城乡融合发展中基层公共服务治理失序的生成逻辑——基于S,省J,市公益性公墓的实证调研

万 筠 李婧宇

（山东师范大学 公共管理学院，山东 济南 250014）

在高速城市化和乡村振兴战略实施的背景交融下，城乡联系逐渐紧密，城乡资源日益呈现出互为所用、互相服务的趋势，也推动着公共服务均等化和城乡融合发展的整体进程。然而，随之而来的城乡空间壁垒逐渐消退、人口流动性日益提升、服务对象异质性增强等变化也对基层公共服务治理提出了新挑战。一方面，乡村凭借积极转型和其拥有的自然资源禀赋，使公共服务供给格局从传统的“以城带乡”和“城市支持农村”逐渐向城乡供给网络融合发展与密切互动转变，甚至乡村也能在某些方面承接城市对某类公共服务的需求。另一方面，随着市场竞争机制和多元治理模式的介入，公共服务供给主体也从政府单一主体转变为多方主体共同参与，而当这种转型期的服务供给和治理格局处于城市融合地带时，治理难度陡然增加，即其服务对象兼顾城市居民和农村村民的异质性需求、其治理结构亟待理顺传统行政体制和基层自治的双重关系、其治理环境面临城市政治经济文化及乡土社会差序格局的冲击。

以承载公众殡葬服务的公益性公墓为例，其多建于城乡交界的融合区域，这些大多由村集体墓地转型而来的公墓原本仅满足乡村群体的散葬需求。经过转型发展和市场机制介入后，公益性公墓越来越多地承担起附近城市居民的殡葬服务，但其承接能力和治理水平却并未得到相应提升，并衍生出诸如村民抗争、利益渗透、偏离公益及监管缺位等治理失序问题。那么如何理解这种失序现象，如何分析相关主体在互动中的内在张力及其如何进一步导致失序困境的出现，成为迫切需要回答的问题。本研究通过对S 省J 市S 区公益性公墓的实地调研和案例分析，剖析殡葬公共服务①治理失序背后的具体表现及生成逻辑，借此为基层公共服务治理转型和治理效能提升提供参考建议，以更好推动城乡公共服务均等化和城乡融合发展。

（一）文献综述

学术界关于基层公共服务供给及治理的研究大致有以下几类视角。一是供求失衡视角。研究者主要从供求结构出发分析公共服务供求失衡的原因，如人口流动带来的“人户分离”使跨区域性需求增强[1]、居民收入水平提高与市场竞争机制促生多样性的公共服务需求[2]，但供给结构的相对滞后却导致同一区域内公共服务的供给无法与居民需求相吻合，从而出现供求失衡的困境。二是府际关系视角。研究者主要从公共服务治理中的政府主体及府际关系切入，发现在官僚层级结构的纵向行政发包和横向晋升竞争双重特征下[3]，地方政府不仅承担着大量的政策执行风险、也由于“政治锦标赛”的竞争机制迫使其更为重视政绩考核指标而忽视公共服务发展[4]，加上横向政府职能部门之间的分工不明与职能交叉带来的治理碎片化[5]，府际关系成为影响公共服务治理效能的重要因素，在某种程度上造成了“政府失灵”困境。三是公民权利视角。公民不仅是公共服务的被动接受者和受益者，更在治理中扮演着重要的权利主体角色[6]。研究者或将公民权利划分为社会权、选择权、参与权与监督权，并以公民权利为中心构建起政府购买公共服务的法理模型[7]；
或把公民决策权与公众参与联系起来，并按照决策权大小分为虚假、部分与完全的参与[8]；
或从权利意识出发，认为我国公民权利意识因存在着过渡性、多维性等复杂特点，并与传统文化观念有所冲突，造成了社会的各种紧张关系，不利于维持稳定的社会秩序[9]。四是治理网络视角。该视角主要从服务供给及治理的网络关系出发，认为私人部门与第三部门在公共服务治理中的职责不清会使公共责任面临流失风险，同时多方主体的合作也会带来公共伦理缺失的困扰[10]。此外，非政府组织介入、大众媒体转型与互联网兴起也会间接影响政府与公众之间的互动程度，进而影响公众参与治理的意愿、方式与效能[11]。五是优化治理视角。研究者主要在认可合作治理的前提下，或通过整体性治理理论探讨如何从宏观、中观与微观三个层面推动政府内部机构和横向部门的整体性运作以及如何激励合作主体的有效参与[12]；
或在多中心治理理论指导下提出政府主导、市场优化与社会协同的多方主体治理模式[13]；
或通过对协同治理本质特征的界定来识别和整合治理过程中的复合因素[14]，实现跨域政府组织层面、公共部门界限、公私领域范围的合作[15]，从而为协同共治提供良好思路。

