【论整合机制推进下的服务型政府建设】服务型政府建设4个经验

　　本文系河南省教育厅人文社会科学研究项目“服务型政府建设中的整合机制研究”（项目批准号：2011-QN-065）的研究成果 　　中图分类号：D616 文献标识码：A
　　内容摘要：在价值多元化的背景下，“整合”理念已被人们普遍认同和接受。我国目前正致力于建设服务型政府，这需要利用整合机制来推进：一方面要通过市场整合充分利用社会资源，从而增强政府的服务资源，更好地满足公众对基本公共服务的需求；另一方面要通过制度整合强化服务理念，实现政府与社会、公众的协调合作，从而提升服务绩效。
　　关键词：服务型政府 市场整合 制度整合
　　整合是指相关组织或机构以协调合作的方式，充分发挥各自在资源、组织等方面的优势，有效进行任务的分配、执行和监督，从而实现整体利益的过程。我国目前正致力于建设服务型政府，而如何充分利用“整合”理念及由此形成的整合机制，来推进服务型政府的建设需要探讨。
　　服务型政府建设对整合机制的需求
　　2007年党的十七大报告明确强调要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”后，服务型政府作为我国政府的改革目标，已为政界和学术界所认同。近些年来，学者们对服务型政府的研究著述颇多。施雪华指出“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式，具体内涵包括：政府职能结构的重心在于社会服务；提倡公民参与，并健全公民参与机制；政府与公民之间存在平等、合作的新型互动关系。周晓丽、毛寿龙认为服务型政府的内涵包括：基本秩序服务，行政审批应该以人为本，人性化管理，更多地考虑企业和公众方面的需要；医疗、教育、住房等方面的基本公共服务；决策方面的听证会，包括电子政府、官员的博客，甚至一些系统的、大的网站，政府的效能网等。总的来说，服务型政府的内容可以分为基本公共服务、基本秩序服务和坚持以人为本等三个方面。而这三方面的内容对整合机制存在着内在的需求：
　　一是不同种类基本公共服务的需求。基本公共服务包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业，社会保障服务和教育、科技、文化、卫生体育等公共事业，发布公共信息等。这些基本公共服务涉及范围广，需要资源也很多。而以税收为主要来源的政府服务资源是有限的，这就要求政府改变原来仅靠政府提供公共服务的模式，建立由政府、社会、公民等共同提供的合作型模式。合作型模式就是利用整合机制来协调和调动公民及社会的资源，发挥他们的作用及优势，共同承担和完成所需要的服务。通过整合机制增强服务资源，提升政府基本公共服务的供给量。
　　二是基本秩序服务的需求。服务型政府强调的是政府与公民之间存在平等、合作的新型互动关系，要求在秩序的供给上要从强制性威慑力秩序慢慢转为以基础性秩序服务为基础的执法秩序。就是说，政府在基本秩序服务中，必须要维护社会的公平、公正，更多地考虑企业和公众方面的需要，降低市场、社会的交易成本，提高服务效率。而实际上，政府表现更多的是管理、强制的色彩，缺少服务、指导、合作的理念，这是与基本秩序服务相悖的。而为了满足基本秩序服务的需求，就需要通过制度整合来规范、约束政府，实现政府与社会、公众的协调合作，从而提升政府服务绩效。
　　三是以人为本的需求。服务型政府强调的是公民本位、社会本位，要求必须健全公民参与机制，有效满足社会中不断涌现的以各种形式表达出来的利益需求。建设服务型政府，就需要有效的整合机制来整合不同的利益需求，健全公民参与机制，使公民的合法权益得到应有的伸张和维护，保障社会公平，建构以社会主义核心价值体系为主导的价值观体系，从而推动以人为本目标的实现。
　　因此，建设服务型政府需要充分利用整合机制，那么如何利用整合机制来推动服务型政府建设？总的来说，一方面要利用市场整合增强服务资源，提升基本公共服务的供给；另一方面是要通过制度整合强化基本秩序服务和以人为本，提升服务绩效。
　　以市场整合增强政府服务资源
　　服务资源主要是指生产资料、财政收入、人力资源等，最主要的是财政收入，这是各个国家提供基本公共服务的前提和基础。政府的服务资源越宽裕，基本公共服务的供给数量就越大，范围也就越广，质量也有保证；相反，公共服务的供给范围就会缩小，数量也要减少，如果数量不减质量就无法保障。20世纪70年代末以来西方政府改革重要的使命之一就是通过政府治理改革，促进服务资源的增加，以提供更多更好的公共服务。前文分析了服务型政府需要更多服务资源，从而产生了对整合机制的需求。而整合机制中最重要的、起主导作用的就是市场机制，通过市场机制整合具有比较优势的资源，从而增强服务资源，提升基本公共服务的供给量。
