R&D经费投入趋势演变与启示——基于交叉结构视角的国际比较

孙 莹

(上海行政学院，上海200233)

世界各国的经济发展与科技进步往往并驾齐驱，经济强弱的决定性因素在于科技水平。尽管就规模而言，中国可称作具有全球影响力的创新资源投入大国，但高研发投入带来的显著优势并未有效转化为研发效率，在与OECD各国的比较中，创新效率和创新能力仍处于较低水平[1]，尤其是在许多技术革命频发的基础性行业，核心技术依然严重依赖国外[2]。R&D经费是核心创新资源，其合理高效配置对于提升国家创新实力、应对国际科技挑战尤为关键。研究证实增加R&D投入能够推进产业结构高级化进程[3]，对促进宏观经济增长具有长期稳定的积极效用[4]。学者们多采用国际比较的方式对R&D经费投入规模、强度与结构进行规律性研究，探讨R&D经费投入模式[5]、内部结构[6]以及投入强度的演变态势[7]等问题，亦有学者关注企业等特定主体的R&D经费投入特点[8-9]。既有成果多聚焦R&D经费的某一方面内容，从来源、执行和配置结构的单一视角展开研究。本文则在宏观层面深入剖析中国R&D经费投入的变化趋势与配置结构，并选取世界典型的创新型国家从交叉结构视角展开对比分析，在国际比较的基础上明晰我国创新活动与之存在的差距及问题，力图探寻提升我国整体研发效率的有效途径。

掌握国际话语权的核心国家以科技创新为主要特征，当代各国围绕科技创新核心要素的竞争愈演愈烈。创新的全球化趋势凸显，北美洲、亚洲和欧洲是全球研发活动最为活跃的地区，呈现三足鼎立之势。美国、日本、德国、韩国、法国和英国等六国作为大型高收入经济体在绝对创新表现上拥有优势，和中国一道是2020年全球研发经费投入排名前7位的国家，同时在历年《全球创新指数报告》和《国家创新指数报告》排名中均名列前茅，是公认的创新型国家。选择上述六国与中国展开国际比较具有规模上的可比性，对探析我国与创新型国家创新能力的差距提供宏观层面的参考视角。

(一)R&D经费支出规模

依据OECD《主要科学技术指标》(Main Science and Technology Indicators)披露的数据①，2020年中国按当前购买力平价美元计算的R&D经费支出总额达到5828.05亿美元，高于欧盟27国的研发经费总和4419.96亿美元，自2009年超越日本后全球排名稳居第二位。美国与日本分列一、三位，R&D经费为7208.72亿美元和1740.65亿美元。中国R&D经费支出在逐年缩小与美国差距的同时，保持着对日、德、韩、法、英等国的绝对优势。2016～2017年各国对研发活动的投入力度显著增强，日本摆脱负增长重回上升通道，德国研发经费增长率翻倍，韩国11%以上的增速甚至超过中国。然而，肆虐全球的新冠肺炎疫情对近年来R&D经费较为稳定的增长态势产生冲击，2020年仅有中、美、韩三国仍能维持正增长。不过总体而言，在科技创新对经济社会发展的支撑与引领作用日益增强的时代背景下，各国对其重视程度达到前所未有的高度，研发投资也成为应对危机的重要组成部分。

(二)R&D经费投入强度

R&D经费投入强度(R&D经费与GDP之比)是各国发展科学技术努力程度的代表性指标，也能从侧面体现出国家经济结构调整与经济增长的内在驱动力。一国R&D投入力度若不能支撑经济与社会发展对科技创新的要求，会制约国家竞争力的提升[10]。

图1 2008-2020年各国R&D经费投入强度对比图

从图1可以看出，创新型国家高度重视科技创新，R&D经费投入强度始终保持较高水平，近十余年来除英国外投入强度均在2%以上，并且在2017年前后各国投入强度整体表现出较为显著的增长趋势。美国的投入强度在较长一段时期保持在2.7%～2.8%的稳定区间，2018年开始突破3%，2020年更是提升至3.45%。韩国2014年起进入4%时代后投资强度仍保持快速增长，2020年已达到惊人的4.81%。中国伴随研发经费支出规模不断扩大，投入强度也由2000年的0.89%提升至2020年的2.40%，稳居发展中国家首位，也高于欧盟27国的平均水平(2.20%)。尽管中国研发投资强度保持强劲的增长势头，但与世界领先国家3%左右的平均水平相比仍有较大差距，尤其是对比同处亚洲的日本和韩国，差距更为显著。

