基于系统观念的高校巡察监督体系构建与实践探索

曲 雁 张 璐 李富家

（北京化工大学，北京 100029）

党的十九大以来，巡察作为巡视向基层的延伸，在上下联动中不断传承创新。高校开展巡察工作是坚持社会主义办学方向，全面贯彻党的教育方针，牢记为党育人为国育才的初心使命，深入落实立德树人根本任务，加强党的全面领导，推进全面从严治党向纵深发展的重要举措，是增强基层党组织政治功能，优化基层政治生态，提升基层治理能力与治理水平的重要抓手。习近平[1]总书记在党的二十大报告中指出:“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，发挥政治巡视利剑作用。”十九届中央纪委在党的二十大会议上所作的工作报告[2]指出：“巩固深化政治巡视，全面贯彻中央巡视工作方针，落实巡视全覆盖任务，完善巡视巡察制度，加强巡视整改和成果运用。”这些重要论述是新时代新征程上巡视巡察工作开展的重要遵循和行动指南。高校作为落实科教兴国战略的重要责任主体，全面贯彻落实党的二十大精神，就要坚定不移全面从严治党，以高质高效的巡察工作效能助推高等教育高质量发展、办好人民满意的教育。

巡视巡察制度是中国共产党党内监督和制度治党的重要战略性安排，随着巡视巡察工作不断深入开展，理论与实践融合互促，形成了巡视巡察上下联动格局，有力地推动了理论创新研究，体系建设、科学化水平不断丰富发展。2020 年12 月，中共中央办公厅印发了《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，对巡视巡察上下联动的总体要求、目标任务、组织领导、工作机制、保障措施等作出了明确要求。此意见出台后，有的学者进行了理论研究和阐释，尤其是围绕加强巡视巡察上下联动、巡视巡察与其他监督贯通融合的研究主题，对构建联动战略格局、体制机制与创新发展等方面进行了研究[3-4]，取得了一些理论研究成果。目前针对高校巡察监督的研究中，较为集中在实证研究方面，大多关注实践机制、组织实施、路径探索和对策建议等。如北京科技大学宋伟从新形势下高校巡察监督的逻辑理路出发，提出了优化巡察监督的对策建议[5]；
河海大学唐洪武从内在动力、机制建设以及优化巡察工作的策略等方面对高校巡察工作的开展进行了论述[6]。西南财经大学范卫宏从巡察实操层面，通过“六个突出”抓住巡察工作关键环节，对提高新时代高校巡察工作高质量发展提出了意见建议[7];华东师范大学斯阳以沪上部分高校为例，以教育治理现代化的理论视角论述了高校巡察监督体系的构建[8]。南京邮电大学何秀美等人在系统科学视域下对高校巡察工作进行了初步探索，对其体系所涵的各子系统及构建进行了论述[9]。这些研究为高校持续推进巡察工作高质量发展提供了有益借鉴，但基于科学方法论和理论深入开展高校巡察工作的研究还很少，在理论与实践有机结合方面还缺少典型案例。基于科学方法论对高校巡察工作深入的研究，能以系统全新的视角深化对高校巡察工作的规律性认识，进一步用创新理论武装头脑、指导实践、推动工作。

系统观念源远流长，中国共产党不断运用系统观念，创造性地与党和国家发展的伟大实践深度结合，运用于解决时代命题的实践中，为中国共产党治国理政提供了科学思维方法和工作方法。

（一）在当代系统科学理论中发展的系统观念

在当代系统科学理论的发展中，贝塔朗菲的“一般系统论”首次以数学模型来定义和描述了系统要素及其关系。一般系统论强调了整体与部分辩证统一的思维方式，也就是坚持系统观念就要着眼于事物的整体与部分、事物与外部环境之间的相互联系和相互作用，突出整体性、开放性、层次性、目的性等，是存在于各个领域、各类系统的共有性理论和方法论。之后，基于对不同类型系统的研究，在当代系统科学中又相继提出自组织系统的非线性科学方法论、复杂适应系统生成论等，丰富发展和推动了当代系统科学理论[10-11]。在自组织系统的非线性科学方法论中，强调了系统与环境之间的开放是系统形成有序的前提，揭示了大系统中各子系统之间存在的竞争性协同机制和整体性效应，阐释了动态的信息反馈机制对于系统稳定性的调控作用；
在复杂适应系统生成论中，认为复杂适应系统是因系统内部以及系统为适应外部复杂性而产生突现现象的系统，不是既有的，特性表现为突现性、适应性和多样性[12]。这些理论为当代系统观念的提出和发展提供了基础，使系统观念成为了一种认识和处理复杂事物的科学方法论。

