青岛市加强行政权力监督制约促进权力规范透明运行的实践与探索|权力清单制度的核心是

　　摘 要 权力具有强制性和扩张性的本性，因此，对权力运行必须加以制约和监督。加强对行政权力的监督制约，促进权力规范透明运行对于建设法治政府、廉洁政府、服务政府和高效政府具有重要意义。近年来，青岛市按照上级的部署要求，结合实际，积极探索“制度+科技”、“规范+公开”的权力运行监督制约模式，从源头上防范腐败问题发生，有效促进了行政权力的依法、规范、透明、高效行使。青岛市的做法很值得我们总结分析。
　　关键词 行政权力 监督制约 规范透明运行
　　中图分类号：D630．9 文献标识码：A
　　近年来，青岛市在加强行政权力监督制约，促进行政权力规范透明运行方面采取了许多行之有效的措施，做出了有益的尝试，取得了较好的效果。
　　一、探索与实践
　　青岛市围绕群众反映较大、容易滋生腐败问题的重点领域、重要事项和关键岗位，大胆实践，积极开展了行政权力规范透明运行工作，从制约和监督两个层面入手，积极探索“制度+科技”、“规范+公开”的权力运行监督制约模式，从源头上防范腐败问题发生，有效促进了行政权力的依法、规范、透明、高效行使。
　　（一）在促进行政权力运行制约有效方面。
　　1、清权确权，廓清权力边界。近年来，青岛市监察局会同市政府法制办先后组织市、区两级行政执法单位，依法对行政审批和行政处罚事项进行了全面梳理审核，对没有法律依据的审批或处罚事项进行了清理，并编制了职权目录。连续四次清理、压缩行政审批事项，行政审批事项得到大幅度缩减。目前，青岛市市级行政审批事项共225项，其中行政许可109项，非行政许可116项；市级行政处罚事项6274项。经清权确权，明确了行使权力的主体、依据等，保证了行政权力事项底子清楚、职权法定。
　　2、细化标准，限缩裁量空间。对于自由裁量空间较大的行政处罚权，自2010年起，组织市、区两级行政执法单位，根据违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度和主观过错等因素，对法律、法规、规章规定的行政处罚裁量空间，结合执法实际，细化为五档以上的裁量档次，每个档次对应一个固定的处罚种类和量罚标准。目前，组织市级44个执法部门对6274项行政处罚事项进行了细化量化，细化量化后的处罚阶次为28165项。除去1116项无裁量空间的事项，平均每项行政处罚权细化量化阶次为5.5个, 其中对一些涉及面广、应用频繁、裁量幅度较大、关系群众切身利益和公共利益的处罚事项细化量化阶次最高可达26档。行政处罚自由裁量空间的高标准限缩，使自由裁量“不自由”，防止了执法人员“同案不同罚”、“暗箱操作”等执法不规范问题的产生。
　　3、规范程序，优化再造流程。在保证程序合法的前提下，组织有关部门按照减少层级、提高效率、理顺分工、有利监督和便于网上运行的原则，突出程序上的制约作用，对行政审批、行政处罚、公共资源交易、财政专项资金等重点领域、重要事项权力运行流程进行了全面优化再造，并在其相应的业务系统上进行了流程固化，以信息技术手段来提高程序制约的刚性作用。目前，行政审批和行政处罚环节都比以往有了大幅缩减，大大提高了行政效率。
　　4、集分结合，科学配置权力。寻求集权与分权的最佳平衡点，既兼顾效率，又保证制约有效。一方面，适度集权，不断提速提效。一是积极推进集中配置审批职能改革，组织市规划局等29个部门通过加挂牌子的方式设立了审批处室，集中行使审批权限，促进了部门处室“批管分离”；二是积极推进联合办理工作，目前企业注册已实行联合审批并网上流转和电子监察，平均办理时间为1.48个工作日；基本建设项目已实现用地、立项（核准）、规划、施工四阶段的联办工作，政府部门审批时限由原来的300个工作日压缩至85个工作日，审批效率提高72%。另一方面，合理分权，形成相互制约的机制。对这些重点领域、重要事项的行政权力，在权力运行的部门内部，纵向上增加互相制约的层级，比如增加审核把关等环节；横向上增加互相制约的职能部门，将权力适当分解，形成了相互制约的机制。
