政府创新扩散视角下的电子政务发展:具体电子政务例子

　　[摘要]应用并发展政府创新和政策扩散理论，采用2004-2009年中国省级面板数据，对电子政务发展水平的影响因素进行实证研究。研究发现，政府资源和能力、公众需求、区域环境特征等内部因素与电子政务发展显著正相关，区域扩散效应也对电子政务产生显著正向影响；与预期相反，中央压力对省级政府电子政务发展没有显著正向影响。
　　[关键词]电子政务　政府创新　政策扩散　省级政府　实证研究
　　[分类号]D035
　　信息技术的迅猛发展和快速普及使政府管理方式发生了深刻转变，电子政务在过去20年也获得长足进步…。目前中国各级政府及部门都已建立网站，一些部门还建立内网和跨部门协作网。依托日趋成熟的Web 2.0技术，电子政务发展步伐越来越快，“政府2.0”时代呼之欲出。电子政务的快速发展极大地提高了政府工作效率和质量，改善了政民关系并促进了政府公信力的提高。调查显示，中国各级政府网站拥有率接近100％，网站整体水平大幅提升。中国多年位居世界电子政务前列，是发展中国家的少数代表；与此同时，中国电子政务仍与发达国家的差距较大，地区间差异有增无减。因此，只有识别其关键影响因素，才能为推进电子政务发展提供决策依据。
　　电子政务是政府创新的重要内容，其快速发展是政府创新扩散的集中表现。电子政务迅速扩散并迅猛发展的影响因素是什么?对该问题的研究有助于找到推动创新扩散的关键渠道。虽然相关研究越来越多，但电子政务发展的影响因素的研究还不多见，政府创新扩散视角下的研究还未发现。本文采用中国省级面板数据，从组织创新和政策扩散的理论视角识别电子政务的关键影响因素，将对电子政务、组织创新和政策扩散等研究领域作出贡献，并为该领域提供新的实证依据。
　　1理论基础与研究综述
　　1.1　电子政务与组织创新研究
　　电子政务是政府创新的重要表现，指政府引入新的信息技术以实现绩效改进的目的。电子政务也属于服务创新，因为许多都为公众提供新服务；其还对政府组织结构和业务流程产生影响，也是组织创新和管理创新的主要体现。电子政务本质上是政府创新的重要内容，其快速发展和普及实质上是政府创新扩散的集中表现。
　　伴随着电子政务的迅猛发展，有关研究也日益增多，大多集中在技术解决方案设计、绩效评估、用户需求与满意度调查、对政府和公众的影响等。研究显示，电子政务对服务创新、民主参与、公民信任都产生重要影响，并为公共问责提供了新手段。
　　电子政务扩散研究主要涉及公民和企业使用电子政务的影响因素，地方政府电子政务的决定因素研究还处于起步阶段。对美国州政府的调查发现，电子政务受到辖区特征、组织属性、财政资源和政治特征等因素的影响。对美国市政府的研究发现，管理者的创新导向和城市规模是影响电子政务的关键因素，而应对公共需求和谋取合法性是推动电子政务创新的主要因素。还有研究指出，电子政务发展经历不同时期且受到不同因素影响。
　　上述研究从多个方面考察电子政务创新的影响因素，而关于电子政务扩散的研究还不多见。对美国城市的调查显示，人口规模、强势人口比例、民主党选民人数等与电子政务正相关。对荷兰的研究发现，不仅要关注创新是如何扩散的，而且要对扩散原因进行考察。对全球电子政务和电子民主的研究发现，两者受到不同因素的驱动，电子政务受到国内因素和邻国扩散因素的影响，而电子民主受制于国内政治规范和工作压力。
　　中国电子政务的快速发展吸引了大批学者的关注，并积累了大量文献。一些学者对中国电子政务发展状况及影响进行研究，并探讨其发展现状与前景。对中国省级政府的研究发现，政府科技投入、经济发展水平、教育程度和城市化率等都对电子政务产生显著影响；对地市级政府的研究发现，行政环境与政府网站绩效显著相关。
　　1.2政府创新与政策扩散研究
　　创新是采用新事物的活动，如新的理念、实践、技术、工具等。创新的扩散是创新通过一段时间，经由特定渠道而在社会系统成员中传播的过程。政策创新的扩散指特定政策在政府之间传播的过程，如某个地区出台的政策在其他地区得到复制和传播，并最终导致许多地区都出台类似政策。政策扩散研究是政治学、国际关系学和公共管理学等学科领域快速发展的一个重要分支，并对传统创新扩散研究做出重要贡献。