（二）坚持和发展马克思主义系统观

系统观念与科学技术、工业革命的发展息息相关，是“系统科学和系统哲学”的原理和思维方法[13]，是马克思主义唯物辩证法的重要内容。马克思主义哲学[14]93指出：“系统就是由一定数量并且相互联系的因素所组成的统一体，整体性、相关性和有序性是其基本特征。”钱学森等人坚持以马克思主义哲学为指导，推进和发展了系统论，形成“四个来源”“五个观点”“八大原理”及“五大规律”的整体科学框架[15]。整体观念是系统观念中最核心和最原则的思想原则。系统观念强调整体大于部分之和，脱离整体的部分是不可能长期存在的；
在一个整体中，整体与部分、事物与外部环境之间存在相关联系和相互作用，系统功能取决于整体；
系统不是静止的，是不断改造与发展的，且系统具有整体性、层次性、协同性、相关性、动态平衡性、目的性、环境适应性等特征。

（三）系统观念在中国共产党治国理政中的长期实践

系统观念始终贯穿于马克思主义中国化时代化的全过程中，贯穿于中国革命与改革发展的伟大实践中。第一次伟大实践是毛泽东思想开创性地确立了马克思主义系统观念，无论是在土地革命时期还是在新中国建设时期，毛泽东都坚持运用系统观念与中国实践相结合，在《论持久战》《论十大关系》等重要著作中，都提出了“纵览全局性问题，统筹兼顾、综合平衡发展”等重要思想和方法[16]；
第二次伟大实践是在中国特色社会主义理论体系中发展了马克思主义系统观念。邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观等重要理论成果，把握了时代发展的阶段性特征，推动了系统观念深化发展；
第三次伟大实践是习近平新时代中国特色社会主义思想创新了马克思主义系统观念[17]。党的十九届五中全会首次提出“坚持系统观念”，并作为“十四五”时期我国经济社会发展必须遵循的五项原则之一。习近平[18]总书记指出“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”，阐明了坚持系统观念是一切统筹发展，系统谋划，掌控全局的根本依据[19]。在中国共产党第二十次全国代表大会的报告中，习近平[1]总书记强调了“六个必须坚持”，即“必须坚持人民至上，必须坚持自信自立，必须坚持守正创新，必须坚持问题导向，必须坚持系统观念，必须坚持胸怀天下”。其中第五个坚持，阐明了系统观念是植根于中国革命实践中学哲学、用哲学的智慧结晶，是中国共产党认识世界、把握现实规律、不断演化发展的重要思想武器，是推进马克思主义中国化、时代化的关键统筹点。

高校巡察工作体系内置多个运转系统及运转机制,包括工作领导、巡察实施、巡察整改、巡视巡察上下联动、巡察成果运用等，是一个复杂的系统工程。系统观念遵循用联系发展的观点看待事物，用系统的方法认识事物、改造事物，用系统的思维指导解决现实问题。从系统观念出发，运用其整体性、层次性、协同性等系统性特征构建巡察监督体系、完善职能功能，是推进巡察监督提质增效、推动高校巡察工作高质量发展的有益探索。

（一）巡察监督体系的系统内涵及要素

系统是由一些相互联系、相互制约的若干部分组成的，是具有特定功能的有机整体。从落实责任看，高校党委落实推进巡察政治责任，被巡察单位落实巡察整改主体责任，高校纪检和组织部门落实巡察整改监督责任，巡察体系容纳多个责任主体，是不同主体相互协作与交流的复杂场域;从巡察运行环节看，是由基于系统工作过程的计划、决策、实施、检查、评估评价等多个环节节点构成的统一整体。因此，基于系统观念构建巡察监督体系，是包含了组织系统、需求系统、目标系统、运行系统、输出系统和保障系统六个要素在内的动态系统，同时形成子系统间优化配置、相互配合的高效运转机制。