(一)R&D经费部门来源与执行单主体结构比较

在特定约束条件下，一国R&D经费总量中占据主导或支配地位的主体来源及其价值取向和行为方式所决定的投融资模式，能够反映出该经济体的R&D经费投入模式[11]。在企业真正成为创新主体之前，R&D经费通常多来源于政府的资金扶持。经济发展伴随着企业创新意识与创新能力的提升，R&D经费中源自政府的比重会逐渐减少，取而代之的是企业筹集金额的不断扩大，并在此过程中实现R&D经费来源主导者的转换。从图2可以看出，自20世纪80年代以来，各国来源于政府的资金在R&D经费中的比重经历了一个缓慢下降并逐渐趋于稳定的过程。英国和法国在较长时期维持“政企双主导型”的研发投入模式，两国是1981～2020年间仅有的R&D经费来源中企业资金与政府资金之比基本未超过2的国家，政府在科技创新进程中扮演着不可取代的重要角色。尤其是法国2019年政府资金比重仍在30%以上，而同年的企业资金比重为56.75%。与之相对的另一种情形是日本企业在研发活动中的绝对强势地位，R&D经费中的企业来源占比自1983年便超过了70%，之后在小幅波动中进一步提高，到2020年该比重已近80%，对应的政府资金占比长期位处创新型国家末位。有学者认为此种模式虽造就了日本战后“经济奇迹”，但这种模式也会因公共投入不足而制约原始性创新，尤其是当科技创新发展到与世界先进水平比肩时弊端更为明显[12]。中国在1992年实现R&D经费的企业来源超越政府来源，并将“政企双主导型”模式保持至1999年。2000年企业资金比重陡增，达到政府资金占比的1.72倍，此后增长趋势一直延续，2020年该比例为3.92，仅次于日本的5.16。

图2 1981-2020年各国R&D经费来源政府资金比重

从R&D经费在各执行主体间的配置情况来看，企业是创新实践中最为活跃的承担者，创新型国家R&D经费由企业执行的比重呈现小幅波动中缓慢上升的趋势，近年来其执行的经费占比多数在70%～80%。中国的企业执行比重最初不足40%，随着2000年R&D经费来源中企业资金激增，相应地由企业执行的经费比重也较上一年度增加了近10个百分点，达到59.96%。而该比例从首次突破60%到提高至70%仅耗时6年，并在此后继续保持增长势头，近年来已与日本和韩国所差无几。

高校是创新型国家R&D经费的第二大执行主体，其所占份额基本在10%～20%(如图3所示)，尽管各国略有差异，但总体而言高校执行比重是超过政府属研究机构的，这一点在欧洲国家表现得更为突出。英国自2000年起高校执行R&D经费占比超过20%，甚至一度高达近28%，近年来虽有所减弱，但2019年比重仍达到23.54%。法国该比例总体呈稳步增长态势，是另一个高校R&D经费占比达到20%的国家。与多数创新型国家不同的是，中国高校R&D经费支出比重显著低于科研机构，高校执行比重自2005年便低于10%，且近年来有逐渐下降的趋势。中国科研机构的执行比重近十年一直保持在15%～20%，而创新型国家则多维持在10%～15%。与之相比，中国高校与科研机构在研发经费执行主体的角色对调。虽然中国高等教育规模庞大，且得益于良好的经济社会发展态势，但从世界一流大学数量、高被引科学家数量、国际化水平等方面来看，中国高等教育的实力和全球影响力与欧美创新型国家还有一定距离。高校作为国家基础性研究与前沿性研究的主要承担者提供了巨大的知识贡献，是新思想、新知识的策源地与重要传播基地，同时还肩负着创新型人才培养与输送的重任，在国家创新体系中处于关键地位。但中国高校执行的R&D经费却长期位列三大主体之末，高校应有的创新活力与资源优势未能得到充分释放，势必会影响到国家原始创新能力的持续提升。