从已有研究可以发现，面对快速扩张和日益多元化的公共服务需求，公共服务供给不足、供给不均、供需结构失衡等问题日渐凸显，已经成为制约社会经济可持续协调发展和人民生活品质提升的重要因素[6]，这背后反映出公共服务治理效能亟待提升的问题。但治理过程中各主体的诉求差异和行为互动又难免激化矛盾冲突，可能进一步导致治理失序局面的出现。此外，大多数研究的落脚点都是为公共服务治理提出优化建议，并通过不同理论和分析视角肯定当前公共服务多方主体协同共治的整体趋势。秉持对协同共治趋势的认可，本研究尝试进一步探究多方主体协同共治背后治理失序的生成逻辑，并将观察视角放置于城乡融合区的基层公共服务场域，该场域面临着城市建成区与乡村融入发展的双重影响，存在着经济、社会、文化、空间等多个维度的差异与冲突[16]，这也进一步增加了治理失序的可能。一般而言，治理失序是指由于治理结构变迁所导致的传统治理秩序在实践基础上发生的质性改变[17]，并通过参与主体的行为互动失调、冲突矛盾激化进一步表现出来。具体到城乡融合区，治理失序则指的是原来仅处于单一城市或乡村场域的治理主体（或治理网络）在面临治理结构（由治理主体的资源禀赋、体制机制、关系网络等构成）的融合变迁后，所面临的主体间矛盾增加、冲突逐步激化、治理合力难以形成的困境。在城乡融合区的基层公共服务治理中，能够直接观察到的治理难题往往是由各参与主体因利益诉求偏好不同所导致的行为差异、互动失调，甚至矛盾激化，但仅从诉求偏好来解释行为差异难以从全景上呈现失序的全部样态以及背后的真正原因，只有结合治理结构维度来分析其对主体行为选择及互动方式的影响才能进一步理解治理失序困境及其背后所反映出的真正原因。因此，本研究尝试结合治理结构和主体行为选择二维度构建“结构—行为”分析框架，并以城乡融合区内承载基本殡葬服务的公益性公墓治理为例，进一步分析其治理失序的生成逻辑，以期为失序解决和公墓治理提供新的思路。

（二）“结构—行为”分析框架的构建和阐释

在基层公共服务的治理格局中，各参与主体因治理结构中资源禀赋、体制机制、关系网络等因素的影响有着差异化但较为固定的行为模式，并在原来单一场域的治理格局中形成各司其职的治理秩序。但随着城乡融合的发展，治理结构中各要素的改变或交融也进一步影响了治理主体的行为选择和互动方式，产生了矛盾激化和治理失序的可能性。本节将构建一个纳入“治理结构”和“主体行为”的“结构—行为”分析框架（见图1），用以进一步剖析城乡融合场域中各参与主体行动为何难以形成合力，并导致治理失序生成的基本逻辑。

图1 基层公共服务治理失序的“结构—行为”分析框架

1.压力型体制下地方政府的行动偏好

在科层体制运行中，自上而下的目标管理和绩效考核是政府检查各层级工作效果的重要手段，荣敬本等学者用“压力型体制”来描述和分析基层政权在重重“加压驱动”下为应对上级考核所采取的任务分解、部门参与、多层次评价和“一票否决”式回应等一系列行为方式[18]。在压力型体制下，上级政府会先将某些特定事项确定为“政治任务”，以党委和政府为核心把这些任务与指标层层量化分解，要求下级政府及相关部门在规定的时间内完成[19]，并通过正式权威（如人事控制权、监察权、审批权等）来确立相应的奖励或惩罚（也被称之为“政治化机制”[18]），而下一级的政治组织为了实现经济赶超和完成上级下达的各项指标，往往通过目标责任进一步“发包”给县、乡政府组织[20]。长久以来，经济发展、建设规划、招商引资等GDP 指标尤为受到政府关注，这类经济增长指标也因易统计、较直观而被用作地方政府考核评价体系中的关键指标[21]。各地政府往往采取签订政府责任状的形式，促使下级政府主要领导或部门领导对这些数字指标承担行政责任，“压力型体制”的表现作用越到基层越明显，这也使得地方政府长期以来重建设、轻管理，重经济、轻服务。然而，职能重心和指标设置的不合理极易导致经济增长与社会发展之间陷入不平衡、不协调甚至断裂的困境，成为社会群体性突发事件或社会抗争事件频发的原因之一；
而当基层政府或职能部门面临不稳定因素时，“一票否决制”的问责压力会迫使它们采取被动回应，即在“不出事”的维稳逻辑下倾向于采取“摆平”、妥协等行为方式来迅速平息矛盾冲突，但此时的“平息”往往只是一种迫于压力的临时之举，无法从根本上解决问题。

