中国高等教育扩招与经济振兴 高等教育扩招

　　摘 要：中国高等教育从精英教育到大众教育的扩招对经济发展产生了双重影响：既有对短期经济增长的直接影响，也有人力资本积累对长期经济增长的影响。通过描述中国高等教育体系在这次急剧扩招中的主要变化，并用凯恩斯经济原理和人力资本理论分析高等教育扩招与经济发展的近期或远期目标之间的关系，可以发现，“扩招能在短期内振兴经济”的结论是不成熟的，因为中国正在实现其聚集人力资本的长远目标。然而，高校毕业生的失业率越来越高，这在不断危害其自身利益。
　　关键词：高等教育；扩招；经济发展；中国
　　中图分类号：G645
　　文献标识码：A
　　文章编号：1672-0717（2012）02-0081-09
　　收稿日期：2011-12-23
　　作者简介: 王晓燕（1975-），女，河南郑州人，哲学博士，香港浸会大学研究员，主要从事高等教育理论与政策、学生学习发展及管理研究。
　　
　　 引 言
　　在过去的十年，中国的高等教育扩招可谓“前无古人，后无来者”，高等教育毛入学率由1998年的9.8%飞跃至2009年的24.2%，
　　9 790 000人接受了高等教育。中国成为当前世界高等教育大国。
　　这场激进的扩招发生在1999年6月，当时正值党中央决定扩大中国的高等教育体系。教育部要求修订年度招生计划，以便在秋季招收更多的学生。
　　由中国政府突然发起的扩招举措的基本原理包括：(1)缓解当时中学毕业生所面临的就业压力；(2)满足中国社会公众对高等教育的高需求[1]；(3)政府在全球趋势的压力下具有发展高等教育的政治意愿，尤其是友邻发展中国家实施的扩招计划[2]；(4)最重要的是，为中国今后的发展积累人力资本。高等教育扩招政策制定的时候正值国务院原副总理李岚清主管教育事务，上述基本原理在他的书中有进一步的陈述。
　　然而，实施高等教育扩招政策的初衷是刺激1997年亚洲金融危机后的中国的消费。根据新华网[3]的记载，在1998年12月，亚洲发展银行的汤敏博士向中央政府提交了一份题为“恢复中国经济的些许想法：高等教育的双倍招生”的建议。他提议高校在未来的3～4年内应该加倍招收学生，并且要向新生收取全额学费。毕竟高等教育的扩招将会为基础设施的建设提供需求，学生教育资源的消费也将拉动中国经济的增长，中国的经济发展在短期内将摆脱停滞的状态。
　　中央政府迫切希望刺激国内的消费，所以立即接受了汤敏博士的建议，并且尝试性地将1999年的招生计划提高至22%。经过十年的扩招，现在是检验扩招的经济目标是否实现，是否达到当初的预期目标的时候了。高等教育扩招政策与凯恩斯经济理论和人力资本理论相符，它们是本研究的理论基础。
　　概念框架
　　中国政府在亚洲金融危机之后进行的高等教育扩招举措可以追溯至两个经济理论的影响：凯恩斯经济理论和人力资本理论。
　　凯恩斯经济理论源于传统的自由市场的一些要素。该理论强调政府的政策在管理衰退经济时代可以成为一个有效的工具。凯恩斯主张采取反周期的财政政策, 通过赤字开支来对抗商业周期的潮流。他认为政府应该解决短期问题而不是等待市场的力量去做,因为“从长远来看,我们都得死(凯恩斯和梅纳德1923)”[4]。也就是说，政府如果加大对诸如基础研究、卫生、教育以及基础设施的投资将会有助于经济潜在产量的长期增长。凯恩斯认为政府对剩余生产力的投资能够刺激消费,反过来,也会使经济走出萧条。如果有人接受了政府的投资，并且把大多数钱用来购买消费资料，把剩余的储存起来，那么这额外的支出可以让企业雇用更多的人并付给他们更高的工资,从而促使消费性开支的进一步增长(凯恩斯1936)[5]。
　　中国高等教育走向大众化也是受人力资本理论的影响,尽管在二十世纪人力资本和经济增长之间的关系一直是倍受争议的话题。不是以个人接受正规教育的年数来测量人力资本，而是把完全接受高等教育的人数作为一种测量人力资本的标准。