　　影响政策创新扩散的因素无外乎内外两个方面。内部因素主要是辖区属性及政府特征，包括辖区内部的政治、经济和社会等因素；外部因素指全国性和区域性的扩散因素，即政府采纳创新与否可能受到已采纳者的影响。只有将上述因素加以综合考虑，才能避免单一因素解释导致偏误结论。
　　Be等将政策创新扩散的影响因素归纳为4个方面：竞争、学习、压力和需求。首先，政府官员为了赢得公众支持和职业发展会对公众需求作出积极回应，因此公众需求是政府创新的主要动力。其次，政府为了谋求发展、赢得选民支持和获取合法性等会展开激烈的竞争，政府会采用新政策赢得竞争力。再次，政府为了降低成本和提高效率，会选择学习和效仿其他政府的创新做法。最后，中央和上级政府提供的激励、施加的压力乃至强制性要求会加快政策的贯彻落实，推动政府创新。许多研究对该模型进行检验，发现它在美国州政府和英国地方政府都得到了很好的解释。
　　1.3已有文献评估
　　已有电子政务和政策扩散研究在如下方面存在不足。首先，已有研究虽然考察了诸多因素对电子政务的影响，但却未考虑政策扩散研究，从而限制了对电子政务发展的解释力。虽然一些研究对此进行探讨，但系统性的理论阐释和经验证据还不够。
　　其次，多数研究用二分法考察创新采纳与否，而对采纳后的实施情况缺乏研究。创新实施成功与否会对创新扩散产生重要影响，成功的政策得到更多的学习和模仿；从单纯关注创新采纳转向综合考察创新实施，是政府创新扩散研究的重要课题。此外，已有研究只考察一项或几项创新，而对不同类型的创新缺乏研究；不同类型创新的扩散受到不同因素的影响，表现出较强的复杂性和权变性。政策扩散研究长期关注于立法通过的政策，而对管理和技术扩散(如电子政务)缺乏关注。
　　最后，目前研究主要在发达国家，且集中在美国州政府，发展中国家的研究还不够。美国联邦制被喻为“政策实验室”或“民主实验室”，为政府创新扩散提供了良好条件。与之相比，单一制常常被认为有碍政府创新”，但也为政府保留了足够的创新空间，而考察单一制国家的政府创新扩散有利于弥补已有研究之不足。2研究假设
　　从组织创新与电子政务生态理论来说，电子政务的发展依赖于它所处的小环境(政府)和大环境(辖区)。因此，笔者将组织资源与能力、公众需求和区域环境特征等作为该视角下的关键影响因素。从政策扩散角度来说，需要强调区域扩散和上级压力的影响，只有综合考虑两个方面的因素，才能全面解释电子政务的扩散机理。综上所述，笔者提出5个方面 的研究假设。
　　2.1资源与能力假设
　　资源松弛假设指出，松弛的资源状况是组织创新的重要条件，而资源丰富的组织更倾向于创新。对美国的研究显示资金是最重要的因素之一，因为电子政务需要大量资金投入。笔者认为财政资源与电子政务发展正相关，并提出如下假设：　 财政资源越丰富的地区，政府的电子政务水平越高。
　　政府能力的强弱与政府创新息息相关，而投入大、周期长、复杂性高的电子政务更是如此。对美国的研究表明政府的制度能力是决定电子政务绩效的关键因素；对转轨时期的中国各地区而言，政府制度能力至关重要。市场化进程是衡量中国政府制度转轨进程的核心变量，笔者认为它与政府回应市场需求的能力正相关，并会对电子政务发展产生积极作用。因此，提出如下假设：
　　市场化进程越快的地区，政府的电子政务水平越高。
　　2.2公民需求假设
　　服务对象的需求程度直接决定了政府提供电子政务的动力和意愿，不同群体的公众对电子政务的需求不同，并导致“信息技术鸿沟”扩大。信息技术发展推动公民通过网络参政议政，并对电子政务产生影响。网民、高收入人群、受教育程度高的人群被认为对电子政务的需求更大，他们对政府电子政务的需求也会直接促进其发展。
　　首先，网民规模(或互联网普及率)与电子政务息息相关，因为其服务对象主要是能够接触互联网的用户群体。如果网民规模较大，政府提供电子政务的意愿就较强。由此，提出如下假设：
　　网民比例越高的地区，政府的电子政务水平越高。
