潜在经济增长率下降背景下宏观经济政策选择的若干思考_潜在经济增长率

　　我国宏观调控中始终面临某种两难选择：是为了保持较快的增速而牺牲结构调整的目标，还是为了未来增长的协调与可持续而容忍相对较低的经济增速。这种选择的前提是政府有条件使经济增速维持在一个较高的水平，并以此缓解粗放型增长方式所导致的种种风险。进入本世纪第二个十年，我国经济发展面临的内外部条件发生重大变化，潜在经济增长率下行已经不可避免，这也标志着粗放型增长方式走到了尽头。新的形势下，如何加快构建有利于转方式的宏观经济政策体系，尽可能使我国经济在新的增长平台上持续更长的时间，是我们面临的重大挑战。
　　一、我国经济潜在增长率正在经历“下台阶”
　　本世纪头十年，我国GDP保持年均10.5%的高速增长，2010年人均GDP超过4000美元，进入了中上等收入经济体行列，标志着我国经济社会发展进入了一个新的阶段。从国际经验看，很多国家或地区在跨入高收入经济体行列时，都经历了一个从为期20年左右的高速增长期转入中速增长期的转变过程。未来我国经济发展仍具备很多有利条件，有可能在相当一段时间内保持较快增长。同时也必须看到，支撑过去十多年高增长的基础和约束条件也发生了深刻变化。
　　（一）全球化红利的终结
　　以2001年加入WTO为标志，我国出口在长达十年里保持了年均20%以上的增速，对外贸易依存度从2001年的不到40%攀升至2007年的60%以上，成为拉动经济增长的重要力量。但是，2008年国际金融危机爆发后，发达国家普遍面临“去杠杆化”的压力，全球经济再平衡将使外需在较长时间内处于低迷状态。我国贸易盈余占名义GDP的比例从2007年最高7.6%降至2011年的2.1%；净出口对GDP增长的拉动从2005—2007年平均2个百分点以上到2011年负0.4个百分点。长期依赖出口拉动增长、依赖外需消化高投资所形成产能的增长模式难以为继。
　　（二）劳动力供给发生转折性变化
　　2011年我国15—64岁劳动年龄人口比重为74.4%，比上年下降0.1个百分点，自2002年以来首次出现下降，尽管未来几年这一比重会有小幅波动，但总体劳动力供给已经“见顶”，这标志着我国劳动力供给出现了深刻变化。尽管我国农村仍存在大量剩余劳动力，但这些劳动力普遍年龄偏大、知识与技能偏低；外出农民工的年龄结构也在逐步老化，40岁以上农民工比重由2008年的30%上升到2011年的38.3%。近几年招工难、用工荒已经从沿海地区向内地扩展，制造业劳动成本明显上升，廉价劳动力的比较优势正在快速消失。去年外出农民工月均收入同比增长21.2%，且东、中、西部地区的收入差距明显缩小。随着劳动力“无限供给”的结束，人口红利的拐点已经到来。
　　（三）城镇化新阶段的挑战
　　本世纪以来，我国城镇化率年均提高1.37个百分点，是经济持续高速增长的重要引擎。2011年我国城镇化率首次超过50%，达到51.3%，标志着城镇化进程进入新阶段。未来我国城镇化仍有很大增长空间，但是增长模式面临双重挑战：一方面，由于城市规模已经很大，如果延续城镇化早期阶段主要依赖土地财政收入支撑城市发展的模式，面临着日益激化的城乡矛盾；另一方面，在51%的城镇人口中，至少还有1/3的流动人口属于“被城市化”的群体，随着这部分群体规模的扩大以及对城市公共服务均等化要求的提高，城市内部矛盾也日益突出。从国际经验看，在城市化达到50%左右的水平后，政府的目标和约束条件会发生明显变化，政府工作的重心将不得不从民生服务发展转向发展保障民生，城镇化速度将有所放缓。
　　（四）资源环境的约束日益强化
　　2010年，我国GDP约占全球的9.4%，而消耗的钢材占46%，煤炭占45%，水泥占48%。我国已经成为世界第二大能源生产国和第一大能源消费国，去年我国能源缺口约为3亿吨，其中石油对外依存度达到56.5%。能源资源的强约束已经成为我国经济运行中的常态。与此同时，我国生态环境总体仍呈恶化趋势，水、大气、土壤、重金属等污染严重。京津沪等十多个省区大气污染物排放已超过其环境承载力，因环境问题引起的群体性事件呈多发之势，社会大众对环境质量的要求越来越高，经济发展面临越来越严苛的环境约束。