图3 1981-2020年各国R&D经费高等学校执行比重

(二)R&D经费部门来源-执行交叉结构比较

企业不仅是R&D经费的最大来源部门，同时也是最大的经费执行部门，是国家创新体系中的关键一环。而政府除了作为第二大R&D经费来源部门之外，还承担着创新资源配置与创新制度设计的重要职能，是创新体系能够高效运行的保障。表1列示了中国和美国2020年R&D经费按照部门来源-执行交叉结构的分类统计结果。

表1 2020年中国和美国R&D经费部门来源-执行交叉结构

从执行经费来源部门结构看，美国企业的R&D经费主要来自企业资金，但是随着国外资金流入的支持，其所占比重已经超过政府资金，2020年达到9.31%，而政府资金比例由2005年的9.69%下降至2020年的3.90%。美国高校的R&D经费来源渠道则较为多元化，2005～2020年高校研发经费中学校自筹的R&D经费比例进一步提升，由不足20%增加到27.87%，已成为其自身开展研发活动的关键支撑。政府资金占比虽从68.24%降至55.94%，但不可否认政府依旧是高校R&D经费的最主要资金来源。中国高校R&D经费来源结构与美国有一定差异，并无自有资金来源，2020年源自政府的比例为59.92%，与美国较为接近，而企业资金比重已逐步提升至35%以上，可见除政府外高校多依靠与企业合作的资金支持。

从来源经费执行部门结构看，美国企业资金的执行主体高度集中于企业，超过98%的企业资金均投入于企业自身的研发活动。美国联邦政府的资金流向则相对分散，多数投入政府属研究机构和高校，2020年所占比重分别为46.81%和31.35%。从中国政府资金流向来看，科研机构获得了更多支持，2020年占比达到65.74%，是高校的2.81倍。

综上所述，中国R&D经费的来源与执行部门和发达国家十分相似，企业已成为中国科技创新活动的绝对主体。R&D经费的部门来源-执行交叉结构表现出典型的“中国特色”，企业资金主要用于自身的研发活动，政府来源资金重点支持科研机构，其次是高校；
科研机构主要依赖政府的资金输入，而高校除了获取政府资金外，还要依靠企业的资金注入。

(一)R&D经费活动类型配置结构比较

根据研究类型的不同，R&D活动包括基础研究、应用研究和试验发展，R&D经费不同的投资结构对知识生产和经济增长的影响差别较大[13]。从图4中可以看出，中国基础研究经费占R&D经费的比重远低于创新型国家。美国和英国一直将15%～20%的R&D经费投入到基础研究，法国的比例则长期保持在20%以上，个别年份甚至超过25%。日本和韩国是基础研究经费投入相对较低的国家，但也能够维持在12%以上，2004年之后韩国的比重迅速增加至15%～20%。反观中国投资于基础研究的经费占比一直在5%附近徘徊，远远低于创新型国家的水平。基础研究不仅是显性信息的源泉，而且能够创造新的技术机会，是技术创新的根本驱动力，对一国国际产业话语权和国际竞争力的强弱具有决定性意义[14-15]。无论是直接还是间接，基础研究都能够对经济发展作出显著贡献[16]。囿于特定的经济发展阶段，中国对技术进步的渴求造成对基础研究的短视，薄弱的基础研究可能是制约中国国家创新能力进一步提升的瓶颈因素[17]。