　　其次，从社会经济状况的角度来看，经济收入较高和学历较高的人群更乐于通过互联网参政议政，并推动政府电子政务发展。据此，提出如下两个假设：
　　人均收入水平越高的地区，政府的电子政务水平越高。
　　人口受教育程度越高的地区，政府的电子政务水平越高。
　　2.3　区域环境与经济开放假设
　　一般认为，经济发展水平和城市化率都较高的地区更加倾向于接纳新事物，对电子政务的需求更大，电子政务发展水平也较高。政府创新取决于创新者的意愿和能力，但也需要一定的经济基础和财政条件。特别是电子政务这种投资规模大、持续期长的创新，经济基础条件至关重要。因此，提出如下两个假设：
　　经济发展水平越高的地区，政府的电子政务水平越高。
　　城市化率越高的地区，政府的电子政务水平越高。
　　与电子政务发展密切相关的另一个因素是经济开放程度。企业与政府的业务往来较为密切，对政府服务质量的要求更高，也更加需要电子政务。特别是外资企业，通常会拿宗主国的标准来要求东道国，并推动电子政务发展。对于渴望外商直接投资(FDI)的政府而言，通过电子政务发展改善投资环境的意愿也更为强烈。据此，提出如下假设：
　　经济开放程度越高的地区，政府的电子政务水平越高。
　　2.4区域扩散假设
　　与其他距离较远或差距较大的比较对象相比，组织更倾向于向与己接近或与自身条件相仿的对象学习，并将其视为竞争对手；这些相近或相仿的对象是否采取行动，可能会对组织产生重要影响。地理接壤的地区在许多方面都有共同之处，相互学习和模仿的机会更多、可能性也更大，并更倾向于将彼此视为竞争对手。但政策扩散研究需要考察辖区之间在许多方面的相似度，而不只是关注地理邻边。
　　对省级官员晋升的研究表明，中央政府主要采取现任官员与其前任的相对绩效考核机制，但与邻省官员的绩效比较也是一个重要机制。在这种政绩考核和人事管理体制下，地方官员会有选择地寻找“靶点”，作为竞争对手或学习榜样。如果临近或相似地区的电子政务发展水平较高，那么所在地区迫于竞争压力或学习动机，其电子政务发展水平也会提高。据此，提出如下假设：
　　临近或相似地区的电子政务水平越高，所在地区的电子政务水平也越高。
　　2.5上级压力假设
　　电子政务发展还受到上级政府的影响，政策扩散研究既关注区域水平扩散，也考察上下垂直扩散。如美国联邦政府为推动政策而向州政府提供的激励措施会提高政策贯彻落实程度，与惩戒性举措相比，正向激励的扩散推动效果更为明显。
　　与联邦制相比，单一制国家的上级政府对下级政府的影响更强、更深，在政府创新和电子政务方面也表现得最为明显。中国各级政府都对下级政府具有较强的制约力，通过财政和人事等手段控制下级的权力。下级政府不得不“听命于”上级政府，对上级政府的政策要求言听计从。如果上级政府鼓励和推动电子政务，那么下级政府发展电子政务的动力就较强，电子政务发展水平也会提高。据此，提出如下假设：
　　上级政府对电子政务的要求和压力会提高地方政府的电子政务水平。
　　资源与能力是政府内部因素，公众需求和区域环境属于辖区因素，而区域扩散和上级压力则属于府际关系因素(包括横向和纵向两个维度)，它们共同对电子政务发展水平产生影响。
　　3数据与方法
　　3.1样本与数据来源
　　鉴于可比性和数据可及性等方面的考虑，本研究的样本由中国31个省(市、自治区)构成(不含港、澳、台)。样本涵盖2004―2009年共6年，实际观测点为186个。
　　数据均来自公开的二手数据，可以确保数据来源的可靠性和研究结论的可重复性。因变量采用中国软件测评中心的政府网站绩效评估结果衡量，自变量的数据来自《中国统计年鉴》、《中国市场化指数》和《中国互联网络发展状况统计报告》等。
　　3.2变量测量
　　3.2.1　因变量电子政务绩效是一个多维构念，且不同发展阶段的要求也不同，应从整体角度分析其绩效。二分法无法分析电子政务发展的多维性，而多指标综合评估可能较为合适，且一些研究已证实该方法的有效性。笔者采用中国软件测评中心发布的中国省级政府网站绩效评估指数衡量省级电子政务发展水平，采用信息公开、在线办事、公众参与等三大功能定位对历年政府网站绩效进行评估，将三个维度的得分简单平均后作为因变量。