　　（二）在保证行政权力运行监督有力方面。
　　1、统一平台，集中专门监督。统一物理平台，对行政审批和公共资源交易等适合在统一场所进行集中监管、为社会公众提供便捷服务的权力事项，建设物理大厅集中监管。近年来，先后建设市行政审批服务大厅和公共资源交易大厅，将市级行政审批事项和四项公共资源交易全部纳入大厅，集中统一监管。同时，青岛市纪委监察局设置了专门的监察室，接受投诉举报，查处纠正发现的问题。目前，全市45个部门的196项行政审批事项入驻大厅，实现了“一站式审批、一条龙服务”。建设工程招投标、交通、水利、土地出让、政府采购、产权交易等交易也全部纳入市公共资源交易大厅，实现了统一进场交易、统一平台运作、统一信息发布、统一监督监察、统一规范管理、统一整体推进。行政审批和公共资源交易还实现了区、市两级联动。
　　2、网上运行，全程电子监控。统一虚拟平台（包括业务平台和电子监察平台），对行政审批、行政处罚、公共资金管理、公共资源交易、政府投资项目等易发多发腐败问题的重要的行政权力，在清理规范、流程再造的基础上，运用网络技术将行政权力行使标准、运行过程等固化为计算机程序，实现全程电子化运行，并同步嵌入电子监察系统，建设了覆盖全市重要行政职权和行政监察重点领域的综合电子监察平台。目前，已建设了行政审批、行政处罚、财政专项资金、政府投资项目、社保基金、住房公积金、扶贫救灾资金、扩大内需项目、土地招拍挂、工程招投标、政府采购、产权交易等71个业务系统和电子监察系统，使权力运行更加透明，促进了监督由柔性向刚性、由事后向全程转变。
　　3、风险评估，前移监督关口。在对重要领域行政权力进行重点、集中、统一监督制约的同时，对全市各级党政机关、事业单位权力运行进行了风险评估和防控。近年来，组织全市开展了岗位廉政风险防控工作，逐一排查领导、中层和一般岗位的风险点。目前，全市共查找廉政风险点85199个，其中领导岗位17202个，中层岗位28558个，一般岗位39439个。针对查找的风险点，依据风险发生几率、发生原因和危害程度等合理进行评估，划分为三个等级。共评估确定一级风险点26758个、二级风险点23395个、三级风险点35040个，一、二级风险点占总量的58.87%，把大部分风险点纳入了高风险防控范围。风险点界定之后，组织各单位科学制定防控措施，并通过教育、制度、监督等手段促进权力规范行使。
　　4、社会公开，加强社会监督。为使群众监督更便捷、更有效，近年来，青岛市在传统公开方式的基础上，利用网络等现代化媒体，拓宽公开领域，深化公开的内容，不断加大行政权力公开的力度，有效遏制了腐败的滋生蔓延。在公开领域上，将所有行政权力纳入公开范畴；在公开内容上，不仅公开了行政权力运行的标准、依据、流程，还逐步公开了权力运行的过程，目前审批事项的办理过程在互联网上已经公开，公众可以随时查询自己申报事项办理情况；行政处罚结果也在外网上实时公开，被处罚对象可以采取定向查询的方式查询处罚的具体情况。在公开方式上，对群众关注度高的行政权力事项建立网上公开大厅，实现了集中公开、网上办理，并受理投诉。先后建设了行政审批和公共资源交易网上公开大厅、行政处罚网上公开大厅，大大方便了群众监督。
　　二、实际效果
　　青岛市开展的权力规范透明运行工作，将现代网络信息技术与行政权力运行的制度、流程有机融合，并同步嵌入了电子监察系统，突破了传统权力制约监督手段和方式的局限性，实现了权力运行的规范化、刚性化、公开化和可控化，促进了法治政府、廉洁政府、服务政府和责任政府建设，产生了多方面的积极影响。