图4 1996-2020年中国和主要创新型国家基础研究经费占比

R&D经费在基础研究、应用研究和试验发展所占比重渐次提高是各国共有的特征，只是由于所处经济社会与科技发展阶段的差异，不同国家在不同时期的配置结构有所起伏。R&D经费在三大研发活动之间保持合适的比例关系，对争夺科技主导权、增强科技对经济发展的支撑引领能力具有关键意义。与创新型国家相比，中国R&D经费中基础研究、应用研究和试验发展的投入结构比例失衡。美国在三项活动中的经费分配比例为1∶1.29∶4.27，英国为1∶2.36∶2.11，而中国的经费配置结构为1∶1.88∶13.75。当前，中国科技水平已从技术跟踪与追赶迈入“跟跑”“并跑”“领跑”的“三跑”并存阶段，战略重点从点的突破转向整体能力的提升。然而，中国R&D经费的持续快速增长并未带来全要素生产率和经济增长质量的同步提升，陷入科技创新困境[18]。究其根本则在于，中国的创新问题并非通过R&D经费的简单增加便能解决，还取决于R&D经费的配置结构。中国对试验发展的投入比例常年保持在70%以上并仍在提升，近年来已接近85%，而对科学研究领域分配的经费比例过少，尤其是基础研究资金长期不足。过分追求试验发展的短期技术效益而忽视对基础研究的持续投入，只会带来科技创新的“虚假繁荣”，长此以往势必对中国原始创新能力和产业核心技术突破产生影响，制约国际竞争力与全球价值链地位的提升。

(二)R&D经费活动类型-执行部门交叉结构比较

1.R&D活动类型的执行结构比较。由于各国的体制差异，企业、政府属研究机构和高校在不同的R&D活动中发挥的作用各异。多数创新型国家形成以高校为主要执行部门，企业、政府属研究机构和私人非营利机构共同支撑基础研究的多元化格局。欧美国家的高校拥有深厚的科学研究积淀，法国、美国和英国的基础研究主要由高校承担。同时，企业超越政府属研究机构成为基础研究活动中不可忽视的关键力量，这一点在力求实现经济追赶的日本和韩国体现得尤为明显。2020年，日本和韩国由企业执行的基础研究经费占比远高于高校。中国基础研究的执行部门结构与创新型国家有较大差异，高校和科研机构占据了49.41%和44.07%的基础研究资源，而企业参与的基础研究比重仅为6.52%，即使与创新型国家中企业基础研究经费占比相对较低的法国相比，也有相当大的差距。

高技术的发展日益体现科学研究的最新成就，技术中所蕴含的科学知识越密集，就越依赖于前沿科学的发展与突破[19]。企业内部对基础研究的投入强度越高，构建的吸收能力就能使其更有效地频繁引用远离自身的公共研发成果，从外部知识溢出中获取收益[20]。近25年来，创新型国家由企业执行的基础研究经费比重整体上呈现增长态势(如图5所示)。日本和韩国的企业对基础研究的参与程度一直保持在高位，韩国自2003年后企业执行基础研究经费占比就稳定保持在50%～60%区间，日本该比例已近50%。企业对产业基础科学持续大量的投资，助力日本和韩国在技术追赶过程中实现了科学与产业竞争力的双赢。中国企业执行基础研究经费比例长期在1.5%附近变动，但这种情况自2016年起有了显著改善，2020年比重已提升至6.52%。

图5 1996-2020年中国与主要创新型国家企业执行基础研究经费比重

2.R&D经费执行部门的活动类型结构比较。企业是各国R&D活动的核心执行主体，其对各项R&D活动的经费投入是影响国家R&D经费配置结构的决定性因素。

创新型国家企业多聚焦于试验发展活动，对三项活动的投入水平按照试验发展、应用研究、基础研究依次递减，依照投入比例又可具体分为两种类型。一类以美国、日本和韩国为代表，试验发展经费占企业全部经费的比重接近或超过70%，占据绝对多数，应用研究经费占比保持在15%～20%；
另一类以法国和英国为代表，试验发展和应用研究的经费比例分别在50%和40%左右，配置较为均衡。同时值得关注的是，尽管创新型国家企业的R&D活动执行结构不尽相同，但企业均对基础研究给予足够重视，企业基础研究经费占其R&D经费的比重在6%～10%。相较之下，中国企业在技术追赶与跨越过程中过分强调市场导向，更偏重对具有明确商业化前景的新技术、新产品的投资，在短期收益的驱使下倾力投入于试验发展活动，试验发展经费占企业R&D经费比重超过96%，而忽视研发周期较长且存在较高不确定性和投资风险的基础研究，其经费占比仅为0.51%。企业对基础研究的投入匮乏是中国基础研究经费比重长期低迷的主要原因[21]。

