程序赋能全过程人民民主的运行机理

缪 文 升

（1．江苏警官学院 侦查系，南京 210031；
2．南京师范大学 中国法治现代化研究院，南京 210097）

全过程人民民主作为一种创新的国家治理制度安排，通过收集民意、汇集民智为全体中国人民提供了更为充分的参与渠道和民主权利行使平台，以协商达成共识的方式形成选举、参与、协商、共享的“国家治理共同体”。同时，全过程人民民主通过严格而规范完整的程序链条设计，形成民主选举、协商、决策、管理和监督五个环节的“正式的、具体的程序机制”［1］，从而保证了全过程人民民主制度的有效运转，推动了社会主义民主政治的制度化与程序化。基于此，本文在阐述程序赋能必要性的基础上，从回应、参与、协商与监督等视角论证程序赋能全过程人民民主建设，进一步完善根本制度和基本制度的运行程序。

我国在新中国成立初就确立了人民当家作主的制度体系，并孕育了全过程人民民主本土化的理论与实践根基。在社会主义革命和建设的过程中，我国始终强调要“发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性”，并指出“人民民主是社会主义的生命”。尤其是在党的十八大以来，人民民主作为国家治理的关键内容得到进一步完善。2019年11月，习近平总书记在上海调研时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”［2］2021年7月，习近平总书记强调要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”［3］。在2021年10月的中央人大工作会议上，习近平总书记系统阐释了全过程人民民主的科学内涵、主要特征和发展战略，并指出完整的制度程序和系统的参与实践是全过程人民民主的两个支撑［4］，由此形成了一个完整的民主体系框架。

习近平总书记提出全过程人民民主这一重大论断以来，学界掀起了研究热潮，政治学、法学等学科围绕其提出背景、科学内涵、重大意义等问题开展初步的研究。赵永红认为，“全过程人民民主”的思想和理论基础包括马克思主义民主思想、中国特色人民民主理论和习近平关于新时代中国特色社会主义民主政治的思想［5］。肖光荣认为，全过程人民民主准确表达了人民民主的全主体性、全方位性、全覆盖性、全持续性、全链条性和全保障性［6］。刘小妹认为，全过程人民民主的理论特质体现在历史性、批判性、辩证性和体系性四个方面［7］。程同顺认为，全过程人民民主的制度安排包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度和信访制度［8］。张明军认为，全过程人民民主的实现必须建构民主实现的科学体制，拓展民主权利行使的空间，畅通民主运作的渠道，实现民主运行平台的现代化［9］。莫纪宏认为，在实践中提高全过程人民民主的治理效能，必须将“全过程人民民主”治理机制纳入法治轨道，运用法治思维和法治方式来科学和有效地解决在实践“全过程人民民主”中所遇到的各种理论和实践问题［10］。但必须指出，目前学者们对全过程人民民主的关注还停留在优势建构等宏观层次上，对如何通过程序赋能全过程人民民主的论述也是停留在如关于《选举法》的修订是如何对选举程序作出界定、《村民委员会组织法》对基层治理中形成少数服从多数的民主决策机制如何界定等方面，既有研究缺少对其具体运行机制的理论阐述。恰恰这一点在中国特色社会主义政治运行中具有重大意义，起到关键作用，本文拟对此问题进行阐释。

程序赋能全过程人民民主就是将民主的一切必要要素通过程序性规范得以体现和保障。这些要素中的人大制度、协商民主制度、基层自治民主制度体现了人民当家作主的制度程序；
选举、协商、决策、管理、监督架构了广大民众依法行使各项民主权利的实践程序。实践证明，要真正保障广大民众民主权利的实现，仅有制度宣言是不够的，同时必须要有一套行之有效的操作程序作保障。程序侧重于民主权利行使的方式、方法与步骤。“程序（procedure）是指在法律或行政关系中为做出决定、采取行动或解决问题而采取的某种方法或步骤”［11］，“程序就是为获得正义而设置的权威方法”［12］，程序中的职责、权利和义务行使或者实现方式既使人民民主受到全过程保障，亦可通过程序救济得以整合。凭借全链条、全方位、全覆盖的程序机制和闭环链条，程序赋能全过程人民民主关注民主实现过程以及民主实现的手段、方式、步骤，回应人民需求，激发人民参与，达成协商共识，践行民主监督，从而保证广大人民建议表达的有序化与民主治理的成效化。民主的实践程序与全过程人民民主制度具有高度的重叠性，实践程序被认为是“实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守的社会状态的制度化的基石”［13］。