组织系统是系统构建的硬基础，包括了组织架构、运行规则，是巡察工作运转的结构性基础；
需求系统是系统构建的总统领，规定了系统的运行方向，是高校巡察工作的需求与国家战略、学校总体发展、各二级党组织发展建设需求相统一的发展方向；
目标系统是系统构建的直接体现，是巡察监督体系构建的基本依据，显性反映为以问题为导向，对标对表“四个落实”查找政治偏差；
运行系统是系统构建的主体环节，是不同责任主体在巡察体系中完成各项任务的具体过程；
输出系统是系统构建的现实结果，是巡察成果的产出及运用；
保障系统，是联结其他几个系统的外环系统，是保障巡察顺利开展的组织管理服务、反馈评估评价等。巡察监督体系中各要素相互联系、互相支撑、互相协作，形成巡察监督的基本目标、重要任务、主要方法、产能效果，构成职能职责清晰、结构功能完整、目标方法明确的有机整体。

（二）巡察监督体系的整体性

系统具有整体性，巡察监督体系具有统筹的整体性。“系统整体并不是各要素基本功能的和，而是具有独立要素之和所不具备的功能和性质”[20]，体现为系统整体与其组成要素之间的关系，从属性上强调从上至下的整体性思考、整体性谋划、整体性推进。巡察监督体系统筹的整体性体现在组织构架上，也反映在巡察领导机制、统筹规划、监督内容、监督效果中。坚持党的全面领导是保障校内巡察工作顺畅运转的重要前提，体现了全面性和整体性要求，从学校层面上体现了学校党委对巡察工作的统一部署、统一推进，集中反映在巡察监督总揽全局、整体部署、优化设置、协调各方的党的领导体系中。巡察监督内容的整体性体现了巡察监督既不等同于一般的业务检查、工作督查，也不等同于党建工作检查，要坚持从业务看政治、从客观看主观、从现象看本质，既见“树木”又见“森林”，这就要求巡察监督内容在聚焦党建和业务工作的基础上从政治高度看待二级党组织履职尽责情况，全面深入地反映被巡察单位的政治生态全貌、管理水平全貌和事业发展的全貌。从监督效果的整体性上来说，巡察整改不能就问题改问题，要注重推动举一反三，发挥“撞击反射”效应，以各二级党组织巡察整改实效发挥标本兼治作用，进一步促进学校事业高质量发展。系统的整体性特征贯穿于巡察监督始终，可以通过发挥整体性功能掌握巡察工作的整体规律，释放巡察监督最大效能。

（三）巡察监督体系的层次性

系统具有层次性，巡察监督体系具有构建的层次性。由于组成系统的诸要素存在差异，也包括结合方式上的差异，从而使系统组织在地位与作用、结构与功能上表现出等级秩序性，形成了具有质的差异的系统等级[20]。系统和子系统的划分因层次性特征使其具有相对性，大的系统常常是由若干子系统所组成，也是更大系统中组成的一部分。各个子系统基本在维系自身基础上，发挥相应功能，服务于一个更大系统的需求，而更大的系统负责调节并强化各个子系统的运作，保持子系统的相对稳定性和系统效率。学校巡察工作体系作为由复杂的系统组成的体系，在体系构建中，横向能划分为不同职能运转的系统，包括组织管理、巡察实施、督察督办系统等，相互间协同合作；
纵向能划分为上下领导管理系统，包括上级巡视与下级巡察，学校党委与二级党组织等。下级通过贯彻执行上级任务对上级负责，上级通过一定的管理机制对下级工作进行指导和制约；
下级严格按照上级制度和指导开展工作，上级对下级负有领导责任，每一层级的业务范围由上到下逐级缩小。

