AI非现场执法在城市综合管理服务中的应用实践——以浙江省温州市平阳县为例

文 谢德勤 浙江省温州市平阳县综合行政执法局党委委员、办公室主任

袁 敏 浙江省温州市平阳县综合行政执法局智慧城市管理指挥中心主任

沈振萍 南京农业大学信息管理学院博士研究生苏州市伏泰信息科技股份有限公司高级工程师、信息系统项目管理师

2015年12月20日，时隔37年后，中央再次召开了城市工作会议。习近平总书记在中央城市工作会议等系列讲话中强调要推动几方面重点工作：一要优化创新创业生态链，让创新成为城市发展的主动力。二要把互联网、云计算等作为城市基础设施加以支持和布局，促进基础设施互联互通，释放城市发展新动能要加快智慧城市建设。三要打破信息孤岛和数据分割，促进大数据、物联网、云计算等新一代信息技术与城市管理服务融合，提升城市治理和服务水平。四要加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用，实现“科技让生活更美好”的目标。[1]

2016年起，按照住建部、科技部创建国家智慧城市（区、镇）试点的要求和标准体系，[2]各省市陆续启动了智慧城管的建设工作，依托先进的信息化技术，通过智慧城市建设重塑城市公共信息系统管理机制，打造功能完善的保障体系与基础设施，形成信息资源高效融合的公共信息服务支撑平台，全面提升城市建设管理水平、政务服务水平、公共服务水平和各项业务水平，努力打造基础设施先进、信息网络通畅、科技应用普及、生产生活便捷、城市管理高效、公共服务完备、生态环境优美、惠及全体市民的智慧城市。

在习近平总书记提出的牢牢抓住城市治理智能化的“牛鼻子”，抓好政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”这一理念指导下，2021年12月国家住房和城乡建设部办公厅发布了《关于全面加快建设城市运行管理服务平台的通知》，[3]进一步明确要在智慧城市框架下，依托现代信息技术，运用数字基础资源、多维信息采集、协同工作处置、智能督查考评、预警决策分析等手段，量化城市管理部件、事件标准，建设城市管理公共服务平台，形成基于海量信息和智能过滤处理，以实现城市管理要素、城市管理过程、城市管理决策等全方位智慧化的城市管理新模式。根据城市发展的阶段，城市管理的特点，温州市平阳县以深化和推进城市管理可持续发展为出发点，突出服务和管理创新，构建了平阳县城市综合管理服务平台。创新性地将AI技术引入非现场执法，充分利用前端监管设备、通过大数据、云计算、图像识别等技术及时发现并处置各类涉城市管理的违法问题，探索建立了“前端及时发现+后端依法处置”的独创性衔接机制，有效提高执法效率。

为助推平阳县创建全国文明城市，全面提升市容环境秩序与居民生活环境，扎实推动城市管理体系和治理能力现代化，平阳县综合行政执法局以“整体智治”为根本原则，以“柔性执法”为核心理念，在平阳县城市综合管理服务平台上创新打造AI非现场执法功能。构建完善了职责清晰、队伍精简、高效协同、机制健全、行为规范、监督有效的行政执法体制机制，为提升城市管理精细化、智能化、规范化以及助力城市管理取得实效起到了赋能作用。