2.公共服务市场机制下的企业逐利

公共服务市场化最早由美国管理学家德鲁克于1969 年提出，随后不同学者对其作了不同阐释。虽然论述内容不尽相同，但都围绕着一个中心，即政府应放松对公共服务的单一供给，淡出公共服务供给的“垄断领域”，允许并鼓励市场和社会主体提供公共服务，实现公共资源的优化配置。企业作为能够最直接感受到社会变化和消费者需求的市场主体，参与到公共服务治理中能够有效弥补政府单中心供给的不足。一方面，企业参与公共服务供给提高了服务效率、满足了受众多样化需求，在一定程度上弥补了政府的竞争力不足与激励的欠缺，改善了政府科层组织缺乏创新或僵化的问题[22]。另一方面，随着公众对服务质量和类型要求的提高，政府的投入成本和运行维护成本也随之上升，而市场竞争机制可以有效提高资源配置效率，进而缓解政府的财政压力。然而，市场并不总是高效的，企业在提供公共服务时也可能发生“市场失灵”现象。首先，企业天然的逐利动机决定了它们以利润最大化和“讨好”顾客为基本目标，对于经济效益并不明显或者面向弱势群体的公共服务，则可能会偷工减料或有意规避，阻碍社会整体福祉和公共价值的实现。其次，企业在与政府合作生产和供给公共服务时，有可能利用信息不对称来隐藏自身弱点，从而提高投标胜出率，却也加大了政府监管难度；
或是在多个企业共同承担服务供给时存在侥幸心理和“搭便车”行为，进而可能导致集体卸责或服务低效[23]。

3.乡土社会内村民自治的人情逻辑

长久以来，乡村治理主要依靠以血缘、亲缘关系为核心的礼治秩序来建构政治经济秩序、形塑社会交往规范。村委会作为基层群众自治组织，是村民自治与乡村治理的主体，村干部因为对乡村的“熟悉”而成为“地方性知识的载体”[24]，主要负责管理本村公共事务及提供公共服务，并代表本村村民向乡镇政府提出意见、建议与要求，维护村民合法权益。它既能够代表村民意愿，又具有半官方的“准政府”性质，因此在某种程度上发挥着“承上启下”的功能[25]。随着城镇化与乡村振兴战略的推进，市场经济的蓬勃发展正在不断冲击和挑战着传统乡村公共服务的封闭系统和单一模式，同时国家党政建设和民主进程也在推动着乡村治理走向规范化，“乡政村治”逐渐成为当代中国乡村社会的基本制度安排。在这样的背景下，乡村自治组织作为公共权力部门承担着基层政府代理人与村民当家人的双重身份，既要承接国家正式结构体系的行政之责，也要受到来自村庄民众的诉求影响。在生存困境和体制缺陷的交互作用下，这种双重身份往往会使村干部陷入两难境地，即村干部极有可能运用村庄话事人的公共身份，借助自身关系网络影响公共资源的市场化运作，放任自利性目标在某些便利空间中取代公共目标，借助村庄公共工作为自己牟利[26]，在经济利益驱动下被商业资本“俘获”。总体来看，虽然国家政权建设与乡村振兴发展使传统乡村治理的封闭体系处于松动状态，但由于中国农耕文化和乡土文明的传统观念根深蒂固，以村干部和乡绅为代表的地方精英行为模式依旧受制于情面原则和人情网络，倾向通过努力维护村庄公共利益来获得村民尊重、赢得地位与声望，难以跳出熟人社会的人情规训机制[24]。