　　1、权力行使更加规范公正，促进了依法行政。根据法律法规规章，对行政职权进行了认真梳理、清理，建立了详细的职权目录库，并对每一项行政职权进行编码，对有裁量空间的行政处罚事项进行了细化量化，使行政权力行使更加明确规范，促进了行政执法机关依法行政。
　　2、权力行使更加高效便捷，促进了政府管理创新。实行行政权力运行的网络化管理和电子化监督，是推进政府管理的一个重大改革和创新。在权力运行的模式上，由过去的手工操作、程序不规范、运行不透明，变为网络化电子操作、程序全固化、运行全透明；在权力监督的模式上，由过去的人工事后监督，变为全程实时动态电子监督；在资源整合利用上，由各部门单打独斗变为多部门业务协同，实现了资源共享，提高了工作效率，降低了行政成本。
　　3、权力行使更加刚性可控，有效预防了腐败。利用网络信息技术，建设了行政审批、行政处罚、公共资源交易、公共资金监管等多个业务系统和电子监督系统，对权力运行的每一个流程和环节进行网络固化，将裁量标准等相关法规制度嵌入计算机系统，权力事项行使全程网上留痕，改变了过去权力运行弹性过大等弊端，减少了人为操作的机会和空间，最大限度地保证了权力行使的刚性，从而达到了预防腐败的目的。
　　4、权力行使更加公开透明，有力维护了公众利益。将行政权力纳入网络运行和电子监督，使网络系统的使用者、管理者、监督者都能够及时了解了掌握行政权力运行的全过程，解决了过去行政权力内部难监督、外部不公开的问题，充分发挥了各层级监督主体的监督作用。同时，利用互联网加大社会公开的力度，方便了公众知情和监督，有力维护了公众利益。
　　三、成功经验
　　青岛市的成功经验可以归纳为以下几个方面：
　　1、坚持依法规范与提速提效相结合。既科学配置权力，完善权力制衡机制，细化裁量基准，限缩自由裁量空间，防止权力滥用，建设法治政府和廉洁政府；又坚持科学、高效、便民的原则，优化权力运行流程，科学设定裁量基准，促进政府部门高质高效履职。
　　2、坚持制度设计与网络技术相结合。充分借助现代网络信息技术，着力建设好三大网络平台：网络业务平台、电子监督平台、外网公开服务平台。在网络业务平台中，将行政权力行使标准、运行流程嵌入计算机系统，行政权力全流程网上运行；在电子监督平台中，科学设置监察点，实现自动预警、实时监控；在外网公开服务平台中，将权力事项涉及内容全面向社会公开，接受投诉举报。三大网络平台的建设，将制度设计与网络技术有机融合，业务办理与监督检查同频共振，提高了权力运行监督制约的成效。
　　3、坚持总体规划与分步实施相结合。结合实际，制定利用科技手段促进行政权力规范透明运行的总体规划，每年据此制定具体实施意见。在总体思路上，以规范行政权力运行、强化行政权力监督制约为目标，依托青岛市金宏电子政务平台，构筑起信息畅通、反应快捷、上下联动、覆盖全市、监督有效的网络体系，全面推动行政权力公开、规范、高效运行，实现从源头上防治腐败的目的。近年来，对重要权力、关键领域、重点事项分步骤逐年进行了规范。
　　4、坚持重点突破与整体推进相结合。既突出行政审批、行政处罚、公共资源交易等关键行为，又突出公共资金、财政专项资金、政府投资项目等重点事项开展行政权力规范透明运行工作，又通过开展廉政风险防控等工作，组织全市各级各单位查找权力风险点，主动防控廉政风险，实现所有行政机关、行政行为监督制约的全覆盖。
　　（作者：中国海洋大学2010级MPA学员）
　　
　　参考文献：
　　[1]崔永华.对建立有效的权力制约与监督机制的几点思考.哈尔滨市委党校学报,2003,11.
　　[2]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》,2011,8.

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