　　公共服务的提供过程中，市场机制的优势在于因竞争所带来的敏捷的市场反应与回应能力、服务效率、成本节约。政府利用市场机制整合服务资源的主要做法是：对于政府直接提供不具有优势的某些竞争性服务产品（这些产品政府的生产成本一般比其它组织要高），应该放弃政府直接生产提供而转向通过竞争、市场购买间接提供，这样既能节约资源，又能提升公共服务供给量。如合同外包、特许经营、凭单制、补贴等方式就是有效整合服务资源的方式。正如欧文・E・休斯所说，政府组织“并不是提供公共物品与服务的唯一方式，政府可以通过补助金、管制或合同形式间接地进行运作，而不是作为直接的提供者”。也可以将市场机制引入到公共部门自身的改革，促进政府服务行政的效率提高，从而节约资源和成本，相对提升资源占有量。
　　市场机制对于提升公共服务的作用已经得到西方国家的证明，如合同外包方式，它是指将传统上由政府直接提供的公共服务项目以签约方式外包给公司或其他组织，通常采用竞争性招投标的方式，既可以降低成本、节约开支，又能够提高服务质量。如在新西兰，1994年的研究显示，因合同外包节约的成本在达尼丁市的垃圾收集案例中达到45%至60%，达尼丁市的其他服务业节约了15%至30%的成本；在加拿大，针对固体垃圾处理、循环利用与处理、公共交通运营和电力维护等的大量研究也显示出成本的显著下降。
　　因此，利用市场机制能有效提升政府基本公共服务的供给，服务型政府建设必须要重视市场整合。市场机制近些年来在我国政府改革中也得到了一定的体现，但出现了一些问题。最主要的是在应用市场机制的过程中，将政府应该承担的一些责任也市场化了，而市场机制的有效应用必须以确保政府的责任为前提。“政府转交的是服务项目的提供，而不是服务责任的移交”，正如特德・科尔德里指出的，“私人承包商修建一条路，并不意味着这条路是私人的”。就是说，政府须在不放弃服务责任的前提下，通过市场整合来提高政府供给公共服务的能力。这样，市场机制在基本公共服务供给领域的优势可以得到充分发挥，而劣势则得以避免。所以，市场机制只是促进政府提升服务资源的整合机制，目的是为了提升基本公共服务的供给，而政府必须承担起公共服务的供给责任，切实履行好政府的服务责任。
　　以制度整合提升政府服务绩效
　　服务绩效可以定义为服务型政府在履行行政责任、注重社会公平、积极回应公众要求、追求公众满意等方面表现出来的综合效果。利用市场整合更好地满足公众对基本公共服务的需求，这只是建设服务型政府的基础。服务型政府还必须要强化基本秩序服务和以人为本的要求，这些目标的达到必须要强化制度整合。制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化中的个人行为。就是说人的行为由其所处的制度环境所诱导和约束，个体参与人是受制于制度的。制度整合是通过发挥制度的规范功能、凝聚功能和协调功能，实现政府、社会、公众之间的良性互动、协调合作。强调制度整合的根本目的，不是要追求一个完美无缺的制度体系，而是致力于构成制度间的相互支持。不仅要强化规范、约束政府的制度安排，还要完善公众利益表达的制度安排，保障社会公平的制度安排。通过这些制度的整合、相互作用，保证基本秩序服务的供给和以人为本的需求，从而提升服务绩效，推动服务型政府建设。
　　（一）强化规范、约束政府的制度建设
　　服务型政府强调的基本秩序服务，重点强化对政府的规范、约束。首先需要通过法律形式明确政府职能，建立和健全权责明确、行为规范的行政执法体制，对行政权力进行规范和制约，保证行政权力的正当、有效行使，防止其被滥用甚至异化。其次是完善政府回应制度。要建立促进有效信息沟通的制度建设，如电子政务、服务热线等；要建立起有效的政府决策回应系统，促进政府决策的能力和决策的可行性的提高，如决策承诺制度、决策公示制度和决策公开听政制度等。第三需要健全责任追究制度。要明确政府官员和有关工作人员的责任，而且要明确行政监督机关的责任，将法定监督制度具体化，通过责任追究使政府决策失误、行政不作为和行政乱作为能够得到及时有效的查处，真正落实“服务”这一核心政府治理价值。
　　（二）完善公众利益表达的制度体系