4.权利意识觉醒后社会公众的主动参与

随着现代化、市场化和体制改革进程的深入，社会关系与经济成分日益复杂化与多样化，所有权与不同主体的自由结合使人们在财富资源的占有、消费、转让等范围内频繁交往，权利意识也迅速觉醒[9]，公众的政治意识和参与意识也随之提高。这种权利意识强化给基层公共服务治理带来的改变主要表现为公众越来越真切意识到自己的主体性、地位和能动力，开始从被动接受者逐步向积极参与者转变，积极表达意愿诉求并参与实践行动。按照公共服务供给阶段划分，公众参与主要包括三个环节。一是公共服务供给议程与方案的设定环节，主要解决公共服务如何供给的问题。这是公共服务正式供给之前的必经阶段，也是公民表达自己利益诉求最合适的阶段。二是公共服务的监督与评估环节，这是检验公共服务运行是否有效、是否偏离公共性的重要环节。在该阶段，公民参与并不需要像监管部门一样进行程序化考核，只需在享用公共服务时根据主观体验感与满意度来判断和反馈，进而帮助供给者和监管者达到监测评估之效。三是公共服务出现问题后的维权环节。当公众在公共服务运行中感受到公共价值偏离和利益受到侵犯时，有权为自己谋取正当利益，但部分公众在采取维权行动时，极易受到“闹解”思维的影响，倾向于采用非制度化方式来表达诉求和解决纠纷[9]，如集体冲突等非理性行为。实际上，前两个环节中的公众参与越充分且程序越规范，出现问题后采取的维权行动将会越理性且正式。而当公众参与渠道不顺畅、利益诉求被忽视时，公众则更倾向于通过非制度化的手段维护合法权益，这也对基层公共服务运行过程中的知情权和决策参与权提出更高的要求。

5.双重属性约束下社会组织的有限参与

作为现代社会公共服务的供给主体之一，具备一定独立自治能力的社会组织在某种程度上可以弥补政府失灵与市场失灵带来的问题，成为政府行政约束、市场逐利趋势和公众诉求冲突中间的“缓冲地带”，在社会治理中发挥承上启下的作用[4]。然而，社会组织在公共服务实践领域中所承担的角色功能与学界所给予的角色期待尚存在一定差距。在我国政社关系的研究中，“国家与社会”理论认为社会组织具有弥补国家不足的重要作用，但也强调须在国家制度结构中来理解和塑造社会组织的发展境遇[27]。由此可见，社会组织在参与公共服务治理中会受到自身能力与制度结构的双重制约，使社会组织具有双重属性，即行政属性与社会属性[4]；
前者使社会组织成为地方政府的附属单位，主要围绕行政部门的治理目标开展活动，满足地方政府及职能部门的服务需求，从而获得生存空间和政治效益；
后者要求社会组织在提供公共服务时需要以公民为本位，优先考虑社会诉求，发挥服务功能与志愿功能，进一步获得发展动能和社会效益。而在当前我国的制度环境下，社会组织依旧与政府有着千丝万缕的联系[28]，因此在参与公共服务治理时也会考虑地方政府“政治任务”的价值排序，体现政府部门的政策偏好，侧重发挥自身的宣传功能和教育功能，而对涉及弱势群体和冲突集中类事项则参与有限，独立自主程度较低。

J 市S 区共有四个经区民政局批准的公益性公墓，均由村集体墓地转型扩建而成。在转型扩建之初，村委会与企业约定，公墓经营权归企业所有，所有权归村集体所有，公墓经营方向村民免费提供墓位但收取少量管理费用。公墓经S 区民政局批准投入运营后因价格在村民可承受范围之内，在初期得到村民高度认可。随着人口老龄化加重和居民殡葬需求的增加，现有经营性公墓趋于饱和，城区居民殡葬需求亟须满足。作为公益性公墓经营方的企业敏锐地察觉到发展机会和利润空间，逐步加大了资金投入和公墓扩建规模，在向村民提供墓位的同时开始向城区居民销售，并在J 市陵园网以略低于市场价格的标价售卖，获得了可观的经济收入。2016 年5 月中旬，S 区“村两委”举行换届选举，原村书记落选并开始以个人身份与企业共同经营公墓，其为进一步拓展盈利空间直接取消了原村民所享受的低价殡葬服务，而此时的公墓价格早已远超村民可承担的支付水平。面对墓位饱和与高价出售等问题，S区多个村的村民相继向信访局、民政局、区政府等相关部门投诉，甚至发生过小规模的集体上访和群体冲突，但并未得到及时回应和有效解决，S 区公益性公墓市场乱象至今仍在延续。