创新型国家的政府研究机构以开展科学研究活动为主，科学研究经费占其R&D经费的比重均保持在50%以上，法国和英国甚至超过80%。英国和韩国的政府研究机构对基础研究和应用研究的配置比例较为均衡，其他创新型国家虽多偏重应用研究，但基础研究的经费比例也基本在20%以上。中国科研机构执行的科学研究经费比重为48.85%，其中基础研究和应用研究配比约为1∶2，基础研究比重16.85%，这在六国中为最低。

与政府研究机构的执行结构类似，创新型国家的高校也以开展科学研究活动为主，经费占比均在60%以上，美国和法国甚至超过90%。多数国家的高校对基础研究的重视程度相较应用研究更高，高校执行的基础研究经费比例均保持在30%以上，美国和法国更是分别高达62.79%和67.08%。相较之下，中国高校R&D经费配置结构中更加偏重应用研究，2020年基础研究经费比重为38.50%，虽与日本接近(38.60%)且高于韩国(37.50%)和英国(33.26%)，但日韩两国的企业才是基础研究的主要承担者，英国的基础研究也有相当一部分是由企业执行，高校略低的基础研究经费比例未影响根本。而高校是中国基础研究活动的重要执行部门，与美、法高校的基础研究经费比例相比，中国仍有一定程度的距离。这种情况的出现很可能源于高校资金来源结构的差异。中国和美国高校R&D经费的第一来源都是政府，但是第二来源分别是企业和高校自身。经费来源的差异致使中国高校研发活动内容选择的自主性大大低于美国。中国高校R&D经费约1/3来自企业支持，势必会应企业需求更多投向应用研究与试验发展，而甚少用于开展基础研究。美国高校近30%的自筹经费比例决定其可用于资助研究周期长且探索性较强的项目。不过从创新型国家的经验与中国近年来高校R&D经费配置结构的变化趋势看，中国是在向美国趋近[22]。

1.R&D经费投入强度偏低，与中国经济发展水平和工业化发展阶段不相匹配。学者对典型发达国家和新兴工业化国家研发投资强度增长趋势的研究表明，尽管各国经历工业化发展阶段的时间不一致，且对研发活动的资金投入力度也不尽相同，但在社会经济正常运行和增长的情况下，R&D经费投入强度的变化呈现出一定规律性，发展轨迹是一条类“S”曲线，其上存在1%和2.5%两个拐点[23-24]。R&D投入强度的变化趋势则因此可划分为三个阶段，即缓慢增长阶段(小于1%)、快速增长阶段(1%～2.5%)和基本稳定阶段(大于2.5%)。同时，R&D经费投入强度的演变趋势也在一定程度上与国家所处工业化发展阶段相契合[25]。综观前述各国R&D投入强度历年数据，美国、日本、德国均已走过快速增长阶段而步入基本稳定阶段。而韩国的投入强度在2004年达到2.53%后，仅用时3年便突破了3%，5年之后的2012年突破了4%，及至2017年又突破了4.5%，在该阶段表现出超常规的增速。中国R&D经费投入强度在经历长期缓慢的增长过程后于2002年跨越1%的节点，同时期按汇率法换算的人均GDP介于560～1120美元之间，说明中国位处工业化发展中级阶段，经济发展对科技支撑的需求强烈，R&D投入强度进入快速增长阶段。实践中，中国历时13年将研发投入强度从1%提升至2%，所用时间与日本基本持平，并仍保持继续增长，但投入强度的增速显然未跟上R&D经费的扩张速度，年增长率处于持续下降的态势，由“十五”期间年复合增长率8.65%降至“十三五”期间的3.39%，投入强度的增长趋势偏离国际规律。与欧美和日韩等创新型国家相比，中国的R&D经费投入水平与经济发展不相适应，投入强度滞后于当前工业化发展程度。