　　一些人力资本理论家(贝克尔[6]1964;丹尼森[7]1962;舒尔茨1961)探讨了教育与经济增长之间的关系,并宣称教育能提高人力资本,增加个体的生产力,从而促进经济发展。Jorgenson和Fraumeni(1992)[8]指出“教育投资将在投资需求中继续占主导地位”。其他学者(丹尼森[9]1979,1983;沃尔夫[10]2002)则不以为然。他们指出在70年代下半期，不管是发达国家还是发展中国家，对于教育的过度投资并没有阻碍经济的缓慢增长。Godo[11]通过回顾日本1890年至1990年追赶美国经济的历史发现，从长远来看，教育是最大经济效益的投资品，尽管在短期内没有如此的吸引力。Godo和Heckman[12]坚信，只有使人力资本投资和实体资本投资相平衡，才能促进经济的发展。
　　对于高等教育能否促进经济的发展，学者们众说纷纭。Armer and Liu[13]认为只有小学和初中教育才能促进经济的增长。Wolf[10]认为不能把高等教育当做经济增长的工具，但是高等教育可以通过培养知识分子和科技创新来推动经济发展。Meulemeester 和 Rochat[14](1995) 提议，高等教育可以推动经济的增长，如果它的内容朝着这样的目标制定，教育系统应该适应社会政治经济结构以及社会科技水平的发展，以便毕业生可以在实际中学有所用。
　　Murphy[15] et al. (1991) 和Lin[16](2004)经过研究发现，工学和理学在经济增长过程中发挥着重要的作用，而人文学科的专业则间接促进经济的增长。Benhabib 和 Spiegel[17](1994)之所以把人力资本作为经济增长的有效工具，是因为人力资本在吸引实体资本方面扮演着重要的角色。
　　研究背景
　　中国自1949年建国以来，就模仿前苏联的模式建立了社会主义经济体系、具有学科高度分散性特点的高等院校和高度集中的管理体制，高等教育的目的就是服务于社会主义国家建设。中国的高等教育自建立伊始就是在政府的控制之下，而且高等教育的发展可谓“一波三折”，在政治、文化和社会经济领域都发生了巨大的变化。“中国的高等教育既没有学术自治，也没有学术自由，一直被强调的就是如何服务社会主义新经济和政治”(Hayhoe 1999)[18]。
　　直到1977年，中国结束了长达十年之久的政治运动，经济体制也由高度的计划经济体制向市场经济转变，由社会主义建设转向为现代化建设，而高等教育仍然处在中央政府的监管和控制之下。
　　扩招：从精英高等教育走向大众高等教育
　　中国的高等教育在1999年经历了前所未有的扩招，毛入学率由1998年的9.8%提高至2002年的15%。相应地，高等教育体系由精英高等教育转向了大众高等教育阶段。高等教育毛入学率不断提高，到2009年高达24.2%，共有2 979万名学生就读于各高等教育机构。
　　中国的高等教育招生模式由两部分组成：普通高等教育和成人高等教育，以及那些学习方式灵活的模式，诸如业余学习、网络学习、自学考试等。根据国家统计局的分析,普通高等教育（在2008年占总招生计划的70%）扩招速度远远高于成人高等教育(约占20%)和其他模式高等学校。在本研究中，我们主要研究的是普通高等教育，因为它在扩招过程中扮演着最重要的角色。
　　在高等教育的急剧扩招期间，两年制招生计划的扩招数量远比大学本科四年制的招生计划增长得快，尽管大学本科招生计划占据了整个招生计划的一半还要多。在1999年接受普通高等教育的学生共有3 409 000人，其中2 235 000人（65.6%）属于大学本科生，剩余的1 174 000人则为两年制学生。到2008年，大学本科计划招收了11 422 000学生（是1998年的5倍），占总招生计划的54.6%；而招收两年制计划的学生多达9 168 000人，是1998年的7.8倍（见图1）。