程序是实现人民民主的必经环节，离开程序的民主则会成为摆设的“花架子”和“装饰品”。因此，任何民主的实现都离不开相应的实践程序和程序步骤。程序是全过程人民民主不可或缺的构成要素，程序赋能全过程人民民主关注的是民主实现过程与机制，密切跟踪对人民民主过程的描述性分析，将人民民主视为制度化、规范化的程序规则与机制，以确保人民民主目标等实体性权利的实现。全过程人民民主将关注人民群众利益贯穿于实践程序的始终，通过可行性操作程序安排确保人民民主的行使过程保持在科学而有序的动态之中。基于此，在全过程人民民主的实践运行中，一方面通过可操作的程序机制，以可检验的“系统性民主”程序机制的有效运作促进民主、法治、自由、平等等人民新期待的实现；
另一方面，“以透明参与为动力，以理性共识为指引，以纠偏纠错为方式”［14］69，创建多样、畅通、有序的全过程人民民主回应、参与、协商与监督等程序形态，及人大制度、协商民主制度、基层自治民主制度高度融合的制度运行程序。

中国进入新时代，社会主要矛盾发生转化，建立基于民主、法治、公平、正义等需求的回应式民主运作程序，既是人类民主的内核所在，也是“最大的人权”［15］288。因此，将广大人民的需求作为所有工作的出发点和落脚点，发展全过程人民民主是中国共产党领导中国事业取得一个又一个胜利的根本动力。以回应广大人民对民主过程中各个关节点需求为基点，通过建立对民主需求的表达、识别、整合等链条式机制体系，形成对民主各个关节点回应式的运作形态，从而将民主的价值理论转化为实际可操作的程序。回应式民主运作程序可以通过三个方面创新民主实践机制：一是建立收集广大民众诉求的平台，畅通多元化需求的“进口”。就出台关涉民众切身利益的法律法规、规划、政策而言，通过召开听证会、专家座谈会、网络征求建议等方式收集各类设想和意见，就是对民主各个关节点充分回应的具体运作程序的开端。二是对所收集到的各类需求进行识别、整合，建立民主需求转化为决策参考的程序和机制。在对各类需求进行分类的基础上，对广大民众的现实急需诉求优先进行安排，并尽可能地将眼前需求与国家长期规划、国家的发展战略及地方多样化发展有机结合。三是在收集、识别和分类民主需求的基础上，通过建立符合实际、切实可行的推进举措和程序制度框架，以动态化的模式循序渐进地回应广大民众对全过程人民民主的需求。

回应式人民民主是对广大民众各类诉求充分、有效、及时的回应。职能部门对广大民众民主诉求的回应，既是其治理效能与治理绩效的展现，也是人民民主在各个关节点得到有效实现的重要内容。需求回应的运行程序包括民主的诉求、职能部门的回应、民主兑现承诺、通过权力的纠错和广大民众对结果的态度等基本要素。“现代民主制度之所以被广泛推崇，最主要的原因在于对公共权力的有效制约、监督与纠错”［14］73，对广大民众民主诉求及时回应能够有效防止因为公共权力的滥用而损毁广大民众的民主权利。当下，作为对广大民众民主的回应性程序，一方面要完善人大的民主民意表达平台和载体，推进人大协商，从而“为人民提供一条合法、规范和有效的表达意愿与利益的渠道”［16］；
另一方面要对广大民众的民主诉求进行全方位回应，建立健全回应广大民众民主权利的运行机制，“让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感”［17］。

“完整的参与实践”是我国人民民主在各个关节点有效实现的具体体现。全过程人民民主不仅尊重相关法律法规赋予广大民众的各项基本权利，还以相对完善的程序机制运用协商对话、民主恳谈、社会听证的方式保障广大民众各个环节民主权利的实现。人民民主的全过程性体现在通过各个环节和关节点倾听广大民众的现实需求，在广大民众中进行普遍的商量，最大化地凝聚共识，从而充分激发广大民众的创造力，确保民主决策的科学性与可行性。在实践中，人民代表大会等根本制度和基本制度为广大民众依法参与民主协商、民主监督等提供了制度性保障，确保其基本民主权利在法治框架内充分实现。民主程序的保障与民主实践的实效是发展全过程人民民主两个不可或缺的维度，民主程序与民主权利平等实现规则是人民民主全过程特性赋能国家治理效能现代化的内在机理。

（一）守住民主选举程序关口

选举程序是人民民主全过程实现的基础和起点。广大民众民主权利的行使从民主投票权开始但不止于投票，是一个全空间、全领域、全方位的运行机制体系。反言之，“如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”［18］，那么这样的民主表面上轰轰烈烈，但并不是真正的民主。在中国国家机关层面、村民及居民委员会层面、企事业单位层面的选举，广大民众通过一人一票、票票等值的方式平等地行使选举权和被选举权。因此，全过程人民民主中的投票选举是起点，必须守好起点这个关口，以确保人民民主过程其他程序的真实性与有效性。