　　3.2.2　自变量
　　・政府资源与能力。选取人均财政收入和市场化进程作为衡量政府财政资源状况和制度能力的主要变量。人均政府预算财政收入作为衡量财政资源状况的变量，市场化进程指数用于衡量各省(市、自治区)市场化改革的相对进程。
　　・公众需求。网民比例采用中国互联网络信息中心发布的互联网普及率数据(网民规模占各省(市、自治区)人口的百分率)。以城乡人口比例为权重，将城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入加权平均为各省(市、自治区)人均收入。人口受教育程度采用历年入户调查人口中接受高等教育的人口比例作为衡量指标。
　　・区域环境。区域经济环境变量主要包括人均GDP和城市化率两项指标。经济开放程度采用两项指标加以衡量，分别是人均进出口总额和人均外商直接投资总额。
　　・区域扩散效应。区域扩散效应具有一定的复杂性和非线性特点。地方政府在选取竞争对手和学习对象时通常选择相似度较高的辖区而不只是地理 邻边，为了衡量省际扩散对电子政务发展的影响，笔者考虑了三种情况：①最常用的邻边法，即根据地理接壤情况考察与特定地区地理接壤的地区采纳创新的比例。或创新程度的均值；②按照经济社会发展状况，可以按照中国6大地区代码(华北、东北、华东、华中／华南、西南、西北)进行划分；③根据行政序列，4个直辖市、5个自治区和22个省各自较为接近，因此设置基于行政序列的区域扩散效应。笔者以邻省(市、自治区)、所在大区其他省(市、自治区)或所在行政序列其他省(市、自治区)的电子政务综合评分均值作为衡量指标，综合分析三种区域扩散因子对电子政务发展的影响。
　　・中央压力。为了考察中央压力对电子政务发展的影响，笔者设置了两个虚拟变量。2005年，中央政府门户网站的试开通填补了中国国家政府网站门户的空白，被认为是“中国政府网站发展元年”。中国政府网的开通运行对全国各级政府网站的建设产生了不容忽视的示范效应，并推动中国电子政务发展提速，在一定程度上产生类似于中央指令的无形压力。对于中国政府网开通的影响，笔者将2005年及以后的年份编码为1，此前年份编码为0。
　　电子政务的核心在于信息公开和沟通，因此信息公开的发展会促进电子政务建设。作为第一部全国性政府信息公开法规，《政府信息公开条例》可能会对电子政务发展产生重要影响。就影响时点来看，虽然它在2008年才生效，但其大量要求需要提前准备，因此2007年就会产生影响。笔者将2007年及以后的年份编码为1，将此前年份编码为0。
　　3.2.3　控制变量
　　・人口规模。组织规模越大，组织创新的条件越优越，创新绩效越高。辖区规模可能影响电子政务，因为规模较大的辖区具有“规模优势”和“规模经济”，可能更倾向于投资和发展电子政务。参考已有研究，采用取对数后的人口规模衡量辖区规模。
　　・年份虚拟变量。笔者的样本期包括6年，为此以起始年2004年为参照组，设置后续各年的虚拟变量共5个，以避免观测点内部的自相关风险。
　　3.3分析方法
　　本研究的分析单元为省(市、自治区)一年，数据库为均衡面板数据，传统的OLS回归模型不适用，因此应选取适合面板数据的回归分析方法。采用包括经面板调整的标准误的线性回归模型进行估计。以省(市、自治区)为单位对标准误进行调整，获得稳健性标准误以避免估计错误。
　　由于许多自变量之间高度相关，可能诱发多重共线性问题。对取值较大的变量取对数处理(人口、人均收入、人均GDP、人均财政收入、人均FDI、人均进出口总额)，降低多重共线性风险，采取多个独立模型将自变量分别代人回归模型进行假设检验。
　　4结果与讨论
　　4.1研究发现
　　描述性分析显示，各省(市、自治区)电子政务发展水平差距较大，说明存在较大的解释空间。相关分析显示所有自变量均与电子政务发展水平显著正相关，仅有中国政府网开通不显著，说明研究假设得到初步验证。结果还显示自变量之间存在较强的相关性，需要在回归分析时注意多重共线性问题。