非现场执法，是指相关行政执法机关运用电子技术监控设备采集数据、固定违法事实，并依法开展事中事后监管的行政执法活动。[4]本研究所设计的非现场执法功能重点针对城市管理中的三个顽疾：机动车人行道违停、门前三包违法事件以及无照游商。针对机动车人行道违停，利用固定点摄像机的自动抓拍和识别功能，能够自动进行违停预警短信发送，并可在系统里设置时间阈值，当超过阈值车辆未驶离并被摄像机再次抓拍到，将立案进行处罚。针对商户门前三包违法事件，平台AI功能可以智能分析识别出店经营、乱堆物料、暴露垃圾、非机动车乱停放、沿街晾挂、经营撑伞等违法事件，通过短信发送给商铺经营者，并针对不同类型事件给予相应整改时间，整改完成后商户上传整改照片，超时后执法队员上门处置，给予扣分或罚款处理。同时，为配合该项功能的落地推广出台了《县城商铺“门前三包”百分制管理方案》，多措并举助力城市管理取得实效。同时，平台AI功能还可以分析识别出无照游商，结合摄像机现场的音柱进行语音劝离，并可以实现在指挥中心的远程喊话劝离。AI智能分析识别功能的应用以及非现场执法方式的试点，能够实时发现城市管理中的痛点问题，不仅能提高工作效率，也可以节约人力成本。

（一）系统架构

非现场执法系统，是平阳县城市综合管理服务平台的业务子系统之一。如图1所示，平台采用目前稳定、主流的跨平台J2EE相关技术，基于工作流管理平台、数据交换平台和系统扩展框架等架构技术，保证整个系统的技术先进性和技术符合性。在系统设计上同时考虑了前瞻性原则，在向下兼容的同时，考虑到未来海量大数据、高并发等可能场景的兼容性。[5]

图1 平阳县城市综合管理服务平台架构设计

（二）系统业务逻辑与功能需求

非现场执法系统包含人行道违停预警处理子系统和其他案件处理子系统。图2为系统的业务逻辑设计，其中人行道违停预警主要利用AI智能识别实现针对人行道机动车的自动识别以及违停预警功能，其他案件处理子系统利用AI智能识别实现出店经营、乱堆物料、暴露垃圾、非机动车乱停放、沿街晾挂、经营撑伞等违法事件的自动抓拍与短信推送，并可针对不同类型事件设置不同的整改完成时间（见图2）。

图2 业务关联图

1.人行道违停预警处理子系统

（1）业务流程图

具体来看，人行道违停预警处理子系统的业务流程如图3所示。

图3 人行道违停办案流程

（2）功能需求

案件信息列表：各类来源问题通过受理平台发送到人行道违停预警系统内，并且分成：待办栏、经办栏、办结栏、挂账栏。

智能识别及审核：当受理平台人员发现该违停信息不全时，受理人员会选择对应执法中队，然后进行发送，发送到人行道违停预警子系统和移动端的角色，然后由现场执法人员去进行补全信息，补全信息时会要求拍摄三张全景图片和一张车牌特写图片，并且系统判断是否在白名单或者黑名单中，如果发现车辆在白名单内时，可以申请挂起操作，如果发现车辆在黑名单内，就不进行预警处理，直接进行预立案，然后由内勤人员将案件信息发送到处罚系统内，如果车辆不在黑名单内，人员进行补充信息处理，补充完成之后，对车主发送短信预警，如果车主在预警期间内未处理，就进行预立案处理，再由内勤人员发送到处罚系统。当发现问题信息全时，案件进行自动预警，如果车辆未驶离时，会自动发送到人行道违停预警子系统内，然后由内勤人员进行立案操作。

车主信息查询：平台通过车牌号码获得车主信息。

违停自动预警：实现对已审核的违停侦测数据的自动判断，对初次违停的车主进行提醒，并且告知车主可以通过微信公众号来获取附近停车场信息，通过系统设置预警期限，球机再次巡查到违停车辆，如在预警期限内，系统不做处理，如已超过预警期限还未驶离，本数据作为违停数据进入违停系统。