（四）巡察监督体系的协同性

系统具有协同性，巡察监督治理效能的释放基于系统的协同性。事物或要素间向积极方向发展的相干性问题，协同会形成事物或要素之间的拉动效应，推动事物或要素共同前进、共同发展[21]。高校巡察工作涉及部门广泛，各子系统间的协同性是各子系统无缝衔接、联动运转、协同协作的重要保证，“上下级协同、同级协同”同向发力，推进各方力量、各要素聚焦既定目标，最终推进高校全面从严治党向纵深发展，进一步促进学校改革发展。在巡视巡察上下联动中，要坚持形式和内容相统一、质量和效果相统一，做到步调一致、同向发力、同频共振，是上下协同的具体体现；
注重巡察发现问题的分类处置，将巡察成果充分运用，对具体问题的整改进行督办、对典型问题的处理进行查办、对苗头性问题进行提醒、对共性问题进行统一整改等，是同级协同联动的具体体现。

巡视巡察工作是以党的自我革命不断推进党的建设实现质的飞跃的创新之举[22]，使党不断实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。巡察工作作为巡视向基层的延伸和拓展，是集政治性、政策性和专业性于一体的系统工作。巡察工作在坚持“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”工作方针的前提下，要实现有形覆盖和有效覆盖相统一；
要注重推动巡察组和被巡察党组织同题共答，充分调动被巡察党组织发现问题和整改问题的积极性，增强自觉接受监督的内生动力；
要贯彻中央巡视巡察上下联动意见，建立健全巡视巡察上下联动格局，推动巡视巡察与其他监督贯通融合，强化综合监督作用等。落实好上述政治政策要求，就需要把巡察工作置于系统中进行整体思考和谋划，注重完善系统要素、做好统筹规划、加强上下联动、推进各方协同。基于系统观念，北京化工大学在实现首轮巡察全覆盖的基础上进行了有效的实践和有益的探索。

（一）完善系统要素，提升巡察监督体系功能

要素完备是系统功能有效发挥的基础性条件。基于系统观念构建的巡察监督体系，包含了组织系统、需求系统、目标系统、运行系统、输出系统和保障系统六个要素。北京化工大学将系统观念充分运用于巡察监督体系的构建中，根据高校巡察工作实际，重点加强组织与运行系统、输出与保障系统建设，同时将目标与需求系统具体化，以完善系统要素，提升巡察监督体系功能。一是加强组织、运行系统建设。在学校巡察监督体系构建中，注重完善组织要素，构建了由上至下运行、由下至上优化运转的组织结构，即由学校党委领导、巡察工作领导小组组织实施、党委巡察工作办公室日常开展、巡察组开展巡察实施，对二级党组织或部门开展政治巡察的运行结构；
二级党组织通过落实巡察整改责任推动自身事业发展，有关职能部门通过开展督导检查、成果运用、专项治理，由下至上优化,推动学校各项事业持续发展。二是将目标、需求系统具体化。基于实现政治监督、推进高校全面从严治党在向纵深发展和实现学校事业高质量发展的目标与需求，聚焦被巡察二级党组织和职能部门不同职能职责，系统设计巡察观测要点，将巡察工作“四个落实”任务具体化、具象化，充分发挥巡察工作观测要点的“指挥棒”与“路线图”作用。要发挥好观测要点的作用，重点是要量身定制、靶向清晰。基于此，观测要点设计是从教育系统、学校系统、被巡察单位内部系统出发，做到具体问题具体对待，根据不同巡察对象的特点设计不同类型的观测要点，确保观测要点与被巡察对象高度适配，避免出现违和感，从而保证目标、需求系统得到精准的反映与落实。三是加强输出、保障系统建设。制度是系统运行的保障，也是巡察监督系统实际运转后得到的实践经验，因此制度建设是输出、保障系统建设的关键。学校党委制定了巡察工作规划、巡察工作办法、巡察工作干部授权任职办法、巡察成果运用办法、加强巡察整改工作的实施办法、巡察组工作规则、巡察培训方案等一系列制度文件，为巡察工作高效有序开展提供了制度保障。优化完善各个环节，确保各环节运行流畅。学校通过制定《巡察规程手册》，具体规定巡前、巡中、巡后的每个环节，统一工作流程、统一内容标准、统一操作指引、统一工作要求，使各环节运行得平稳有序、高质高效。

在具体实践中，学校通过完善巡察系统要素，形成由多个子系统组成、运行机制较为完备、各项职能充分优化的完整体系，建立了巡察领导机制、巡察实施机制、协同联动机制、巡察整改机制、督察督办机制等，使学校巡察工作统一部署，各组织结构各司其职、有机衔接、协作联动，充分体现了系统观念统一、整体、层次、相关、协同的特性。