本研究的案例资料来源于实地调研访谈以及与公益性公墓密切相关的政策文本、政府文件、权威媒体报道以及村委会历史资料等。课题组于2021 年6 月和7 月对J 市S 区民政局开展调研，采用半结构化访谈法对J 市S 区民政局局长、社会事务科科长及相关工作人员、公益性公墓项目的主要负责人进行了深度访谈。课题组于2021 年7 月先后两次对S 区公益性公墓及涉及村庄开展实地调研，与公墓运营方、相关村干部、村民与城区居民进行了访谈，形成3 万字的访谈文字材料。在访谈基础上，经被访对象同意获得了多份政策文件、汇报材料及历史资料，并通过主要媒体网站搜集了相应的报告报道。文中数据除特别说明外，均来自实地调研所获取的资料。

S 区公益性公墓处于城乡融合区域，并位于J 市城市发展新格局的战略规划范围内，这意味着公墓会被进一步卷入到城市更新发展之中，受到城市规模扩张和城乡融合发展的冲击。由此可见，承载殡葬服务的公益性公墓在治理中受到了城市社会和乡村社会的双重环境影响，遵循着固有行为模式的各参与主体也因治理结构的融合变迁产生了新的行为选择和互动方式，这为治理失序的发生创造了可能性。该部分将在“结构—行为”分析框架的基础上，对J 市S 区公益性公墓治理失序的生成逻辑进行具体分析，详见图2。进一步理清各主体在治理结构变迁影响下，如何选择自身行为以及如何发生互动并导致治理失序的生成，能够为未来公益性公墓治理提供相关启示，同时也对基层公共服务的治理具有重要的指导价值。

图2 S 区公益性公墓治理的失序生成逻辑分析

（一）地方政府的监管缺位及“形式化回应”

在压力型体制的政府运行中，公益性公墓所代表的殡葬服务并不属于经济增长指标以及基本公共服务类型②，未被纳入主要的考核指标，S 区政府、属地镇政府及街道派出机构、相关职能部门均未给予高度重视。换言之，殡葬服务一直处于地方政府及职能部门决策排序的后置位，地方政府及职能部门会根据具体情境和事态发展的不同特点，采取较为“灵活”的回应方式与解决措施[29]。只有当服务偏离公益属性和公共价值导致治理失序，甚至引起影响力较大的民众抗议或集体冲突时，政府及相关部门才迫于维稳的考核指标，迅速采取压制、“摆平”或妥协等“形式化回应”③方式，以避免“一票否决”的问责。

第一，面对公众举报含糊其词、消极回应。通过访谈得知，S 区村民曾多次就高价墓位等问题向政府相关部门投诉，但后者却以村民证据不足、需要“走流程、按规则办事”为由搪塞过去，或者以“正在补办相关手续”“向上级领导请示”为托词回应上访公众，导致公众诉求有去无回，公墓高价、偏离公益这类问题始终无法得到有效监管和解决。S 区Z 村的一位村民反映道：

“我们向他们（民政局、市场监督管理局）反映过墓地向外卖的问题，但他们让我们拿出白纸黑字的书面证明，可是我们哪里有啊，根本拿不出书面证据。”（访谈编号：2021070101④）

根据压力型体制下政府的行动偏好分析，当公众采取越级维权或上访等抗争性行为时，政府的关注点更多聚焦于缓解冲突与安定情绪，因此会采用一种“万能回应模板”式的消极回应方式，虽然回应及时，但缺乏实质内容和后续行动，致使上访问题得不到彻底解决[30]。

第二，职能部门难以有效联动，导致推诿回应。本研究在实证分析过程中发现，因公益性公墓缓解了城区居民的殡葬压力，市场监管局等职能部门“默许”了这一边缘行为，为企业提供了获利条件与盈利空间。而当面临村民投诉上访、舆论批评时，考虑到公墓问题处于违法违规边缘且危及社会稳定，相关职能部门在本应承担监管职责时却因证据不足、法律依据不明确、执法困难等避责因素打了“退堂鼓”，将责任推至同级其他部门，使得公益性公墓在治理中出现了S 区民政局“独挑大梁”和“独自面对”的局面。由此可见，在确保本部门利益不受损害的情况下，各部门的行为方式存在着较大差异，导致彼此之间难以有效联动，无法构建起完善有力的执法监管队伍，这也是导致公益性公墓治理失序的关键原因。S区民政局L 局长对此非常苦恼：

