPP模式，吸引社会资本注入城市轨道交通建设项目，鼓励个人、企业或组织机构参与建设、运营，用以减轻政府财政支出压力，满足城市轨道交通建设对资金的需求。

PPP投融资模式实施的优势有以下几个：第一，收益具有持续性。城市轨道交通属于公共基础服务设施的一种，相较于其他的投融资项目，城市轨道交通建设项目具有独特性，政府为该项目提供补贴，确保该项目的收益较为稳定；
第二，盈利手段多元。城市轨道交通投融资项目在PPP模式的支撑下能多渠道获得效益，例如为了解决收益较低问题可增补资源开发权，在盈亏状态不同项目捆绑的基础上调整目标利润，确保该项目的盈利结构较为健康，在此前提下吸引社会资本注入；
第三，投融资风险较低。因为城市轨道交通建设项目的投资周期较长，所以其成本、需求具有明显的不确定性，公私双方尽量调低预期，确保资本利润稳定，例如在城市轨道交通运营之初的几年可使用按车公里数或按预测客流量保底的运营手段，达到减小投融资风险的目的。因为政府在PPP投融资模式中起到了宏观调控的积极作用，所以能助力投资者有效规避风险[2]。

（一）加强法治建设

2019年《政府和社会资本合作立法指南》《政府和社会资本合作示范立法条文》在联合国国际贸易法委员会上研究通过，这说明基于PPP投融资模式的立法体系朝着国际化的方向发展，这亦符合投融资活动全球化发展的大趋势。基于此，我国的PPP投融资模式配套法规需与国际法律体系接轨，在精取宏用、求同存异的原则下，进一步健全本国的法律法规，同时为我国城市轨道交通建设活动涌入国际市场夯实法治基石。基于PPP投融资模式的法治建设要从以下几个方面着手：第一，宣传推广新的立法理念，将法治建设与营商环境优化、市场化监管等方面关联在一起，使城市轨道交通建设投融资活动能高效展开；
第二，从宏观来讲，以国家为支点组建法治网络，更广泛的调配全球资源，同时在国际交互中借鉴经验，使我国PPP投融资模式相关法规更具前沿性与国际性，从微观来讲，以各地区为支点组建法治网络，确保法治建设具有区域性，并能带动各地区的投融资活动良性发展；
第三，将PPP投融资法治建设视为城市轨道交通建设体系的组成部分，凸显法律的服务属性，使法制部门、建设部门、监管等部门能形成合力，在城市轨道交通建设中增强协同效应。

（二）注重风险防控

PPP投融资模式在城市轨道交通建设中虽可发挥防控风险的作用，但市场瞬息万变，加之政府不能过度干预，城市轨道交通建设风险客观存在，基于此需在应用PPP投融资模式时加强风险防控，并建成风险管理模型，该模型起效的要点有以下几个：第一，风险识别，在城市轨道交通建设前对项目可能产生的风险加以判断，并把风险划分为若干等级，为的是有倾向性的调配风控资源，加大力度防范发生概率高、影响范围大、严重侵害权益的风险，使PPP项目风控能有的放矢；
第二，风险评价，在了解风险因子、风险等级的基础上，依据既定指标对风险进行定量、定性的评价，其目的是进一步解构风险，让风险更加直观，能驱动参与投资的主体采取行动防范风险；
第三，风险管理。常见风险管理手段为预防、规避、转移、分担，PPP投融资模式有风险共担的优势，为了彰显该优势需企业、个人及其他组织机构与政府在签订协议时关注“风险共担”相关条款，以免该模式失去风险共担的价值。相较于风险转移与规避，风险预防更可取，在城市轨道交通建设投融资风险未发生之前采取行动，这就需要投资主体具备前瞻性眼光，能根据市场动态、项目发展趋势、政策等因素预判风险，并在风险发生前高效干预，继而为城市轨道交通投融资打造良好的环境。

（三）妥善选择合作伙伴

基于PPP投融资的合作伙伴扮演者以下三个角色：一是融资角色。在城市轨道交通建设项目中投入大量资金，减轻政府资金压力，同时提供大量资金的主体还要设计融资方案；
二是运营角色。城市轨道交通建设项目需要的资金多、投资周期长，合作伙伴参与项目孵化、设计、建设以及运营、维护全过程，是项目核心管理人员，肩负着协调、规划、监督、约束等责任；
三是风险承担者。因为PPP投融资模式能风险共担，所以参与城市轨道交通建设活动的主体均扮演着风险承担者这一角色，在风险分担的条件下减小项目落地的阻力。选择合适的合作伙伴除了要确保其能扮演好上述角色外，还要从以下几个维度出发进行评价并择优选择：第一，商业信誉。选择与具有城市轨道交通建设经验的主体合作，同时合作伙伴需规模大、信誉好、经验丰富、技术水平较高；
第二，财务能力。将融资成本、筹资金额、融资渠道视为评价合作伙伴财务能力的着力点，在此前提下判断合作伙伴的资金来源是否稳定、担保额度是否较高、是否可执行资金使用计划；
第三，合同管理能力。基于PPP投融资的合同涉及城市轨道交通建设全生命周期，需通过多轮谈判说明建设责任、造价、工期等内容，确保各主体均能履约。除了合同内容明确、有法可依、完整外，还需合作伙伴有法治意识、道德修养、责任感，继而有效防范合同风险[3]。