（二）做实统筹规划，发挥巡察监督整体性功能

系统整体性功能体现在组织结构的整体性上，也体现在监督推进和监督效果的整体性中。内在表现为巡察监督目标与学校事业发展目标的一致性，外在表现为巡察治理效能释放的功能性。在具体工作实践中，学校党委从纵横两个维度做好统筹规划，在纵向上对标对表中央巡视、教育部党组巡视和北京市委巡视，做好纵向统筹谋划，确保上级决策部署在学校巡察工作中得到有效贯彻执行、落地落实，在横向上重点做好校内巡察工作统筹规划，发挥以点带面、以下看上、举一反三的整体性功能。

学校党委将纵向统筹谋划有效融合到校内横向统筹规划中，注重在整体部署、整体规划、整体推进中发挥系统整体性功能。一是将长期规划与短期落地方案相结合，实现有形覆盖和有效覆盖相统一。长期规划中统筹在四年内完成一轮巡察全覆盖，在制定短期落地方案中，将具有共性特征或者主责主业高度相近的单位编制进同一轮次或者同一组中，如学校将廉政风险较大的重点领域部门放置同一轮巡察、将具有国际教育背景的二级党组织放置同一组进行巡察等，形成同一把“尺子”测量对比的方法。二是将巡察工作纳入学校整体发展规划中，与各项重要工作深度融合，注重发挥学校事业整体性推进的功能。学校党委将巡察工作纳入学校新一轮“双一流”建设方案和“十四五”学校整体事业规划中，将巡察工作与学校党建和思政工作创优行动、作风建设专项整治、选人用人等重要工作紧密结合、深度融合、统筹推进，促使相关工作同步并行、落地见效。三是推动开展“撞击反射”“未巡先改”工作，充分发挥巡察工作综合治理、标本兼治功能。通过巡察工作把各二级单位存在的问题找出来，以此反射出学校治理体系方面的问题；
通过基层单位的问题，反射出机关存在的问题，以此发挥巡察监督整体性功效。学校系统梳理了巡察发现的共性问题，开展了“未巡先改”的工作，将巡察反映出的问题转化为推动工作的内生动力，通过深入分析原因、加强建章立制、全面系统整改，把问题整改和深化标本兼治有机结合起来，形成监督效能整体提升之势。

（三）有效上下联动，发挥巡察监督层次性功能

政治巡察功能是否有效发挥，很大程度上取决于不同等级巡察系统的贯通联动、职能功能的最优化运转、监督检查的有效化督促和巡察成果的最大化运用。注重发挥上下、同级层次性功能，是推进巡察监督走深走实的重要方法。一是完善巡视巡察上下联动。在制度建设方面，对照中央巡视、教育部党组巡视工作制度体系，结合学校工作特点建立健全涵盖巡察工作全链条的制度规范体系，并体现制度的传承性与规范性；
在监督重点内容方面，将教育部党组巡视反馈的问题及之前尚未完成整改的问题纳入校内巡察内容，同时将巡视整改落实情况纳入巡察必须监督检查的内容；
在队伍建设方面，充分发挥上级巡视在巡察干部培养锻炼中的熔炉作用，积极选派具有校内巡察经验的业务骨干参加中央巡视和教育部党组巡视工作，发挥“以干代训”在巡察骨干培养中的重要作用，同时将参加过巡视工作的干部纳入学校巡察骨干人才库，积极发挥帮传带作用。二是推进巡察工作内部上下联动。巡察整改报告上下把关，是充分发挥不同层级职能运转的最优化做法，巡察整改报告要严格执行经二级党组织会讨论通过、相关校领导前置把关、巡察工作领导小组集体审议、党委常委会审定通过的“四次把关”程序。督导督查上下联动，党委督查，注重常态监督，主要督工作进度，全面审视整改进展情况、系统性问题整改的情况等；
巡察监督，注重巡察“回头看”，从整改态度、思路举措、整改成效、持续整改等方面开展整改落实情况全面检查；
纪检和组织部门监督，重点关注需要进一步处置的巡察移交的问题线索，以及对整改不力的追责问责等。

