学校预防自然灾害工作机制情况 [我国自然灾害救助应急机制的诊断及对策研究]

　　摘要：针对2011年旱涝惠转的特殊灾情，以我国自然灾害救助应急机制为切入点。通过对应急机制的现状分析，综合诊断出当前存在的问题；同时借鉴各国的经验，对我国的相关工作形成启示。在此基础上，提出完善我国的自然灾害救助应急机制的对策。
　　关键词：旱涝急转；灾害救助：应急机制；诊断；对策
　　中图分类号：X507　文献标识码：A　文章编号：1006-4311(2012)02-0286-02
　　0　引言
　　2011年上半年，各类自然灾害造成全国2.9亿人次受灾，农作物受灾面积2552.6万公顷，直接经济损失1420.3亿元。我国遭受两次大范围旱灾，冬麦主产区发生秋冬连旱；入汛后，长江中下游地区出现4次强降雨过程，引发洪涝灾害，近4成受旱县出现明显的旱涝急转。洪涝和旱灾造成的直接经济损失占全部经济损失的70％。
　　我国在灾害应急管理方面起步较晚，应急机制存在着一些缺陷。相对而言，西方发达国家的灾害应急管理发展的较早，应急机制也比较科学、系统和全面。因此，我们应正视现存的问题，同时积极借鉴国外自然灾害应急管理的有益经验，结合中国当前的实际情况，弥补现有应急机制的缺陷，从而形成具有中国特色的灾害应急管理体系，完善自然灾害救助应急机制。
　　1　当前应急机制现状的诊断分析
　　2005年国务院颁布实施了《国家自然灾害救助应急预案》，在相关政策的指导下，自然灾害救助事业日趋成熟，管理部门的设置更加科学，社会成员的参与更加广泛，救助水平也逐步提高。在应急管理方面，流程管理更加规范，责任划分进一步明确，方案规划也更加完善。另一方面来看，当前的应急机制在法律体制、管理体系和运行保障方面还存在一些问题。
　　1.1缺乏相关的法律支持在我国，灾害救助方面相关的法律规定不健全，尤其是对于灾害救助的应急管理没有明确的规定，包括责任归属与具体执行标准。许多现有的法律法规在灾害处置实践中暴露出了许多的问题，如1998年颁布的《中华人民共和国防震减灾法)，关于地震后过渡性安置、灾后管理、救灾资金和物资的监管等许多内容，都需要在汶川地震后进行充实和完善。
　　1.2管理体系不健全当前应急机制方面尚未形成一个完整的制度性框架，原有的应急机制主要还局限于针对战争及国内政治安全领域，在自然灾害尤其是突发性灾难的应对方面还存在一些问题。每当遇到灾害都是由政府行政部门随时组织起来应付灾害，往往造成应急不及时，救灾没有序。
　　1.3基础保障不足信息系统是应急机制的技术核心，当前各部门灾情信息系统技术标准不统一，口径不一致，无法实现信息共享；缺乏综合性的信息平台，对于整体的灾情信息把握不足。体现在上半年旱涝急转灾情的提前预警环节的缺失，导致救助工作的应急响应迟缓。
　　资源是保证应急机制运转的物质基础，目前灾害应急救助物资储备能力较弱。市、区级的物资仓储设施不足，库存应急物资少，不适应救灾的需求；救灾资金实行上下共担，地方财力强弱有别，导致资金不能及时到位。
　　目前我国发生重大灾情的时候，主要依赖于部队、武警的支援，地方上缺乏装备精良、反应迅速、技术过硬的专业救灾队伍。另外，随着民间非政府组织和以志愿者为代表的社工组织不断发展壮大，这部分力量也应该引起政府的重视。
　　2　国外经验借鉴与对策研究
　　2.1国外的应急机制的简介美、加等国都是灾害多发国家，应急管理工作起步较早，这些国家在处置自然灾害过程中逐步完善了应急机制，基本形成了符合各自国情的自然灾害救助应急机制，积累了许多成功的经验，值得我们学习和借鉴。以下从实际出发，对这些国家的应急机制进行总结：
　　2.1.1美国的三级自然灾害应急管理体系美国自然灾害应急管理体系为国家一州一郡三级管理体制，采用属地原则和分级响应原则。灾害应急管理由紧急事务管理局(FEMA)负责，全面协调灾害应急管理工作。同时，美国的灾害援助系统还有法律作为其依据，在救灾过程中切实做到了有法可依。