　　回归分析显示，笔者的模型得到很好的解释，仅有中央压力模型的解释力较差。人均预算收入、市场化进程均与电子政务发展水平显著正相关，表明政府资源与能力对电子政务发展至关重要，得到支持。网民比例、人均收入水平和受教育程度等均与电子政务发展水平显著正相关，说明公众需求假设H2H20均得到了支持。
　　人均GDP的对数、城市化率、经济开放程度等均与电子政务发展水平显著正相关，说明区域环境特征
　　对区域扩散效应的分析显示，地理接壤和行政序列相同的回归系数均为正且显著，但经济社会发展水平接近的回归系数为负且不显著，因此H。得到部分支持。有关中央压力假设的检验显示，两个虚拟变量均
　　4.2讨论
　　本文采用中国省级面板数据对电子政务发展水平的决定因素进行了研究，重点考察了内部因素和外部因素的综合影响。结果较好地支持了内部因素的解释，所有相关假设都得到支持。虽然区域扩散效应得到部分支持，但中央压力假设没有得到验证。在政府创新的解释方面，内外因素都是不容忽视的，内部因素的解释力强于外部因素。
　　区域扩散效应对电子政务发展具有较强的解释力，主要表现在地理接壤和行政序列相同两个方面，而在经济社会发展水平接近方面没有显著影响。对单一制国家的研究与联邦制国家一致，即区域扩散效应对政府创新产生重要影响。笔者也证实区域扩散效应的复杂性，即政府在确定竞争对手或学习榜样时会根据特定属性。省级政府主要参照地理临近原则和行政序列相同原则，而经济社会发展水平接近原则没有得到支持，可能的原因是这种区域划分的合理性因为快速发展和区域动态性而遭到冲击。
　　虽然已有研究发现中央激励对政策创新扩散具有影响，但本文却未证实该假设。可能的原因有三：①对中央压力的操作化较为粗糙，仅考察了中央政府在很大程度上影响电子政务的发展，由此区域环境假与电子政务发展水平正相关且不显著，因此没有得到支持。控制变量人口对数在多数模型中与电子政务发展水平显著正相关，说明人口规模较大的省(市、自治区)发展电子政务的可能性更强。对各省级政府的统一要求，未能识别不同地区的不同压力；②单一制国家内部下级受上级的控制更强，因此中央压力已内含在政府日常管理中，中央压力的解释力不足；③对电子政务发展水平的衡量标准是逐年收紧的，因此可能影响对电子政务时序变异的解释。5结论
　　本文整合电子政务、组织创新与政策扩散领域的理论和文献，首次采用中国省级面板数据对电子政务发展水平的决定因素进行实证分析。分析表明政府内外部因素都对电子政务发展水平做出很好的解释，但内因更重要。本研究与国外研究得出类似发现，本研究的政策启示在于：首先，电子政务作为一项大型、综合性工程，有赖于政府的大力投入和系统管理，因此政府资源和区域环境是其发展前提之一，而改善行政环境与电子政务发展息息相关。其次，电子政务的服务对象和其他利益相关者对政府的压力和需求会推动政府提供良好的电子政务，而鼓励公众参与有助于政府加大对电子政务的重视程度和投入力度。最后，中央和上级政府部门在推行某项管理创新或政策变革时，有目的地选取一些地理中心地区或属于不同行政序列的地区作为试点，可能更加有助于区域扩散和推广。
　　需要指出本研究存在的一些不足，并提示未来研究方向。首先，笔者的研究没有控制政治因素和政府官员特征有待于未来研究深化。其次，未来研究可以考察区域扩散效应对政府创新的影响，特别是利用聚类分析等探索区域划分，明确政府竞争和学习的参照系，并进一步考察区域扩散效应的机制或渠道。最后，目前研究都集中在国家和省级层面，而对地方和基层政府的研究还少见，未来可以深入更低层级的政府，识别政府创新扩散的其他影响因素和机制，特别是自下而上的政府创新“涌现”。
　　参考文献：
　　[1]West D M Digital government：Technology and public secto。pepfomance[M]Prineeton：ncetnn University Press，2005.

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