人工预警：人工观察实时监控，对于违停车辆进行拍照取证，并通过人工预警功能对车主进行短信或语音提醒，并提供附近停车点诱导服务。

黑名单管理：实现对多次违停车主拉入黑名单的处理。对于黑名单车主，系统不再提供预警服务，将资源留给其他市民。

短信管理：实现对预警短信、预警语音进行日志记录及查询查看功能。通过短信日志功能，可实时查看车主历史预警情况，预警消息发送情况等。

违停预警分析：通过对违停预警数据的分析，提供预警短信发送情况、各监控点预警数量统计排名、违停预警发生趋势等进行统计分析。

2.其他案件处理子系统

（1）业务流程图

其他案件处理子系统的业务流程见图4。

图4 城管执法办案流程

（2）功能需求

实时告警：当A I采集发现问题时，会发送到受理平台，受理平台人员会进行审核，如果责任主体信息完全时，可以进行远程喊话预警，并且可以通过调取监控点位来抓拍照片和视频进行取证。

其他城管案件列表：对于审核后的城管事件类案卷进行分类，并将预警未能整改的案卷向辖区网格执法队员协同执法移动端推送，通知队员到场处置。当案件信息不全时，需要指派现场队员去补充信息，此时案件状态为待补全，现场补充好信息。

案卷处理：对于审核后的城管事件类案卷进行分类。

数据检索：违章事件支持分类检索，可针对告警点、审核状态、告警类型、告警时间等不同条件进行数据筛选。

显示大图：对违章图片，可以通过显示大图的方式，对违章的细节进行放大操作，以便系统用户进行审核确认。

违规信息展示：查看违规记录的详细信息，包含违规类型、违规区域、辖区信息、违规时间等；
大图展示违规抓拍图片；
展示违规记录条数以及待处理违规记录条数。用户可根据需要调用违章图片对应的录像文件，以便对违章的时间和具体细节进行复核。查看最近图片：系统可查看最近图片，给出对应点位的最近三张抓拍图片。

一图多规：一张图显示多个违规信息，会生成多个违法记录。对违规记录详情进行查看和对违规结果进行审核，对审核的结果进行上报到业务系统中。

辅助审核：支持对违规记录相关联的视频进行实时视频播放和录像回放，辅助审核。为避免案件的重复上报，系统可查看最近上报的案件信息，用户可根据当前点位最近上报的案件详情确认是否有必要再次上报。

黑名单管理：实现对多次责任主体黑名单的处理。对于黑名单责任主体，系统不再提供预警服务，将资源留给其他市民。

短信管理：现对预警短信、预警语音进行日志记录及查询查看功能。通过短信日志功能，可实时查看车主历史预警情况，预警消息发送情况等。

预警分析：通过对违停预警数据的分析，提供预警短信发送情况、各监控点预警数量统计排名、违停预警发生趋势等进行统计分析。

（一）受理平台

1.功能描述

受理平台通过web端，微信与浙政钉小程序这两个平台结合flowable流程引擎对人行道违停及其他城管案件进行处理，从而达到非现场执法的目的。通过AI识别、视频监控等手段记录违法证据，并且发送短信方式预警达到人性化执法的目的。

2.程序结构

程序结构如上图5所示，该系统使用flowable流程引擎，流程使用bpmn2.0规范。流程服务和受理平台的数据通过http接口方式进行交互。流程服务封装接口提供给受理平台和小程序使用，受理平台当接收到案件后，调用流程服务将必要的参数传给流程引擎，流程引擎通过流程服务封装的流程事件将节点状态推送给受理平台和小程序。流程服务中的角色和整个系统的角色通过code绑定起来，小程序用户和系统的角色绑定起来，通过这种方式使得各平台的角色相通，并且流程能够找到对应的处理人。