（四）推行票价浮动机制

多数城市轨道交通仅依靠票务获取收益，因为城市轨道交通项目具有公益性且成本较高，所以仅凭票务很难弥补资金缺口并实现获利目标。基于此，为了调动社会各界参与城市轨道交通建设活动的积极性，部分城市推行票价浮动机制，将物价、收入、票价、劳动生产率等方面关联在一起，其目的是从全局视角与长线获利的角度出发追加城市轨道交通的投资回报。《深圳市城市轨道交通票价定价办法》自2021年实施起，推行为期五年的票价动态调控机制，坚持优先发展公交，凸显票价的公益性，从投融资的角度来讲赋予城市轨道交通运营持续动力，在不断开展城市轨道交通建设活动的基础上为居民提供便捷、安全、舒适、可靠的出行服务。票价制定以全线网运营日常成本为依据，同时考虑居民承受能力以及城市的财政负担能力。因为各城市的轨道交通建设的规模及人工费、日常维修费、能耗费等费用的投入情况存在区别，所以在制定票价浮动机制时需注重因地制宜，各地政府需提供专项补贴，为军人、儿童、残疾人、老年人等特殊对象提供优惠乘车服务。各地区与城市在制定票价浮动机制时还要将专家论证、收集整理社会意见、定价成本监审、价位调查、风险评估、合法性审查等方面视为关键点，继而确保该机制更加科学且具有可行性。

（五）实施“轨道+物业”模式

在城市轨道交通全周期开发思想的驱动下实施“轨道+物业”模式，助推城市轨道交通建设项目朝着专业化、智慧化、精细化与一体化的方向发展。“轨道+物业”模式的核心为“服务”，要服务于城市空间的可持续开发，同时强化生态服务意识，创建数字化运营体系，针对城市轨道交通运营所需设施进行数字化、全方位的管理，为优化居民出行体验给予支持。在人、城市轨道交通运营场景、服务维系协调关系的条件下，各地区要绘制全场景发展蓝图，依托多模式城市轨道交通枢纽衍生出新的服务场景，在此前提下开发衍生性项目，有效吸引投资，调配市场资源，为基于PPP投融资模式的城市轨道交通项目持续追加效益给予支持[4]。

（六）强化契约精神

PPP投融资模式的驱动者可以分为两大类，一类是政府，另一类是社会力量，个人、企业及其他以盈利为目的参与公益性项目建设活动的主体，均为社会力量，相较于政府，社会力量契约精神较弱，可能会为了维护自身的利益而轻视合约，这就会严重影响PPP投融资的效果。基于此，要强化投资者的契约精神，为了做到这一点政府要转变自己的定位，与投资者积极寻求合作并在协商中达成共识，使政府能化身为促成项目的监督者，而非城市轨道交通建设项目的唯一提供者，在政府与社会力量维系健康合作关系的前提下强化彼此的契约精神，汇聚多方力量，继而共同完成城市轨道交通建设任务。

（七）完善发展体系

第一，针对基于PPP投融资模式的城市轨道交通建设现状进行分析，对该模式应用的优势与不足加以判断，从扬长避短的视角切入优化该模式，例如可在城市轨道交通建设中推行“后补贴”投融资模式，在完成建设任务后及合同到期之前政府要对投资失利的主体予以一次性补贴，这不仅可避免政府过度干预影响投融资项目市场化运作，还能给投资者吃下“定心丸”，这利于吸引更多的投资者参与城市轨道交通建设活动；
第二，在PPP投融资过程中注重动态评价，充分运用管理会计报表，对阶段性城市轨道交通建设效益进行评价与反馈，为政府引领投资者调整建设对策提供依据；
第三，总结投资经验，同时借鉴国外成熟的PPP投融资模式，以解决PPP投融资现实问题为导向加强创新，为相关理论、技术、法律等方面持续优化给予支持[5]。

综上所述，在城市轨道交通建设中应用PPP投融资模式具有减小投资风险与财政压力等价值，基于此各城市需注重优化该模式，为了做到这一点需加强法治建设，注重风险防控，妥善选择合作伙伴，推行票价浮动机制，实施“轨道+物业”模式，强化契约精神，还需完善PPP投融资模式发展体系，继而助推城市轨道交通建设活动良性发展。

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