　　随着全球化、人口增长、城市化相继进入新阶段，以及资源环境约束的增强，我国经济潜在增长率的回落不可避免，其深层含义是粗放型增长模式已经走到终点。我国提出转变经济增长方式问题至今已有近20年，总的看增长方式转变并没有取得实质性进展。一个根本性的原因在于，原有的增长方式与经济发展阶段还有一定的适应性。在发展阶段没有实质性变化前，原有的增长方式即使存在种种缺陷，也可以维持。如果说以前转变发展方式是可转可不转，或者说可快转或可慢转，那么，随着潜在经济增长率的下降，实际经济增速的回落，转方式不仅是保证长期可持续发展的必然选择，也是缓解当前经济运行中的突出矛盾、确保短期宏观稳定的迫切要求。
　　二、潜在增长率下降对宏观经济政策带来的若干挑战
　　潜在经济增长率的“下台阶”不仅仅是一个速度问题，更重要的是伴随着经济结构的显著变化和增长动力的转换，这对我们熟悉的以高增长为基本背景的宏观经济政策提出了诸多挑战。
　　一是如何确立中国经济增长的“新常态”。选择合适的参照系，是我们认识形势、制定政策的基础和前提。面对客观经济形势，从不同的参照系出发，往往会得出大相径庭的结论，进而产生不同的宏观政策主张。本世纪头十年我国GDP平均增速是10.5%，与此对应的是投资增长23%左右，出口增长20%以上，规模以上工业增加值增长14%左右，同期CPI年均涨幅不到3%。这是我们习惯的一个参照系，一旦经济增速明显偏离这一状态，各方面往往就认为“不正常”、难以接受。然而，在潜在增长率回落的背景下，如果继续以上述参照系来衡量经济运行态势，就会存在很大的误判。根据大多数研究机构的分析，“十二五”时期潜在经济增长率将从10%左右回落到8%—9%的区间，“十三五”时期可能进一步回落到7%左右，实际经济增长率将围绕这一区间上下波动。今年上半年GDP增长只有7.8%，与以往多年增速相比明显偏低，但如果以潜在增长率来衡量，仍处于于正常波动区间。 　　二是保增长与保就业的重新考量。宏观经济稳定的基础是就业稳定。在劳动力供需总量矛盾较为突出的情况下，由于经济波动导致的周期性失业是宏观政策应对的重点，正是在这个意义上我们始终强调保增长就是保就业。随着人口结构的转变，就业总量矛盾逐步让位于结构性矛盾，维持就业稳定所需的经济增速在降低。从2011年一季度到今年三季度，GDP增速从9.7%回落到7.4%，但全国劳动力市场求人倍率①持续高于1。这既印证了潜在经济增长率的下降，也反映出劳动力市场供求更多地是结构性问题。随着产业结构调整加速，一些落后企业、过剩产能必然要退出市场，相应的就业岗位不可避免地要消失，由此导致的结构性失业大量增加。随着劳动力供给结构的变化，部分群体的人力资本与就业岗位需求的匹配和衔接会遇到更多的困难，摩擦性失业日益突出。宏观经济政策在继续应对周期性失业的同时，要适当调整政策的着力点，更加重视结构性失业和摩擦性失业对平稳运行的冲击。
　　三是需求管理政策的局限性日益突出。以往的宏观调控以需求管理为重点，在经济过热时抑制需求，在经济衰退时刺激需求。在潜在增长率下降导致以往高增长所积累风险不断暴露的情况下，市场主体对未来预期悲观，单纯的逆周期需求扩张政策效果将明显减弱，并进一步扭曲经济结构，增大金融风险。特别是，经过2009—2011年大规模的刺激政策，制造业产能过剩日益严重，投资效率也明显下降。2009—2011年，我国增量资本产出率（ICOR）②平均为9.8，其中2011年高达10.7。这意味着在2011年，需要超过10元的投资才能带来1元实际GDP的增加，不仅远高于日韩等国在同等发展阶段的水平，而且投资效率比金融危机前几乎下降一半。如果这一趋势不改变，投资率将很快超过50%，进一步扭曲经济结构。因此，依靠大规模投资实现高增长的路已经走不通。
　　四是原有产业政策模式难以适应增长动力转换阶段的需要。现行的产业政策模式更偏重技术导向，几乎对每一个产业内技术、产品和工艺的选择以及产业组织形态都做出规定。在实际工作中，各级政府习惯于抓重点产业、支柱产业，以此为龙头带动经济增长。但在新的形势下，传统的支柱产业普遍面临产能过剩的压力，战略性新兴产业的发展面临技术路线以及市场潜力等多方面的不确定性，难以成为拉动经济增长的支柱产业。如果按照原有的政策模式，政府可能会感到无处着手，或者对某些产业支持过度。对此，应当调整政策思路，产业政策的重点要从具体的产业中超脱出来，减少对特定产业乃至特定企业的扶持，应当把鼓励创新作为政策的核心，具有广泛的适用性，促进产业多样化。