要创新和扩展民主选举的形式，进一步挖掘全过程人民民主的政治渠道。中国实行的是公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，广大人民由于自身的利益、地位、收入状况等原因而呈现出多元化趋势，各种社会力量具有不同的社会价值诉求和经济利益主张，对民主政治和公共管理的参与愿望也越来越强烈，这就必须提供合适的“进口”途径尽可能地吸纳和整合最大多数主体的意见或建议。人民民主的全过程性同样体现在包括国家公共事务管理方面“五位一体”的政治、经济、社会、文化和生态，以及权力空间、公共领域和私人生活之中。为此，必须积极创新选举渠道，通过“公推直选”“民主恳谈”“村民议事”等方式探索和创新人民民主全过程程序的第一关口。

（二）构建民主参与运行程序体系

广大民众的民主参与包括选举与投票权，更多表现为由时间、空间组成的立体化的广泛参与权，即对国家“五位一体”各个层级、维度的全面参与。检验一个国家的广大民众是否能够真正行使民主权利，关键要看人民有没有广泛参与权。参与是民主程序机制的基本标志和特质，包括过程性机制、程序性机制、形式性机制。换言之，人民民主的全过程性是程序性参与，“要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行”［18］。程序性参与规定了人民民主实现的范围、方式和限度。中国实行人民民主全过程性的目的是“确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音”［18］。民主的参与程序体现在民主决策、协商、监督等全链条各方面与全领域，依附在民主参与价值的全方位，贯穿于宪法制度、人大制度、政协制度、群众自治制度实践的始终，覆盖于“五位一体”的各个领域，实现在政治、经济和社会民主全领域。

中国的参与式民主集中体现在制度运作形态、民主运行形态和广大民众民主权利实现方式等方面。就国家层面的制度运作形态而言，以人民代表大会制度和政治协商制度为依托，在国家根本制度和基本制度中通过安排广大民众多领域、多渠道地行使国家权力及通过对话协商等方式参政议政，实践民主的选举、决策、管理和监督全过程的参与。在社会基层治理层面，人民民主的全过程体现在广大民众的知情权等基本权利的行使中，通过以职代会为基本形式的基层自治制度安排，以各类重大事项为主的意见征求征询会、议事会等决策议事协商会议民主制度［19］，实现群众自我管理、自我服务与自我监督。国家层面的间接民主和基层社会治理的直接民主有机衔接与结合，将形而上学的民主价值落实落地为广大民众的一种日常生活方式、参与程序与机制，从而既能确保实现广大民众的民主参与权利，又进一步提升了国家和社会的治理绩效。

（三）理性共识指引民主协商推进机制

中国式现代化发展道路为探寻新的民主形态提供了丰厚土壤。协商民主“是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，同选举民主相互补充、相得益彰”［20］。民主政治的实现过程是一个充满多元分歧、通过制度化参与机制不间断地协商与博弈、对不同主体多元利益诉求进行聚合、以期达到民主价值共识生成的过程。协商民主则是民主政治共同体的成员在针对多元分歧采取高度容忍态度的前提下，运用谈判、协商、妥协等公共理性方式参与公共事务讨论，取最大公约数平衡多方意见与利益，形成具有共识性的决策、管理与监督的过程。能否形成制度化的参与协商机制，需要将不同党派、社会不同利益主体的民主权利进行“排列组合”，类型化为不同类别和层次的公共服务制度，在具体的推行中转化为满足广大民众需求的公共服务和产品。

2021年中央全国人大工作会议提出了“更要看”的民主标准，即一个国家民主更要看广大民众是否有广泛参与权，更要看选举后承诺实现了多少，更要看制度和法律是否真正得到了执行，更要看权力是否真正受到人民监督和制约［21］。协商民主已经成为中国全过程民主建设的重要形式，体现为在中国共产党全面领导制度框架下以政党协商为主导形式、以基层协商为基本形式的民主运作形态。实践证明，中国式协商民主能够找到不同主体之间的最大公约数，画出利益共识的最大同心圆，达到理顺不同主体之间的利益关系，整合不同利益主体之间的意志，这是人民民主的全过程协商程序在当代中国实践中的最新成果。

（四）纠错纠偏方式创建民主监督的发现机制

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中强调：“坚决清除一切损害党的先进性和纯洁性的因素”［22］。实现保持先进性和纯洁性的目标，首当其冲是要建构党统一领导的全面覆盖的监督体系。为此，要遵循对公共权力制约与监督的规律，以制度化安排、内省化提升、动态化调整与最高层救济力［14］74等为要素，以巡视举报、信访举报、电视问政等为形式，建构监督式民主运作程序，并辅之以谈话提醒、批评与自我批评、事项报告等多样化机制，及时发现苗头并排除风险，将因为行使公共权力过程中可能会侵害广大民众民主权利的情况消灭在萌芽中。