2.“重试验发展、轻基础研究”，R&D经费配置结构严重失衡。中国基础研究已逐步从点的突破转向系统能力提升，但是从整个科技创新链条上看，基础研究依旧是研发活动的短板。长期以来，中国科技战略过于强调以应用为导向[26]，在R&D经费配置中则表现为政府与企业更倾向于投资应用研究和试验发展。自2001年以来，尽管中国基础研究经费投入规模逐年增加，但其占R&D经费支出总额的比重始终徘徊在5%左右，与欧美创新型国家15%以上的比重有相当程度的差距。宋吟秋等构建效用函数模型的实证结果表明，当试验发展经费是科学研究经费的2.23倍时，中国R&D经费的分配与使用结构是最优的[27]。然而实践中，中国R&D经费在三项活动中的配置比例为1∶1.88∶13.75，试验发展经费投入相比于基础研究始终维持在较高水平，试验发展经费比重已接近85%，而同时期美国的经费配置结构为1∶1.29∶4.27，即使是试验发展比例较高的韩国配置结构也有1∶1.49∶4.43。“重试验发展、轻基础研究”的R&D经费配置结构性失衡显然已经对中国产业核心技术创新产生了消极影响。正是由于未能正确理解基础研究对产业核心技术能力提升的关键作用，致使在不断增加研发投资力度并进行高强度技术引进的努力下，中国企业的创新模式仍旧未能实现根本性转变。与应用研究和试验发展相比，基础研究更有利于促进一国经济增长[28]，客观上来讲，中国基础研究经费投入的绝对数额仍有较大的增长空间。

3.政府公共投资不足，研究机构与高校科研布局更偏重创新链条后端。公共和私人研发部门执行的R&D经费对经济的贡献存在差异，在同等幅度研发资金冲击下，公共研发投资对经济拉动效果更为明显[29]。政府在国家创新体系构建中的主导作用以及对高水平科研机构和高校等创新主体的支持，是欧美发达国家位处全球科技前沿的根本原因[30]。科技知识较强的正外部性和科技创新从投入到形成技术进步的时滞性，决定了单纯依靠市场机制无法实现科研资源的最优化配置，对于科技基础相对薄弱的发展中国家而言更是如此。科学研究对提高全要素生产率的作用效果以政府的支持力度达到一定水平为前提[31]，稳定、长期而充足的引导性与公益性投资，才有可能促使创新驱动从外生向内生转变。从各国实现研发经费的企业来源超越政府来源时点的国家经济实力来看，美国(1981年)人均GDP为1.4万美元，英国(1985年)人均GDP为8652美元，法国(1992年)人均GDP为2.38万美元，而中国(1992年)的人均GDP仅为366美元，与主要创新型国家存在相当大的差距。尽管中国企业的研发资金投入大幅攀升，但规模以上工业企业的R&D投入强度直到2017年才刚刚突破1%，说明企业的创新意愿与科技实力仍有较大的提升空间。虽然政府在研发活动中的主导地位会随着时间的推移开始下降，政府资金更多是发挥杠杆效应，引导其他渠道的资金进入科研领域[32]，但是与创新型国家相比，中国处于“政企双主导型”格局的时间较短，在企业尚未成为真正意义上的科技创新主体时政府的引导作用便逐渐弱化，政府资金投入滞后势必会对关系到原始创新能力的基础研究等产生负面影响。

在企业已成为创新型国家应用研究绝对执行主体并对基础研究参与程度日渐加深的新趋势下，中国的基础研究和应用研究仍旧主要是由科研机构和高校承担，分流超过80%的政府来源资金。两者掌握大量科研资源，并能够依据国家重大战略需求进行配置，可有效弥补市场资源配置失灵。但从科研机构和高校R&D经费配置结构来看，其科研布局更加偏重创新链条后端。2020年，科研机构R&D经费80%以上来源于政府资金，投入方向以试验发展为主，所占比重超过50%，应用研究和基础研究活动占比分别为32.00%和16.85%；
高校R&D经费接近60%是政府资金，约50%流向应用研究，不到40%用于基础研究。而创新型国家的政府研究机构和高校均以科学研究作为资金支持重点，尤其是高校对基础研究的经费配置比例更高。相较之下，现阶段中国R&D经费中政府资金的支持重点偏向应用研究和试验发展，作为突破关键核心技术重要支撑的基础研究反而没有得到差异性补偿。