图5 受理平台程序结构

（二）人行道违停预警处理子系统

1.自动上报流程设计

人行道违停的AI程序自动上报流程如图6所示。具体流程为：

图6 人行道违停AI智能识别自动上报流程

（1）AI判断人行道违停，创建案件上报并开启流程，此时案件状态为待审核；

（2）第一个节点受理员审核，审核不通过后结束，案件状态为已作废；
审核通过后案件状态为已受理，并且程序自动判断AI是否识别车牌。

（3）车牌可识别：

A.受理平台人工发送短信，此时案件状态为已预警。

B.程序判断限时内是否车辆驶离，驶离则结束，案件状态为已处理，未驶离则通知执法队员去现场执法，此时状态为待立案。

C.城管对应现场执法，如果发现驶离，则更新案件状态为已处理，未驶离则立案，案件状态为预立案。

（4）车牌不可识别，状态为待补全：

A.执法队员现场登记车牌信息，如果发现驶离则结束，案件状态为已处理；
如果未驶离则登记后发送短信预警，案件状态为已预警，此后流程接第三步；

B.执法队员也可以挂起案件，挂起案件后由中队领导审批，审批通过则结束，案件状态为已挂起；
挂起不通过则回到第四步，按键状态为待补全。

2.人工上报

人行道违停的人工上报流程如图7所示。

图7 人行道违停案件的人工上报流程

（1）执法队员发现案件并上报，开启流程，此时状态为已上报。

（2）选择挂起案件则提交中队领导审批，审批通过则结束，案件状态为已挂起；
未通过则返回第一步，状态为已上报。

（3）执法队员上报后选择是否挂起案件，未挂起则小程序操作发送短信预警，此时案件状态为已预警。

A.限时内执法队员去现场查看车辆是否已驶离，如果驶离则结束，案件状态为已处理；

B.如果未结束则此时案件状态为待立案；

C.执法队员立案后此时案件状态为预立案，流程结束。

（三）其他城管案件处理子系统

1.自动上报

其他城管案件的自动上报流程如图8所示。

图8 其他城管案件自动上报流程

（1）AI程序识别违法自动上报，此时状态为待审核。

（2）受理平台人员审核是否通过，不通过则流程结束，案件状态为已作废。审核通过则判断责任主体是否清晰，案件状态为已受理。

（3）责任范围外，转办数字城管，案件状态为已转办。

（4）责任主体清晰则受理平台进行预警，此时状态为已预警。

A.预警后受理员判断是否自行处理，自行处理则流程结束，案件状态为已处理；

B.未处理则扣分，此时状态为已扣分；

C.如果扣分已满则执法队员立案，流程结束，案件状态为预立案。

（5）责任主体不明确则需要通知执法队员补全，此时案件状态为待补全。

（6）执法队员处理。

A.执法队员可以选择退回审批，审批不通过则转为第五步，案件状态为待补全；
审批通过则转为第二步，案件状态为已受理；

B.执法队员选择挂机，则进入挂起审批，挂起通过则流程结束，案件状态为已挂起。如果审批不通过，则返回第五步，案件状态为待补全；

C.城管队员选择扣分，如果扣分已满则执法队员立案，流程结束，案件状态为预立案，如果扣分未满则扣分，流程结束，案件状态为已扣分。

2.人工上报

其他城管案件的人工上报流程如图9所示。

图9 其他城管案件的人工上报流程

（1）执法队员人工巡查，发现案件上报并开启流程，此时案件为已上报。

（2）执法队员选择是否转办，转办则流程结束，案件状态为已转办。

（3）未转办执法队员则看是否限定时间内处理，已处理则流程结束，案件状态为已处理。

（4）限定时间内未处理则判断主体扣分是否已满，如果扣分不满，则执法队员选择扣分，案件结束，此时状态为已扣分。

（5）如果扣分已满则执法队员立案，流程结束，案件状态为预立案。

系统具备对城市管理中多类事件违章行为的智能分析检测，对发现的违章事件进行实时报警。违章类别主要有机动车人行道违停、出店经营、流动摊贩、乱堆物堆料、非机动车乱停放、暴露垃圾等。同时，基于AI识别及机器学习等逻辑，平台支持后期扩展新增新的违规应用场景识别。