　　国家统计局的相关数据显示，地方高校（包括省属和市属院校）的扩招速度远快于中央政府及部属高校。1998年，地方院校招生计划是2 258 000人，到2008年则高达14 578 000人（是1998年的6.5倍）；相比之下，国家重点大学2008年的招生计划（1 705 000人）仅比1998年（1 541 000人）稍微高一点。这可能是由于高校管辖权转移政策的实施是在20世纪90年代末期，那时的360所中央部级高校中的250所均转成了省属高校。
　　经过转制之后，相对“扁平”结构的高等教育体系变得更加垂直化。大多数两年制计划的国立大学被关闭,招生计划也从1998年的206 858人降到2008年的64 995人。相比之下，两年制计划在地方性院校比较活跃，地方院校两年制计划招生人数从997 854人增加至7 404 422人（是1998年的7.4倍），超过了2008年公立地方院校招生计划总数的一半。与此同时，在实施了两个特别工程项目之后，国家公立大学提高了信誉，也增强了实力。1993年，100所一流大学被优先资助，即211工程；1998年5月，国家划拨专项基金资助43所大学建设世界一流大学，是为985工程。
　　民办高等教育在大规模的扩招过程中也起着一定的作用。虽然第一所民办大学（对新私立大学的委婉称呼）建立于1982年，但是民办大学的兴盛却是在高等教育扩招政策实施之后。1997年，20所民办高校拥有14 000人的普通高等教育招生计划，仅占招生总计划的0.2%。2003年《民办教育促进法》颁布之后，拥有普通高等教育招生计划的民办高校在2008年迅速增至278所。另外一个有趣的现象是关于独立学院的发展，它隶属于公立大学，几乎没有政府经费资助，基本上靠学生的学费来维持。独立学院学生的学术水平要比其所依附的公立大学差，但公立大学将保证独立学院学生基本的学术质量。2008年，民办院校和独立学院共招生3 927 000人，占总招生计划的19.4%（见图2）。
　　人文学科和社会学科的扩招速度要高于理学和工学，尽管在2008年工学的学生招生计划所占比重最大（40%，见图3）。先前四年制招生计划占主导的情形已经被完全改变了。
　　在社会科学领域，行政管理专业的招生计划近期已被放置在经济学的类目之下。因此，随着行政管理专业招生计划的扩招，经济学的招生计划也在与日俱增，但目前这仅是个别情况。教育、文学和艺术学科的扩招速度相对较缓。相比而言，工学和医学专业的学生扩招计划有小幅度的降低，而理学和农学的学生招生计划则几乎缩减一半，哲学和历史学科的学生招生计划（2008年）仅占总计划的0.3%，它们不在图3的范围之内。
　　对二年制和四年制不同学科招生计划的比率做一比较，这也是有意思的。2008年，教育学、工学及行政管理专业两年制的学生数量远多于四年制的学生；1999年，农学和医学专业两年制的学生仍占据了很高的比例；对于理学而言，2008年四年制学生的招生计划是两年制学生的236倍。
　　高等教育扩招能刺激经济增长吗？
　　对短期经济增长的影响
　　中国的高等教育扩招仍在持续，总招生计划数量仍在增长。对于“高等教育扩招已经有效刺激经济增长”的评论尚不成熟。虽然在1999至2007，每年国内生产总值都以9.8%的速度在增长，但是具体是否受高等教育扩招的影响，这尚不清楚。初步分析高等教育扩招的方方面面将有助于阐述经济增长的意义。
　　在20世纪90年代末，政府把凯恩斯经济理论作为制定国家政策的理论基础。政府通过加强对教育和基础设施的投资来解决短期的经济问题，因为这样既能刺激消费，也可以摆脱萧条的经济。凯恩斯认为，如果有人接受了政府的投资，并且把大多数钱用来购买消费资料，剩余的储存起来，那么这额外的支出可以让企业雇用更多的人并付给他们更多的工资,从而促使消费性开支的进一步增长。因此，政府的政策可以作为管理衰退时代经济的一个有效工具。