按照监督式程序的程式，制度化安排是依法依规监督的前提，即在党纪和国法相统一的背景下，建构党统一领导的全面覆盖对公权力运行过程性监督，是对公权力纠错纠偏制度化与法治化的生动展现。内省化提升是通过各种类型的教育，强化纪律建设，用纪律管党治党，“不断纯洁党的思想、纯洁党的组织、纯洁党的作风、纯洁党的肌体”［15］532，达到知敬畏、存戒惧、守底线的自省目标。动态化调整是针对在公共权力行使过程中出现的关涉到广大民众切身利益及权利的现实问题，动态化地及时采取各类举措，将外溢于制度规范的权力及时关进制度笼子里。最高层救济力即以党中央为坚强领导集体的中国共产党作为最高领导力量［23］，对可能出现和已经发生的公共权力运行问题进行预判、纠正与处置完善，力保权力不偏道、偏道后能够及时回归正道。

习近平总书记指出，要“用制度体系保证人民当家作主”［24］。党的十八大以来，中国制定和实施了一系列关于人民民主实现途径、渠道、方式、程序的法律制度。人民民主的全过程实现具有程序化、制度化特点，必须以相应的制度体系为支撑，其实际效能取决于这一制度体系的健全状况。人民代表大会制度是人民民主全过程的实践主渠道，具体的议题设定、方案形成、政策监督的主渠道都依赖于民主机制，广大人民通过代表大会有效行使国家权力，通过人大代表的履职过程广泛听取民意和呼声，确保代表提案与民众广泛参与“同频共振”。各类制度中的协商民主程序规定了参与主体、参与协商通道、平等对话平台、解决问题机制等内核要素，其基本精神与全过程人民民主是一致的。民族区域自治制度和基层自治制度以少数民族群众依法履行权利、基层民众直接参与基层治理为特征，是连接国家治理和基层治理的纽带。

人民代表大会制度反映了人民意愿，“在立法、决策、审议等方面都充分吸取了人民群众的意见，人民群众提出的各种具体诉求都在人民代表大会制度得到回应和解决，满足了人民群众的民主参与感和心理偏好期待”［25］。党的十八大以来，围绕人大代表履职形成了新的格局。党的十八届四中全会在拓宽广大民众有序参与立法方面形成了一系列制度安排。党的十九大、党的十九届四中全会对深化推进民主立法提出了一系列要求，形成了“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局。实践中，作为人民民主全过程实践集中体现的人民代表大会，通过调研制度、人民建议制度、基层立法联系点制度、民主协商制度、信息公开制度等建立起人大组织和代表与广大民众的联系纽带和桥梁，并以此推动全过程人民民主的制度化与程序化。人民代表大会制度实现了党的领导、人民意愿和国家意志的有机结合，制度性地保障了广大民众的民主利益需求。政治协商制度通过程序化的制度安排，为各政治团体提供平台和机会进行有序意见表达，是发扬过程民主、集思广益的过程，是对关涉人民利益事宜进行民主决策的过程，更是广大民众实践当家作主的过程。在人民政协制度平台上，各族各界人士发挥自己在各界民众中的代表功能，通过专题协商会议等方式开展提案、专题调研工作，从而在各领域各环节践行全过程人民民主。民族区域自治制度是全过程人民民主在民族事务上的制度安排，为少数民族聚居区人民更好行使民主权利提供了基本政治制度保障。基层群众自治制度是以村民自治制度、居民自治制度和职工代表大会制度为主要内容的基层群众自治制度，有利于广大基层民众自主解决基层社会矛盾，实现了基层民众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的社会治理。总之，全面贯彻落实人民民主的全过程机制必须将民主价值理念、制度和程序机制统合建设，进一步优化和完善制度体系，将回应程序、参与程序等过程性要求落地于中国广大民众行使民主权利的日常生活之中。

中国的全过程人民民主继承和发展了马克思主义民主观，是对新时代中国特色社会主义民主政治的高度凝练，是理论原创与实践提炼的双重展现，能够实现直接民主与间接民主、形式民主与实质民主、过程民主与结果民主的有机统一，能够全链条、全方位、全覆盖实现人民当家作主。它不仅为发展社会主义民主提供了根本遵循，而且进一步丰富了人类民主的思想谱系。当然，“在中国这样一个内部差异性大又快速发展的大国，全过程人民民主更需要保持灵活性和开放性，以改革促发展。全过程人民民主不是一蹴而就的，不可能毕其功于一役，需要在改革中不断发展和完善”［26］。从回应、参与、协商与监督等程序视角赋能我国全过程人民民主完善的路径，需要进一步推动我国民主政治的制度化并提升其运行质效，需要民主行使主体达致理性共识并创新监督机制，确保全过程人民民主落实。

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