4.企业R&D经费投入强度滞后，对基础研究的参与程度不足。企业作为各国R&D经费最大的来源部门与执行部门，对研发活动的整体配置结构具有决定性影响。创新型国家呈现出企业深度嵌入创新链条前端活动的鲜明特征，由企业执行的基础研究经费比重均维持在20%以上，日本和韩国甚至接近和超过50%，而中国直至2020年才升至6.52%，企业对基础研究的投入比重相对偏低。企业创新能力在很大程度上取决于基础知识的积累水平[33]。目前，高校和科研机构仍然是中国基础研究的主要执行者，但绝大多数基础研究领域的科研工作都缺少企业的深度参与，产学研合作相对较弱。科学基础知识虽然具有公共物品属性，但却不是一种易于扩散的信息[34]，对于符合产业发展方向和未来市场需求、经过前景预测的产业驱动型基础研究项目来说尤为如此，其潜在效应具有高度专用性和异质性。企业将基础研究的重任寄托于政府的公共研发投入，且不论高校和科研机构是否能够满足产业基础研究的需求，即使能够实现对企业内部基础研究的有效替代，但企业若没有相应的知识储备与技能资源，公共研发的间接结果尤其是其中所包含的隐性知识无法轻易转移到产业部门，也难以内化为企业个体的创新能力。企业参与程度过低已成为制约中国基础研究成果转化效率的重要原因之一。

1.发挥政府对市场机制的协调与互补功能，加速调整全社会R&D经费配置结构。随着中国与创新型国家的技术差距日渐缩小，政府应把握当前全球新一轮科技革命的契机与此次新冠肺炎疫情的“窗口期”，加速调整中国R&D经费配置结构，大幅度提高基础研究的投入强度，充分发挥基础研究对产业核心技术创新与突破的支撑作用。一方面，政府要在研发资源配置上聚焦科技前沿领域，侧重对科学研究尤其是基础研究稳定而持续的投入。明确政府资金重点支持的科研机构和高校的科研定位，尽可能避免研究任务交叉重复造成的资源浪费。另一方面，政府可考虑制定更具针对性的财政政策，配合管理体制机制创新，激发企业内生的研发动力，引导企业开展面向产业需求的应用类基础研究。同时，加强企业与高校和科研机构的联系纽带，鼓励三者建立多元化的长期合作关系，使得基础研究产生的新知识溢出能够有效传递到企业。

2.进一步推动企业加大研发投资力度，持续引导企业重视与加强基础研究活动。中国整体科技实力的提升意味着部分产业技术领域已逐步由“并跑”转向“领跑”，甚至已“闯入无人区”，具有产业导向性的基础研究知识积累是企业获得突破性创新的基石。一方面，企业需要转变过于依赖研究与开发机构和高等学校供给基础研究成果的思维，着力强化内部研究能力，尤其是具有内在需求又具备较强研究实力的行业头部企业，应当成为中国基础研究活动的新增长极与重要载体；
另一方面，瞄准重点产业需求，引导打造以企业为主体的产学研合作链条。可围绕国家重点产业技术领域，构建协同创新和优势互补的产学研“联合舰队”。理顺产学研功能定位，调整优化各主体的运行管理模式与评价方式，确保在合理机制牵引下企业与高等学校、科研院所实现战略层面的高效结合，提升协同创新效率。突出企业在产学研合作链条中的主体地位，以产业技术需求为导向，依托产学研联合体突破产业发展的关键技术瓶颈，加速基础知识的溢出效应与共性技术产业化。

3.提升高校对基础研究活动的投入力度。高校作为中国基础研究的重要执行主体，是新知识的主要溢出源。建议政府进一步增加对高校的经费投入力度，并适度调整经费支持方式，在加强竞争性课题经费投入的同时提高对基础研究项目和团队的稳定性经费支持。政府来源的研发经费应注重“项目+团队+人才”的集成化支持，扩大科研项目经费“包干制”试点，打破经费使用“只见物不见人”，更好激发科研人员的创新活力。

注释：

①数据来源：https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=MSTI_PUB.

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