　　朱�基总理在2000年的政府工作报告中提出，政府要努力创造基础设施建设和满足高等教育的需求，提高人们的收入，刺激消费并扩大内需。举例来说，在1998年至2000年，政府发行了价值2 100亿元的定期债券以提高对基础设施和金融建设项目的投资。这些项目有5 100多个，诸如高速公路、铁路、河流与湖泊的筑堤防护等。自1999年以来，高等教育的总支出已有极大的增长，尽管增长幅度与招生计划的扩招数量不成比例，但仍呈现出波动起伏的情形（见表1）。
　　由于招生计划的快速增加，每年对于每名普通全日制学生的资助却在骤减，已由2000年的7 310元减少至2005年的5 376元，2005年之后有小幅度回升，2008年增至7 578元（见表2）。
　　事实上，政府经费在普通高校总收入的比值在下降，已从1997年的67.8%降至2005年的42%（最低值）。政府经费是高校主要的经费来源，银行则是高校进行基础设施建设的重要来源。据新华网（2006年）统计，大学估计已从银行借贷2 000亿用于修建或装修体育馆、公寓、图书馆和其它基础设施。因此，大学应该负责这些借贷本金和利息的偿还，这自然为大学带来了巨大的经济负担。
　　大学的第三种经费来源便是学生的学费。从1997年开始，中国所有的大学开始征收学费，征收学费的比例持续增长，1999年为总收入的13.4%，2005年达至最高（32.4%），在随后的2006和2007年稍有下降（见表3）。
　　正如政府所计划的，在高等教育扩招的过程中也伴随着大型的基础设施建设的运行和相应服务行业的产生。有些事情是不能被经济理论所预测的，比如产业经济的增长将导致一些非营利高校面临着被关闭的风险，也会致使部分经济贫困学生被剥夺接受高等教育的机会。学费的增长衍生了公平问题，例如，学生的平均学费从1999年的2 769元增至2000年的3 544元，到2007年增长到6 489元。与此同时，其它的费用也在增加，比如住宿费，这样一来学生的总消费将超过10 000元(Bi[19] 2009)。
　　公众是否有能力负担得起这些高涨的学费仍然是个未知数。中国家庭的银行存款在1998年底达到5.3万亿元，其中最富的20%的家庭拥有一半以上的全部的家庭收入[20]。中国有56.1%的人口是农村居民,2006年农民的人均纯收入是3 587元,2009年为5 153元(国家统计局)。而学生对于教育相关资源的消费能力仍然值得怀疑。1997年，中国制定了学生借贷计划，要求所有的公立大学都必须有自己的学生资助项目，然而又规定学生在毕业时要偿还贷款，学生也不情愿贷款，因此，相关的问题也就出现了（Johnstone[21] 1998），学生资助计划并不令人满意。没有合适资助计划的通道不能真正被视为高等教育扩招的机遇。
　　高等教育和相关服务应该被大多数人当做一种商品消费，政府的这种期望仍然存在问题。家庭储蓄已经作为学生支付的学费由银行流向大学。然而，这种消费已成为一种资金进行重新分配。因此高等教育的扩招极有可能减少潜在的消费和其它地方的投资。受儒家传统思想的影响，中国人认为接受高等教育是高尚而崇高的。根据中国的计划生育政策，通常每个家庭只要一个孩子，所以大多数父母非常重视孩子的教育。他们为了支付学生的学费，将会避免或减少其它不必要的支出。随着高等教育特权的丧失以及接受高等教育机会的增加，许多父母开始为孩子将来接受高等教育而存钱。因此，教育经费被作为一种直接的经济活动，这种经济活动是以牺牲其它消费活动为代价的。
　　学科和课程变化引起的扩招
　　个别学科以及课程的扩招并没有考虑到是否促进经济的增长。Murphy[15] et al. (1991) 和 Lin[16] (2004)通过研究发现，工学和理学在促进经济增长方面起着非常重要的作用，人文学科专业并不直接促进经济增长。根据王建民的研究，中国正加大对高科技的投资，因此对于计算机科学与通信、制造学、电子工程学等专业人才需求量越来越大，相比之下，对医学、教育学及社会学专业的人才需求则越来越小。由于教育资源以及工学、理学的基础设施建设的不足,这些学科是不适合直接在1999年乃至以后的时间进行扩招的。在当时适合立即进行扩招的学科包括文学艺术、教育学和行政管理。Meulemeester 和Rochat[14] (1995)声称高等教育只有在它的内容是专门为促进经济增长而设的时候才会促进经济的发展。然而,在过去高等教育扩张的十年里,尤其是具体学科的扩招,没有将这一原理体现在扩招过程中。