“民政局并不管所有的问题，像价格问题是市场监管局负责的，但是现在公益性公墓对外出售墓位属于违法违规，所以他们在管的时候也睁一只眼闭一只眼，不想给自己带来麻烦，如果管得不好的话这就是他们的责任，影响他们的发展。所以到现在也没有建立起完善的执法队伍，在监管方面有所缺失。”（访谈编号：2021070102）

由此可见，作为科层组织的政府并不是单一行动体，而是由多重目标和不同利益的各部门组成的“复合体”[31]。在责任压力与风险压力不断增强的情况下，基层政府及职能部门极易秉持理性经济人假设，其治理互动和回应方式存在着明显的自利性倾向[32]。再加上部门间高度的职责分工与机构分离所导致的合作壁垒与治理碎片化[33]，也容易导致遇到问题采取相互推诿等低效回应行为，进而导致了公益性公墓治理上出现的监管缺位等失序问题。

（二）村企“共谋”下的利益渗透与逐步分化

在乡土社会的文化系统与人情网络中，村干部作为村庄公共利益的代表者与话事人，为了获得诸如声望、面子、地位等社会性收益，会充分运用自身权力、关系网络与公共资源来满足村民生产、生活与娱乐需求[34]。以此为前提，S 区村干部借助自身关系网络与经济实力较强、运行机制较为灵活的企业在公墓建设与运营方面达成共识，为村民免费提供墓位，以满足本村村民的殡葬需求。公墓在运行初期获得了村民高度认可，当地村干部也获得了公众信任与声望，为村干部与企业达成利益共谋以及公墓公益属性的逐步偏离“埋下隐患”。

2016 年5 月中旬，S 区举行“村两委”换届选举，前任村领导集体中的部分成员落选，原村党支部书记脱离集体“话事人”身份后立即淡化公墓公益性的契约要求，在私人利益驱动下继续与企业合作共同经营公墓。而以前任村党支部书记为关系网络关键节点所形成的公墓运营方，为了保证公墓长期盈利，以入股与利润分红为条件向现任部分村干部继续输送利益来巩固利益联盟，利用现任村干部在村庄内部的正式权威与非正式影响力为自身行为提供“保护”，扩大公墓建设规模，获取经济利润。与此同时，从访谈和实地调研中也得知，仍有一部分村干部坚守着村民的公共利益、维护着村民的合法殡葬权益，这意味着村委会内部出现了分化，已经难以形成整体性合力来整合维护村庄公共资源。但是这种村企“共谋”行为，不仅使村两委作为村民公共利益代表的地位被弱化，甚至当利益渗透足够严重时会异化为私人与企业的利益联盟，侵蚀了乡村的自治空间和稳定自治结构，也侵犯了村级自治组织、村民的合法地位和公共权益，大大削弱了乡村治理效能。

可见，在乡土社会的人情网络中，换届前的村庄精英虽以村庄公共利益为目标导向，但通过自身关系网络所构建的村企合作极易在公墓运营中造成对公共价值的忽视。他们逐步在市场化运作中形成了较为稳定的利益联盟关系，这也进一步导致了公墓的公益属性偏离等失序问题。随着实证调研的深入，我们发现随着基层党建的持续强化和行政吸纳的不断规范，乡村社会的需求表达、传递机制和回应渠道逐步实现制度化，村级自治也正在逐步引导村民在制度化框架内进行有序表达诉求和有效参与政治[35]，不断规范、推动着能够代表村集体利益的村级自治格局建设，这也使以村民的现实需求与乡村公共服务为核心的重点议题[36]重新回到乡村治理的中心上来（见图3）。也正是因为村庄基层党建和“村两委”换届选举的规范，S 区村干部集体出现了分化，形成了相互牵制的力量，尽管目前难以形成整体性合力，但也成为以后解决公益偏离、利益渗透等失序问题的途径之一。

图3 村两委换届前后与公墓运营方的利益共谋与分化

（三）社会力量的参与限度和主体缺位

1.村民投诉未果且表达分散

经过实地调研发现，S 区村民的权利意识较强，具有足够的参与热情，但却存在着参与渠道受限、表达程度较低、力量零星分散等问题。在公益性公墓建设之前，就公墓占用村集体用地事项，村委会和企业并未与村民进行前期沟通，村民关于公益性公墓的基本诉求也并未得到充分表达，存在着明显的参与缺失。访谈中一位村民谈到：