发挥层次性功能还体现在将巡察成果运用到学校不同的组织层级上。巡察成果包括所形成的巡察情况报告、对巡察发现的普遍性、倾向性问题和其他重大问题形成的专题报告有关材料等内容。一是在被巡察单位层面。被巡察单位是巡察成果运用的最直接单位，被巡察单位要针对巡察工作中发现的问题，以问题为出发点和落脚点，对问题进行全面、深度剖析，通过落实整改责任，推动事业发展。二是在机关管理部门层面。基层具体问题，都直接或间接反映出机关相关职能部门在制度建设、责任落实、指导检查等方面存在差距或不足，在推动被巡察单位整改落实的同时督促机关职能部门完善制度措施、强化指导检查，确保其负责的管理服务职能得到有效履行。三是在学校整体层面。学校党委要针对巡察发现的问题，尤其是对巡察发现的共性问题、普遍性问题、倾向性问题，党委通过分析研判，进一步推动履行管党治党、办学治校主体责任，同时将巡察成果运用到党组织书记抓党建述职评议考核、领导班子及成员述职述廉述党建考核、单位年度考核，以及民主生活会对照检查必谈内容中等，最大程度地运用巡察成果，发挥巡察监督效能。

（四）同步协同推进，发挥巡察监督协同性功能

发挥系统协同功能具体到高校巡察工作中主要体现在上下协同、左右协同、责任协同等方面。一是发挥上下协同功能。在上下协同中，推进巡视巡察上下联动，推动巡视向基层延伸，推进巡察向上看齐，形成巡视巡察监督合力；
发挥学校党委的领导、传导、指导、督导作用，推动各二级单位提升工作主动性、积极性和创造性，做到统分结合、一体推进，打破壁垒、统筹集成，切实通过巡察发现并解决制约学校事业长远发展的深层次矛盾与问题。二是发挥左右协同功能。各被巡察单位在巡察整改中落实整改政治责任、主体责任，结合自身职能责任，整体统筹推进整改落实到位；
在巡察中对“一把手”和班子成员监督所形成的“精准画像”，能够反映出被巡察单位的政治生态情况，“精准画像”与纪检监督相结合，作为“廉政档案”动态管理内容，对健全完善政治生态分析研判机制，对组织部门推进“选人用人”科学评判起着重要参考作用；
在推进巡察整改督导方面，巡察办、巡察组、纪检监察和组织部等部门协同发力，对巡察发现问题的整改情况进行督导检查，建立整改督办制度，发挥巡察综合监督作用，推动巡察监督与其他监督融合贯通。三是发挥责任协同功能。推进“四责协同”发力，学校党委书记严格落实第一责任人责任。通过党委“一把手”以上率下，学校领导班子其他成员做到党政同责、履行“一岗双责”，担负起分管领域的领导责任。巡察工作领导小组落实组织实施责任，巡察工作领导小组成员主动“靠前一步”，率先垂范，主动为巡察工作出谋划策，出人出力。学校纪检监察与党委组织部门把巡察中发现的问题作为日常监督和干部考核管理的重要内容，落实到具体行动中。“四责协同”发力，压实各方责任、主体责任，充分调动起各方积极性，确保责任落实到位，保障巡察监督协同性功能充分发挥。

系统观念是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要方法论，是我们用普遍联系的、全面系统的、发展变化的立场观点方法应对复杂局面，推动事业发展强大的思想武器和科学行动指南。不断推进巡察工作高质量发展就要坚持系统观念，遵循巡察工作发展规律，坚持前瞻性思考、加强统筹性谋划、注重整体性推进，以系统观念保障巡察工作稳中求进，取得实效。未来，在巡察监督体系中要不断深化运用系统观念，优化巡察监督体系的整体性，打破各子系统之间的壁垒，加强巡察工作各子系统与组成要素之间的联动性，加强系统与环境变化之间的相互联系，不断加深认识、把握巡察工作规律，以此推动巡察监督、整改、治理有机贯通，推动正风肃纪与深化改革、完善制度、促进发展贯通，推动巡察工作与人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作贯通，以高校巡察工作高质量发展推动中国高等教育的高质量发展，为党的二十大提出的“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”提供强有力的保障。

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