　　除了缺乏关注学科间的平衡之外，教与学的模式变化微乎其微。王建民（2009）用如下生硬和消极的方式总结道：“课程和教学方式过时，过分强调知识的传授、忽视知识的产生，落后于社会的需求”[22]。中国的高等教育被描述为“调整大众教育的模式以适应精英教育”，这意味着高等教育虽处在扩招时期，但其教学方法和教学内容依旧未有新的改变。
　　职业教育的扩招
　　职业教育在扩招时期也有很大的增长。2007年职业教育院校的数量增至1 015个，并且一些大学也开始提供职业教育。高职教育学生的数量于2008年达到7 404 422人，是1998年的7.4倍。一方面，高职教育的学生数量远远不能满足熟练技工的需求；另一方面，高职教育课程备受职责和批评，因为它们不合时宜，大多数是四年制普通计划课程的浓缩版本[23](Dai 2007; Yang and Yang 2006)。
　　中国的经济依旧是劳动密集型，仅有1/3的产业工人（共7 000万人）是熟练工。熟练技能的排名是：4%为高技术型，36%为中等技术型，剩余60%为低技术含量的工作。而在发达国家的经济体制下，其产业工人绝大多数都是熟练工，35%的是高技术型，50%是中等技术型，剩余的15%是低技术型。中国的工业发展需要通过职业教育来提升劳动力，并为劳动力注入新的血液[24]。高等教育扩招的不平衡结构，一方面导致了数以百万计的毕业生失业，另一方面导致了数以万计的岗位被不合格的工人占据着。
　　中国过度投资物质资本，对人力资本投入不足，这被广为批判。生产更多的人力资本和培养更多的受过教育的劳动力将会大大增强经济实力[12]，只有通过教育扩招培养出适合经济需要的人力资本的时候这一点才会实现。当政府增加高等教育的投资用以积聚人力资本时，大学和职业院校的扩招率已经不在战略规划之中了。政府可以利用扩招的机会培养更多技能娴熟的工人，并且通过职业院校的扩招来提升广大无技术工作的劳动力技能。
　　失业的大学毕业生
　　Meulemeester和Rocha[12]认为，当社会政治经济结构和社会技术水平被嵌入教育系统的时候，高等教育可以促进经济的增长，也便于毕业生能学以致用。
　　根据教育部的统计数据，2001年未就业的毕业生人数是34万人，2002年是37万,2003年是52万，2004年是69万,2005年是79万，到2007年达至159万[25]，多么令人震惊的数字！扩招虽然为第三产业和基础设施建设提供了就业机会，但是那些岗位已经被大多数非大学毕业生所占有。虽然毕业生在面临新的机遇的时候有更大的灵活性和适应性，但是要赶在新增加的毕业生能有效地利用经济之前。巨大的高校毕业生的失业揭示出中国当前的社会经济和政治结构并没有做好准备去吸收他们。毕业生的失业已经把他们对高等教育投资的收益最小化。
　　长期经济增长的影响：人力资本积累
　　另一个支撑中国走向高等教育大众化的理论是人力资本理论。中央政府要求教育部进行高等教育扩招，是希望培养和集聚大量的人才和人力，从而繁荣中国经济。
　　大学扩招和科研能力的增长
　　高等教育是生产力的基石，不仅仅是为经济的发展培养有才能的人，更在于促进研究和生产新知识。沃尔夫[10]指出，虽然大学研究者在科技创新方面起着重要的作用，而且他们对经济增长所作出的贡献是不可辩驳的，但是这并不意味着我们就需要尽可能多的研究者。问题是高等教育的扩招能否增强科研能力。