“这个墓所占用的土地虽是荒地，但是也是归我们这个村集体所有，村委会当时建的时候就没有和我们商量，直接就和企业签协议了，到现在我们都没有收到过一分钱的土地补偿。”（访谈编号：2021070103）

而在公墓运营后期，针对城市居民挤占公墓空间以及墓位高价售卖等现实，S 区村民努力寻求着维护自身权益的参与方式，比如借助村庄内部的“一事一议”制度在村庄公开会议上表达公墓的墓位出售对自己利益的侵犯。而当村委会无法达到村民期望时，村民采取了更为直接的行动方式，如通过电话、网络等形式向S 区民政局投诉，甚至聚众表达不满。通过访谈得知，在S 区公益性公墓整改过程中，村民一直被视作公墓项目的被动接受方，其被动地位具体体现为利益表达渠道不通畅、权利主体角色被忽略、参与供给责任被消解。这导致村民诉求一直未及时得到来自村两委与政府的明确反馈与解决，降低了村民参与治理的主动性与积极性。正如一位村民所说：

“自这块地建了公墓之后，我们老百姓从中没有得到任何好处，我们也知道墓地向外卖，我们也在村里的大会上公开说过这件事儿（公墓违法售卖），也向政府投诉过，可是这么多年了最后也没有解决啊。”（访谈编号：2021070204）

此外，当前S 区村民对于权利意识与观念的认知还处于“初级阶段”，在参与过程中容易受到传统文化观念的束缚，法律救济意识不强，法治理念较弱，许多人在投诉未得到回应时倾向于采用正式制度外的行动方式来进行“闹解”，如2014 年曾发生过的群体上访事件。而这种集体性冲突不仅造成了社会不稳定，也在侧面反映出村民在表达渠道上的受限和表达议题上的单一。他们的诉求更多是一种对切身利益的功利式表达[9]，分散且零星，难以有效整合形成公共利益，这也影响了参与的限度和回应的程度。

2.社会组织参与缺位

笔者在实地调研中了解到，社会组织在S区公益性公墓的转型运营中长期处于缺位状态。一方面，关于社会组织参与公益性公墓治理与监管法律制度的欠缺导致S 区民政局对社会组织的态度十分“暧昧”，加之当前社会组织服务水平参差不齐、资金短缺、专业技能不熟练等现状也使其难以保证所提供服务之效能，存在着一定的治理风险，因此政府虽然没有进行过度限制，但也难以大力鼓励。另一方面，以公益性公墓为代表的殡葬服务相比于其他诸如养老、医疗与教育等公共服务，处于S 区政府及职能部门决策排序的后置位；
因此，区内相关社会组织也受到政府决策偏好和执行侧重的影响，难以发挥主动服务的作用。比如红白理事会这种乡村特有的社会组织，在殡葬服务方面的宣传服务作用远大于协助监管作用，以形式化工作为主，缺少足够的专业技能，未能发挥乡土社会的“熟人”优势真正参与到公益性公墓治理中来。对此，S 区民政局社会事务科P 科长曾这样说道：

“现在一没有详细的社会组织参与公益性公墓服务的法律制度，二是公益性公墓这一块确实没有得到很多部门的重视，所以社会组织的参与就比较少。”（访谈编号：2021063001）

在乡村振兴战略实施与城乡统筹发展的背景下，城乡融合区的基层公共服务治理出现了新的特征，乡村凭借自身优势开始承接部分城市公共服务事项和功能。然而，在现实情境中，服务对象需求多元化、治理结构形态复杂化、治理主体偏好差异化等因素加大了治理难度，造成了治理失序的困境。本研究以提供殡葬服务的公益性公墓治理为例，通过实证调查与案例研究详细刻画了J 市S 区公益性公墓治理失序表现及生成逻辑。

第一，城乡融合发展带来了治理结构的变迁和转型，原来仅处于单一城市或乡村场域的治理主体及治理网络在面临治理结构中资源禀赋、体制机制、关系网络等要素的改变或融合后，主体间的行动张力加剧，也进一步导致了冲突激化和治理失序的可能。本研究通过“结构—行为”分析框架解读了各参与主体在原有治理结构中的固有行为模式，以及在治理结构变迁后其行动策略及互动方式的变化。本研究通过对治理失序生成的逻辑分析，进一步总结出公益性公墓偏离公益属性、政府部门间合作壁垒凸显、村企联盟与利益渗透、社会参与缺位且有限等治理失序的具体表现形式，为城乡融合发展区的基层公共服务供给及如何形成治理合力提供了切入点。