　　三、稳增长和调结构相结合的政策取向
　　针对当前经济增速持续放缓的情况，在研究制定对策措施时，要充分考虑到潜在增长率下降的客观性、必然性，并以此为出发点重新审视和自觉调整宏观经济政策思路，把稳增长和调结构更好地结合起来，使我国经济在新的增长平台上持续更长的时间。
　　（一）更加重视供给管理在宏观调控中的作用
　　在继续进行需求调节的同时，要注重发挥供给管理在激发内生增长动力、提高资源配置效率等方面的作用，使未来的增长更加依赖于效率的提高而不是投入的增加。
　　一是优化投资结构。投资的重点应从以往“铁公机”等大型项目，向街道、乡镇、村落延伸，向直接关系居民生产、生活、休闲的基层延伸，重点完善农村地区水、电、气、路等基础设施，以及城市公共交通、停车厂、垃圾处理、供排水等配套设施，重点解决“最后一公里”问题，既可以提高投资效率，也可以释放部分消费需求。
　　二是加快推进要素价格改革。要素价格扭曲使企业更倾向于依赖廉价要素的使用来获得利润，并倾向于将资金更多地用于投资，而不是进行技术研发。要抓住当前经济增速下行、要素需求放缓的有利时机，加快推进要素价格改革，理顺能源产品价格形成机制，提供有利于结构调整的激励。
　　三是进一步放松管制。尽管各部门在6月末陆续出台了鼓励民间投资的实施意见，但距离真正可操作的规定还有不少距离，民间投资对于进入这些领域还存在不少顾虑，要进一步加大落实力度，加快垄断行业改革，给民间资本真正的平等地位。
　　（二）把稳就业放在更加重要的位置
　　一是通过加快发展服务业创造新的就业岗位。特别是与居民生活直接相关的商业、饮食、家政、修理、搬运、托幼、养老等服务业，采取更大力度的税收减免政策，扩大优惠项目和免税范围。加快构建覆盖城乡的公共就业服务平台。
　　二是加大对农民工技能培训的支持力度。鼓励企业对在岗员工进行培训，对培训费用给予税前抵扣。推广部分地区发放“农民工培训券”经验，尽可能减少政府直接补贴培训机构的做法，而是将培训券直接发给农民工，并让农民工自行选择培训机构。
　　三是完善失业保障制度。进一步扩大失业保险覆盖范围，逐步把农民工纳入城镇失业保险制度，为农民工提供基本生活保障。建立失业保险政策在紧急情况下的应对处理机制。当出现区域性重大事件，造成就业压力增大、失业人员明显增加时，临时延长失业保险待遇期限，提高待遇标准。
　　四是强化职业教育的地位。加大对中等职业教育的投入，对中等职业学校的学生减免学费，扩大中等教育的招生规模；鼓励社会资本进入职业教育领域，鼓励校企合作培训，为我国产业转型升级提供必要的人力资源。
　　（三）完善以鼓励创新为核心的产业政策体系
　　一是鼓励企业加大研发投入。所得税方面，可采取税收减免、优惠税率、延期纳税、税收抵免、加速折旧等办法。流转税方面，对中小企业从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、服务业务所取得的收入免征营业税。
　　二是注重培育新技术新产品的市场需求。完善政府采购政策，优先采购节能环保产品。制定鼓励使用节能技术和节能产品的优惠政策，对提供节能服务，生产、销售高效节能新产品实行优惠税率，引导企业加快以节能减排为中心的技术改造。
　　三是加强对传统产业创新的支持。在未来相当一段时间内，传统制造业仍是我国实体经济最主要的部门，也应当是自主创新的重中之重。加大对传统产业技术改造、节能减排等方面的投入力度；对于传统产业企业开发新产品、新工艺、新技术所发生的研发费用，可以比照高新技术企业研发优惠政策。
　　注：
　　①求人倍率为劳动力市场岗位空缺与求职人数的比率。该数值如果大于1，表明对劳动力的需求人数多于求职人数。
　　②增量资本产出率指的是增加1单位产出所需要的资本增量，该数值越高表明投资效率越低。本文计算中，资本增量以固定资产投资完成额代替，产出增量以2005年不变价计算的实际GDP增量代替，这样得出的结果更加直观。
　　（作者单位：国家发展改革委经济运行调节局）

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