　　中国在过去的十年里巨大地增加了研发基金，从1996年的400亿增至2007年的3 710亿元。但是，全国研发投资大学基金的比例远低于美国、日本、英国和加拿大等发达国家。虽然高校经费从1999年的63.1亿元增至2007年的314.7亿元，但它仅占国家研发经费的8.5%（见表4）。总的来说，在过去的十年，科研能力提高了，这可能要归因于经费和毕业生数量的增加。但是否是研究生质量的恶化致使高校扩招改变了科研能力，这不得而知。
　　对扩招速度及学科个别机构的谨慎考察，很难得出这样的结论：高等教育扩招显著地提高了中国的科研能力。因为大多数“教学密集型大学”都已经增加了招生名额，而享有声望的研究密集型大学在扩招时期则紧紧地控制着招生数量。
　　与本科层次扩招相比，自1999年以来大多数研究生学院也在扩招。研究生教育扩招的基本原理包括两方面：首先是满足大学扩招提供师资的需求；其次是为加强科研能力培养更多的研究人员。注册硕士和博士研究生的数量由1999年的233 513人增至2007年的1 195 047人，但是，大学教师数量的增长比例并不像研究生数量的增长那样，1999年生师比是2.9∶1，但在2006年生师比增至12.4∶1。教育资源的短缺和教学人员的不足已经严重地影响了研究生教育的质量。
　　讨论与结论
　　高等教育承担着保存、发展和重释国家巨大知识文化遗产的任务，促使着社会、政治和外交政策的共同价值观的形成[18]，同时也是培养思想家、实验家、发明家、教师和学生的圣地[26]。中国政府于1999年把高等教育扩招作为经济振兴计划的一部分，这是兼具魄力和创新的举措。不过，发展经济不能期望从教育投资中获得短期效益[11]。在高等教育扩招起始阶段过分强调经济效益，这为中国的发展带来了很多问题，尽管这些副作用正在日益减少。
　　中国的大众化高等教育是一项激进的举措，它没有充分考虑相应的国家政策，以致于带来了一系列的社会和教育问题。不平等现象可以说是中国高等教育的一个非常关键的问题；由于没有先进的经济资助计划，伴随着学费的增长，高等教育大众化极可能使潜在学生被剥夺受教育的权利；除此之外就是毕业生就业问题，中国目前的社会、经济和政治结构尚不能吸收所有的毕业生，也不能使所有的毕业生学有所用，失业已经使毕业生在高等教育投资上的回报最小化。Trow[27]认为，高等教育大众化的特点与精英高等教育不同，因为政府对高等教育扩招的投资具有部分责任，高校又承担着数十亿贷款的债务以及不断增加的银行贷款利息，这可能使部分高校走向倒闭。
　　重新回顾中国经济增长的最初目标，我们发现，“高等教育扩招可以推动短期经济增长”的结论是不成熟的。政府期待的短期经济增长其实是居民储蓄的分配，学生可能会消费教育相关资源，但父母又会遏制其他消费活动。大学基础设施建设在一定程度上可以刺激经济增长，然而数十亿元的债务也可能使一些大学陷入财政危机。
　　对政府而言，从长远来看，为经济增长集聚人力资本和增强科研能力是比较明智的做法，技校和高职院校扩招政策的制定为工业的需求提供了人力资本。高校根据经济的需求，通过改革高等教育课程来适应经济的需要，中国的社会、政治和经济体系能够使毕业生学有所用。
　　在过去的几年，高等教育经历了巨大的扩招阶段，并且迈入了高等教育大众化时代。此举的主要目的是振兴中国经济和为中国经济的繁荣集聚人才。虽然在1999年至2007年的年平均GDP增长率为9.8%，但是没有足够的证据显示有多少应该归功于高等教育的扩招。
　　作为一个具有较低国内人均生产总值和经济贫富差距较大的发展中国家，高等教育扩招政策制定者希望通过教育相关消费来推动国家经济的想法值得商榷。人文学科、社会学科、理学招生名额的分配，职业教育的比例以及毕业生的失业率都导致了人才过剩的现象，尽管经费和毕业生人数的增加大大增强了科研能力。
　　（致谢：我们向Daniel Lang教授、Ruth Hayhoe教授和Simon Marginson教授致以深深的谢意！非常感谢他们的支持。）
　　
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