第二，在以目标管理和绩效考核为核心的压力型体制下，即使部分基层公共服务治理难以被纳入地方政府的“政治任务”范畴，但其运行失序带来的社会不稳定因素迫使地方政府在面临公众制度外行动时，秉持维稳与“不出事”的行动逻辑采取摆平或妥协的消极回应方式，以摆脱“一票否决”的问责压力。同时，本研究发现，面对公众投诉或集体抗议时，政府部门并非“铁板一块”，部门间会基于自身利益需要产生避责心理，导致相互推诿的横向壁垒森严，难以形成治理合力，难以承担起应尽的监管责任。

第三，在乡土社会的人情网络中，以村干部为核心的村庄精英为获得村民尊重、巩固村庄话事人的权威地位，会利用自身关系网络资源与企业合作进行村企共营，这也为换届后村干部进行权力寻租、形成利益合谋、获取灰色收入奠定了基础。此外，本研究发现，随着基层党建与行政吸纳的规范，村民的权益诉求与村庄整体的公共利益也日渐成为乡村治理的核心议题与重要决策，同时村庄精英的行为方向与边界也在不断地被制度化与规范化，这也是本案例中村两委后期出现利益分化的原因之一。

第四，在多元治理和协同共治的趋势发展下，以权利意识逐渐觉醒的公众与具备独立能力的社会组织为核心的社会力量日渐成为基层公共服务治理的重要参与主体。然而，本案例发现社会力量的实际参与和政策期望并不相符。一方面，参与渠道的不畅使公众在参与环节、诉求内容等方面受限，而当公众诉求无法得到及时回应或权益继续受损时，公众又偏向采用“闹解”式的制度外行动，如果此时政府采取“形式化回应”等消极行动策略，则会进一步阻碍公众的实质参与，形成恶性循环。另一方面，社会组织在发展中受到行政和社会双重属性的制约，以宣传功能取代了其协助监管和服务供给能力，这也限制了他们在治理网络中的作用发挥和参与限度。

基于上述分析，可以发现治理失序的重要原因来自治理结构融合变迁所带来的改变。治理网络中的各参与主体在原有结构影响下所采取的固有行为模式受到治理结构变迁的影响，在互动中加剧了内在张力、激化了矛盾差异，难以形成治理合力。在城镇化与现代化的浪潮下，城乡融合区内基层公共服务的有序治理离不开多元主体的共同参与，如何构建良性的互动体系和治理结构是重塑治理秩序的关键。在对失序生成逻辑反思的基础上，本研究认为应从制度环境入手，通过健全体制和理顺机制来发挥多主体的合力优势。应进一步完善相关法律法规以厘清服务边界、政社关系、政民关系、政企关系，将民意表达和有序参与纳入政府的责任体系及日常工作中，规范市场秩序和有效监管，加强乡村治理中基层党建与行政吸纳的统合与规范，有序扩大社会组织参与效度，以真正构建起能够凝聚治理网络合力的长效机制。

本研究依旧存在不足和需要完善之处。首先，本研究的研究对象为以公益性公墓为代表的殡葬类公共服务，处于地方政府及其职能部门决策偏好排序的后置位，研究结论对城乡融合区基层公共服务的治理有一定参考价值，但下一步研究需要拓展公共服务类型和对象，以验证和拓展基层公共服务治理失序的逻辑分析与应用范围。其次，在案例选取上，本研究采用的个案分析法虽然能够进行深描剖析，但研究结论的普遍推广意义仍需在未来研究中进一步检验。

[注释]

①2018 年民政部修订《殡葬管理条例》，明确提出建立“基本殡葬公共服务制度”，意味着殡葬服务与公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业一样，被纳入公共服务体系之中，而由公益性公墓所承载的殡葬服务一般建于城市边缘区或城乡融合地带，由原来仅面向村民逐渐扩展，容纳了附近城市居民，因此其治理环境和原治理结构面临着更复杂的改变形势。

② 根据《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》，其中明确将教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育等领域作为基本公共服务清单的核心。

③形式化回应是指政府在压力型制度环境、公共服务偏离公共利益以及社会出现冲突与抗争的共同作用下，基于职责与任务所采取的不具有实质性效力，且无法使公众满意的答复与行为。

④ 访谈资料编码规则：访谈日期+访谈对象编号，如“访谈20210701”含义为：2021 年7月1 日对编号为01 的S 区村民进行访谈。

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