　　2.1.2日本的自然灾害应急管理体系日本政府建立了以首相为会长的.中央防灾会议，负责应对全国的自然灾害，由地方政府的防灾局等相应行政机关来推进自然灾害对策的实施。各级政府职责任务明确，人员机构健全，工作内容充实，工作程序清晰。
　　2.1.3加拿大的自然灾害应急管理体系加拿大公共安全和应急准备部(PSEPC)，以“集中化的指导与协调，分散化的执行与反应”为基本原则，同时每个省和地区都有相应的紧急措施组织(EMO)，形成自下而上的应急救助管理体系。从省或地方请求的提出，到国家层面做出反应，以及资源的调集和专家的到位，往往只需要几分钟就可完成。
　　2.1.4澳大利亚的应急管理体系澳大利亚应急管理中心(EMA)为州和地区经历的主要灾害提供物质和财政援助，通过联邦政府、州和区政府、社区这三个层面建立起政府应急管理体系，各层级责任清楚，工作方法明确。
　　现将各国的应急机制的分析比较列示。
　　2.2经验借鉴与对策研究借鉴国外的一些经验，结合我国现有的实际情况，可从以下几方面逐步完善我国自然灾害救助应急机制：
　　2.2.1建立标准化的管理体系。借鉴美、澳等国的三级管理体制，建立国家一省一市一乡镇级应急机制，形成完整的体系架构。按照国家、省、地方等不同层次进行部署，做到层级明确，各负其责、职能分担、流程清晰。一个完整的应急管理体系主要包括应急预案、预测预警、信息报送、应急决策和处置、信息发布、恢复重建、调查评估和社会动员等七大应急机制，这样才可以使应急机制具有全面性，才能在救助过程中，将设备、物资、人员和信息有效整合，达到效用最大化。同时，应加强对流程的监控，提高信息的传递效率，上行下效：在实际操作过程中，加强对物资资金的监管力度，专款专用，物资调配及时有效，确保救助工作的效率。
　　2.2.2健全自然灾害救助应急管理的法律体系。要加强我国对灾害的应急管理能力，必须从加强灾害救助应急机制的法制建设上着手，提供有力的法律保障。从西方发达国家的灾害应急体系来看，基于法律进行管理是重要的成功因素，灾害应急机制的所有职能都是由法律所赋予的，对防灾、减灾及灾害应急等有关的一些重大事项做出了比较明确的规定，切实做到有法可依。因此，我国应尽快制定符合中国国情的《自然灾害救助法》，这部法律应由我国最高权力机关制定，对自然灾害救助的方针政策、基本原则做出全面系统的规定。
　　2.2.3夯实应急机制的运行基础。构建灾害信息系统，借助气象与水利水文等部门的技术支持，形成灾情信息共享平台，便于救灾部门及时掌握整体灾情信息；完善灾害应急资源储备体系，优化物资储备结构，从质、量两个维度全面把握资源的储备，进而适应应急救助的需求；加强救助队伍建设，组建政府职能的紧急救援队伍，地方应该具备一支包含了各部门各领域的救援人员的基础应急救助队伍，确保在灾害发生时迅速采取行动，最大限度地降低损失程度：同时以社区为依托，充分动员志愿者、非政府组织等社会力量。利用多种方式，对公众进行危机管理教育，进行培训实践，广泛宣传相关法律法规和应急预案，增强公众的危机意识和社会责任意识，形成全民动员、全社会防灾减灾的良好局面。
　　3　结语
　　进一步建立和完善适合中国国情的自然灾害救助应急机制，是中国经济社会发展的必然要求。广泛吸纳国际社会在自然灾害应急机制方面的成功模式和经验，结合中国自然灾害特点和行政管理的体制，形成具有中国特色的现代化自然灾害救助应急机制，从而进一步提高我国的灾害救助水平，是防范和应对自然灾害危害的重要举措，也是实现国家安全和经济可持续发展的可靠保障。
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