　　服务型政府倡导公民本位、社会本位，必须依靠完善的公众利益表达的制度体系。首先是完善政务公开制度。要严格规范政务公开的内容与形式，强化政务公开监督，将政务公开严格贯穿于行政审批、行政人事、财政投资、基层民主等制度改革中。其次是健全促进第三部门发展的制度体系。第三部门能有效填补政府和市场两方面失灵造成的管理空白，是公众利益表达的重要途径，在公众利益表达中具有独特作用，能有效促进社会各阶层利益的整合。因此，要健全促进第三部门发展的制度体系，加强第三部门的独立性。第三是强化社区发展制度。社区作为公众生活中不可缺少的一个综合的群众基础机构，为一个固定区域的居民起着媒介桥梁作用。一个具有完善制度的社区组织，可以使居民产生浓厚的归属感，可以在利益整合中发挥作用，有效化解基层矛盾，提升公众的满意度。
　　（三）加强保障社会公平的制度建设
　　政府是为市场主体和全社会服务的公共管理者和公共服务者，体现和代表着最广大人民群众的根本利益。服务型政府强调以人为本，必须更加突出社会的公平、公正。一方面要为市场主体参与市场竞争提供一个良好的社会平台，制定完善市场经济运行的法律规范，做好守法和执法工作，坚决打击非法交易、寻租行为和权钱交易等违法行为，切实保证初次分配中的机会均等、经济公平得以实现，真正确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，让激励性和效率性收入分配到位，保证社会充满生机与活力。另一方面在再次分配时，对于弱势阶层、利益受损群体，应采取各种措施给予扶持或补偿，核心是完善社会保障制度，加大扶贫帮困力度，通过国家财政转移支付制度，缩小城乡、地区差距。
　　结语
　　综上所述，本文认为整合机制是推动服务型政府建设的根本途径。整合机制最重要的是市场整合和制度整合，两者在服务型建设过程中起到了不同的功能。市场整合是建设服务型政府的基础，通过市场整合可以增强服务资源，有效满足公众的基本公共服务需求；制度整合是约束、规范政府，实现政府与社会、公民协调合作，强化基本秩序服务和以人为本的手段。两者互为保证，互为补充，相互作用，形成合力，从而促进政府有效满足公众对基本公共服务的需求，对基本秩序服务的需求，保证公众本位、社会本位，凸显“服务”的本质。而这样的政府，就是服务型政府。
　　整合是指相关组织或机构以协调合作的方式，充分发挥各自在资源、组织等方面的优势，有效进行任务的分配、执行和监督，从而实现整体利益的过程。我国目前正致力于建设服务型政府，而如何充分利用“整合”理念及由此形成的整合机制，来推进服务型政府的建设需要探讨。
　　服务型政府建设对整合机制的需求
　　2007年党的十七大报告明确强调要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”后，服务型政府作为我国政府的改革目标，已为政界和学术界所认同。近些年来，学者们对服务型政府的研究著述颇多。施雪华指出“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式，具体内涵包括：政府职能结构的重心在于社会服务；提倡公民参与，并健全公民参与机制；政府与公民之间存在平等、合作的新型互动关系。周晓丽、毛寿龙认为服务型政府的内涵包括：基本秩序服务，行政审批应该以人为本，人性化管理，更多地考虑企业和公众方面的需要；医疗、教育、住房等方面的基本公共服务；决策方面的听证会，包括电子政府、官员的博客，甚至一些系统的、大的网站，政府的效能网等。总的来说，服务型政府的内容可以分为基本公共服务、基本秩序服务和坚持以人为本等三个方面。而这三方面的内容对整合机制存在着内在的需求：
　　一是不同种类基本公共服务的需求。基本公共服务包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业，社会保障服务和教育、科技、文化、卫生体育等公共事业，发布公共信息等。这些基本公共服务涉及范围广，需要资源也很多。而以税收为主要来源的政府服务资源是有限的，这就要求政府改变原来仅靠政府提供公共服务的模式，建立由政府、社会、公民等共同提供的合作型模式。合作型模式就是利用整合机制来协调和调动公民及社会的资源，发挥他们的作用及优势，共同承担和完成所需要的服务。通过整合机制增强服务资源，提升政府基本公共服务的供给量。
　　二是基本秩序服务的需求。服务型政府强调的是政府与公民之间存在平等、合作的新型互动关系，要求在秩序的供给上要从强制性威慑力秩序慢慢转为以基础性秩序服务为基础的执法秩序。就是说，政府在基本秩序服务中，必须要维护社会的公平、公正，更多地考虑企业和公众方面的需要，降低市场、社会的交易成本，提高服务效率。而实际上，政府表现更多的是管理、强制的色彩，缺少服务、指导、合作的理念，这是与基本秩序服务相悖的。而为了满足基本秩序服务的需求，就需要通过制度整合来规范、约束政府，实现政府与社会、公众的协调合作，从而提升政府服务绩效。