1.机动车人行道违停

机动车人行道违停主要识别人行道上划定禁停区域内的机动车违章停车。在摄像头球机巡航过程中一旦拍摄到违停，将启动定时器，并经调用交管接口，给车主发送提醒短信。当违停超过8分钟时，案件将推送至人行道违停系统。如8分钟内，车主自主驶离，则终止预警。真正体现基于AI技术的人性化非现场执法理念。

2.出店经营

出店经营主要识别超出门店范围的占道经营行为，常见门店外有桌子、椅子、塑料筐、衣架等。

3.流动摊贩

流动摊贩主要识别无营业执照，未经许可在道路或公共场所从事流动性经营行为，常见是使用推车、三轮车卖水果、卖菜等。

4.乱堆物堆料

乱堆物堆料主要识别未经许可在公共场所堆放物料的现象，常见是堆放纸箱、塑料筐、凳子等。

5.非机动车乱停放

非机动车乱停放主要识别在未经许可、未合法设置停车泊位的地点停放电瓶车、自行车、手推车、木板车、三轮车等非机动车。

6.暴露垃圾

暴露垃圾主要识别公共场所未倒入垃圾容器的垃圾、街面上使用塑料袋装的垃圾，如垃圾包等。

平阳县城市综合管理服务平台非现场执法功能上线以来成效显著。上线4个月来共计抓拍违法事件20 409次，责任主体自行完成整改18 402次，自行整改率达到90.16%。节省人力的同时提高了执法效率、扩大了执法范围，并通过打通行政许可、行政处罚系统和诚信体系，提高违法成本，促进相对人自主管理、自我约束意识的强化。

（一）非现场执法发现的新问题以及新实践

通过AI智能识别发现的无照游商，通过远程喊话可以临时劝离，但是无法改变无照游商存在的根本现象。在县城及乡镇长期存在农户自产自销以及周边居民买菜方便的需求。堵不如疏，平阳县综合行政执法局改变思路，利用大数据分析，对高发区域周边进行踏勘，在不影响城市各项设施正常运行的前提下，通过对无照游商案件高发地点的热力图分析，划定了8处自产自销区域。通过AI智能识别结合语音喊话引导，逐步将流动摊贩引导至自产自销区域，同时对摊贩进行登记管理，用“小切口”实现了大成效。同时，建立了符合智慧城管运行特点的监督制度、考核制度以及安全运行制度，编制执法清单明权责，对管辖范围内各单位执法事项采集、处置、办结等全过程进行督查考核，并与综合绩效考核挂钩。探索由政府主导、被动参与、专注自身的工程思维向多方协同、主动作为、灵活适应、纵横联动的综合治理模式转变。

（二）推动非现场执法建设的建议

1.进一步探索非现场执法应用的类型

据第七次人口普查结果显示，我国城镇化率已经从1978年的17.92%上升到2020年的63.89%，城镇人口从1.7亿人增加到9.02亿人，并且仍将保持快速增长的趋势。[6]综合行政执法管辖的范围和内容越来越多，执法队伍的增长往往跟不上城市的扩张速度，可以进一步尝试利用据大数据、人工智能等手段对数据进行深层次分析，比如目前城市事部件的采集还大量依托于人工采集，可以进一步利用AI功能拓展非现场执法的能力边界，扩大执法范围。

2.拓展公众参与的方式

拓展公众参与的方式，调动社团、志愿者组织，增强公众参与城市管理的专业性。除此之外，将公众参与的能力培育作为常态化工作，实现群防群治，探索非现场执法群众上报案件的处置流程和标准，落实鼓励群众参与的奖励资金的来源。

3.推动非现场执法法律法规的落地

非现场执法活动应当合法、公开、公正、高效、便民，坚持处罚与教育相结合的原则。目前，非现场执法还在进行尝试和探索，相应法律法规尚未落地。为了规范相关行政执法机关非现场执法行为，提升行政执法效能，保障公民、法人和其他组织合法权益，应根据试点情况适时制定管理办法，对办法适用范围、执法边界、案件流程标准、采集设备的规范性等给予进一步的规范。

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