　　三是以人为本的需求。服务型政府强调的是公民本位、社会本位，要求必须健全公民参与机制，有效满足社会中不断涌现的以各种形式表达出来的利益需求。建设服务型政府，就需要有效的整合机制来整合不同的利益需求，健全公民参与机制，使公民的合法权益得到应有的伸张和维护，保障社会公平，建构以社会主义核心价值体系为主导的价值观体系，从而推动以人为本目标的实现。
　　因此，建设服务型政府需要充分利用整合机制，那么如何利用整合机制来推动服务型政府建设？总的来说，一方面要利用市场整合增强服务资源，提升基本公共服务的供给；另一方面是要通过制度整合强化基本秩序服务和以人为本，提升服务绩效。
　　以市场整合增强政府服务资源
　　服务资源主要是指生产资料、财政收入、人力资源等，最主要的是财政收入，这是各个国家提供基本公共服务的前提和基础。政府的服务资源越宽裕，基本公共服务的供给数量就越大，范围也就越广，质量也有保证；相反，公共服务的供给范围就会缩小，数量也要减少，如果数量不减质量就无法保障。20世纪70年代末以来西方政府改革重要的使命之一就是通过政府治理改革，促进服务资源的增加，以提供更多更好的公共服务。前文分析了服务型政府需要更多服务资源，从而产生了对整合机制的需求。而整合机制中最重要的、起主导作用的就是市场机制，通过市场机制整合具有比较优势的资源，从而增强服务资源，提升基本公共服务的供给量。
　　公共服务的提供过程中，市场机制的优势在于因竞争所带来的敏捷的市场反应与回应能力、服务效率、成本节约。政府利用市场机制整合服务资源的主要做法是：对于政府直接提供不具有优势的某些竞争性服务产品（这些产品政府的生产成本一般比其它组织要高），应该放弃政府直接生产提供而转向通过竞争、市场购买间接提供，这样既能节约资源，又能提升公共服务供给量。如合同外包、特许经营、凭单制、补贴等方式就是有效整合服务资源的方式。正如欧文・E・休斯所说，政府组织“并不是提供公共物品与服务的唯一方式，政府可以通过补助金、管制或合同形式间接地进行运作，而不是作为直接的提供者”。也可以将市场机制引入到公共部门自身的改革，促进政府服务行政的效率提高，从而节约资源和成本，相对提升资源占有量。
　　市场机制对于提升公共服务的作用已经得到西方国家的证明，如合同外包方式，它是指将传统上由政府直接提供的公共服务项目以签约方式外包给公司或其他组织，通常采用竞争性招投标的方式，既可以降低成本、节约开支，又能够提高服务质量。如在新西兰，1994年的研究显示，因合同外包节约的成本在达尼丁市的垃圾收集案例中达到45%至60%，达尼丁市的其他服务业节约了15%至30%的成本；在加拿大，针对固体垃圾处理、循环利用与处理、公共交通运营和电力维护等的大量研究也显示出成本的显著下降。
　　因此，利用市场机制能有效提升政府基本公共服务的供给，服务型政府建设必须要重视市场整合。市场机制近些年来在我国政府改革中也得到了一定的体现，但出现了一些问题。最主要的是在应用市场机制的过程中，将政府应该承担的一些责任也市场化了，而市场机制的有效应用必须以确保政府的责任为前提。“政府转交的是服务项目的提供，而不是服务责任的移交”，正如特德・科尔德里指出的，“私人承包商修建一条路，并不意味着这条路是私人的”。就是说，政府须在不放弃服务责任的前提下，通过市场整合来提高政府供给公共服务的能力。这样，市场机制在基本公共服务供给领域的优势可以得到充分发挥，而劣势则得以避免。所以，市场机制只是促进政府提升服务资源的整合机制，目的是为了提升基本公共服务的供给，而政府必须承担起公共服务的供给责任，切实履行好政府的服务责任。
　　以制度整合提升政府服务绩效
　　服务绩效可以定义为服务型政府在履行行政责任、注重社会公平、积极回应公众要求、追求公众满意等方面表现出来的综合效果。利用市场整合更好地满足公众对基本公共服务的需求，这只是建设服务型政府的基础。服务型政府还必须要强化基本秩序服务和以人为本的要求，这些目标的达到必须要强化制度整合。制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化中的个人行为。就是说人的行为由其所处的制度环境所诱导和约束，个体参与人是受制于制度的。制度整合是通过发挥制度的规范功能、凝聚功能和协调功能，实现政府、社会、公众之间的良性互动、协调合作。强调制度整合的根本目的，不是要追求一个完美无缺的制度体系，而是致力于构成制度间的相互支持。不仅要强化规范、约束政府的制度安排，还要完善公众利益表达的制度安排，保障社会公平的制度安排。通过这些制度的整合、相互作用，保证基本秩序服务的供给和以人为本的需求，从而提升服务绩效，推动服务型政府建设。
　　（一）强化规范、约束政府的制度建设
　　服务型政府强调的基本秩序服务，重点强化对政府的规范、约束。首先需要通过法律形式明确政府职能，建立和健全权责明确、行为规范的行政执法体制，对行政权力进行规范和制约，保证行政权力的正当、有效行使，防止其被滥用甚至异化。其次是完善政府回应制度。要建立促进有效信息沟通的制度建设，如电子政务、服务热线等；要建立起有效的政府决策回应系统，促进政府决策的能力和决策的可行性的提高，如决策承诺制度、决策公示制度和决策公开听政制度等。第三需要健全责任追究制度。要明确政府官员和有关工作人员的责任，而且要明确行政监督机关的责任，将法定监督制度具体化，通过责任追究使政府决策失误、行政不作为和行政乱作为能够得到及时有效的查处，真正落实“服务”这一核心政府治理价值。
　　（二）完善公众利益表达的制度体系
　　服务型政府倡导公民本位、社会本位，必须依靠完善的公众利益表达的制度体系。首先是完善政务公开制度。要严格规范政务公开的内容与形式，强化政务公开监督，将政务公开严格贯穿于行政审批、行政人事、财政投资、基层民主等制度改革中。其次是健全促进第三部门发展的制度体系。第三部门能有效填补政府和市场两方面失灵造成的管理空白，是公众利益表达的重要途径，在公众利益表达中具有独特作用，能有效促进社会各阶层利益的整合。因此，要健全促进第三部门发展的制度体系，加强第三部门的独立性。第三是强化社区发展制度。社区作为公众生活中不可缺少的一个综合的群众基础机构，为一个固定区域的居民起着媒介桥梁作用。一个具有完善制度的社区组织，可以使居民产生浓厚的归属感，可以在利益整合中发挥作用，有效化解基层矛盾，提升公众的满意度。
　　（三）加强保障社会公平的制度建设
　　政府是为市场主体和全社会服务的公共管理者和公共服务者，体现和代表着最广大人民群众的根本利益。服务型政府强调以人为本，必须更加突出社会的公平、公正。一方面要为市场主体参与市场竞争提供一个良好的社会平台，制定完善市场经济运行的法律规范，做好守法和执法工作，坚决打击非法交易、寻租行为和权钱交易等违法行为，切实保证初次分配中的机会均等、经济公平得以实现，真正确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，让激励性和效率性收入分配到位，保证社会充满生机与活力。另一方面在再次分配时，对于弱势阶层、利益受损群体，应采取各种措施给予扶持或补偿，核心是完善社会保障制度，加大扶贫帮困力度，通过国家财政转移支付制度，缩小城乡、地区差距。
　　结语
　　综上所述，本文认为整合机制是推动服务型政府建设的根本途径。整合机制最重要的是市场整合和制度整合，两者在服务型建设过程中起到了不同的功能。市场整合是建设服务型政府的基础，通过市场整合可以增强服务资源，有效满足公众的基本公共服务需求；制度整合是约束、规范政府，实现政府与社会、公民协调合作，强化基本秩序服务和以人为本的手段。两者互为保证，互为补充，相互作用，形成合力，从而促进政府有效满足公众对基本公共服务的需求，对基本秩序服务的需求，保证公众本位、社会本位，凸显“服务”的本质。而这样的政府，就是服务型政府。
　　1.施雪华.“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件[J].社会科学，2010（2）
　　2.周晓丽，毛寿龙.服务型政府：现实内涵、理论阐释及其实现[J].天府新论，2009（1）
　　3.[澳]欧文・E・休斯.公共管理导论[M].中国人民大学出版社，2007
　　4.[美]安尼・沙.公共服务的提供[M].清华大学出版社，2009
　　5.[美]戴维・奥斯本，特德・盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海译文出版社，2006
　　6.[美]道格拉斯・C・诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海三联书店，上海人民出版社，1994

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