社会转型期政府环境管理模式创新研究 新十年苏宁互联网转型模式创新顺序

▲ 基金项目：河北省讲师团系统2011年度科研课题“社会转型期政府环境管理模式创新研究”（批准号：201104）；2012年河北省科学技术研究与发展计划项目“农村城镇化进程中的社会风险管理研究”（批准号：12457204D-3）；2011年秦皇岛市科学技术研究与发展计划项目“新农村建设中的环境社区治理机制研究”（批准号：201101A506）◆ 中图分类号：F224 文献标识码：A内容摘要：本文在对既有环境管理模式分析的基础上，提出政府环境管理模式的改革方向应是充分发挥市场、企业、公民和社会组织及中介组织的作用，建立有效参与的共同治理模式，并对如何实现公众的有效参与进行了深入研究。关键词：有效参与 共同治理 政府环境管理模式政府管理模式是政府在管理的过程中所表现出来的基本行为模式，这种行为模式具有一贯性和模式化的特征，政府管理模式的选择与具体时期的国家与社会关系和政治、经济体制密切相关。政府环境管理模式是政府为了解决环境污染问题，维护生态平衡而表现出来的基本行为模式（赵静，2010）。政府环境管理模式伴随着环境问题的发展和国家与社会关系及政治、经济体制的演变而不断变化，特别是在目前经济社会发展到新阶段，公众不断对环境权利以及公共环境利益提出新的要求，政府作为环境管理主体亟需对原有不合时宜的环境管理模式进行革新。传统的环境管理模式分析传统的环境管理模式可以归纳为“政府直控”型环境管理模式，即政府预先为企业或公众规定必须遵守的环境法律、法规，确定强制性环境标准，通过强制和控制手段规定企业不能超过已定的排污标准。长期以来，我国环境保护都偏重于强调行政命令的决定性和强制性作用。这种政府与企业之间单向控制的直控型环境管理模式对于点源污染也确实起到了一定效果。但“政府直控”型环境管理模式的基本特征是行政命令、强制执行、直接干预。环境问题具有很强的地域性和差异性，简单的控制与命令往往会忽略这些问题，从而抑制企业治理污染的积极性和主动性，也易于引起行政摩擦和消极、抵触行为。在“政府直控”型环境管理模式中，政府指令性计划和行政管理手段是资源配置和调控的主要方式，这必然导致管理运作成本过高的问题，造成行政资源的浪费。更为严重的是由于地方政府具有相对独立的经济利益，所以某些地方政府以地方经济利益最大化为目标，个别地方政府执行环境法律、法规不力，甚至为了经济发展或者政绩不惜充当环境违法行为的“保护伞”，一些地方政府的政策对环境的破坏甚至超出了企业。显然“政府直控”型环境管理模式无法克服政府自身的缺陷。考虑到单纯依赖控制命令的“政府直控型”环境管理模式的缺陷，在我国经济向市场经济转轨以后，政府越来越强调市场机制在环境管理中的作用（吕忠梅，2009）。比如提高排污费标准，利用累进超标准排污收费约束企业污染物排放。市场机制的优势体现在通过市场机制调节资源价格等，利用其诱导机制可以使企业更关心资源的使用效益，有利于经济增长方式由粗放型转向集约型转变，从而提升资源利用效益。但是，市场机制本身也是有其局限性的：因为未必所有环境问题都能转化为市场问题，而过于强调资源配置的效率会忽略环境公平的问题，另外某些高消耗及高污染、内部成本较低而外部效益高的企业或产品会在高额利润的刺激下盲目发展，使市场机制与社会需求偏离。有效参与的共同治理模式分析当前我国正经历着影响广泛而意义深远的社会变迁，包括结构转换、利益调整和社会观念都正在进行深刻的转变，新世纪以来我国的改革开放事业进一步朝纵深方向发展，体现利益诉求、个性自由、平等开放、自主自律、竞争参与等内容的新型价值观念逐渐得以树立。当前的环境问题正是由社会转型期多种矛盾相互作用引起的，环境保护就是正确认识和处理这些矛盾的相互关系，从而实现环境与发展的协调统一。随着社会经济和环境保护事业的发展，环境关系已经由单一的政府与企业之间的关系，逐步演变成政府、企业、公众共同参与的复杂体系，环境保护越来越成为涉及到国民经济可持续发展和社会各阶层公众根本权益的重大社会问题。没有公众的有效和深入参与，环境问题是无法得到根本解决的。长期以来，人们过于强调发挥政府的作用，形成了“环保靠政府”的思维定势，而政府的环境管理则多数是从政府自身角度出发，缺乏对公众意愿的全面考虑，公众的环境权利没用收到充分重视，而缺乏有效公众参与的环境政策则易于出现偏差。在立法层面，由于立法审议过程很少公开，缺乏公众参与，而各环境行政机关由于既是法律的执行者又是法律草案的制定者和提议者，很容易造成以地方利益、部门利益为中心的“地方立法”和“部门立法”，即便有“立法听证制度”，也由于参与者的建议权没有制度保障而形同虚设；在政策制定层面，地方政府及综合决策部门在制定规划、政策时，公众很少被正式征询意见，即便有也不能对这些部门的行政行为产生有效制约；而在信息公开方面，现有的信息公开是政府权力主导而非公众权利主导，行政机关依然掌握着政务公开的主动权，公众只能被动、消极地接受，这就导致了公开内容不明确、公开范围狭窄、公开层次较低、公开程序性规定不足等一系列问题（齐飞，2011）。总之，在传统政府环境管理模式中，面对公众的环境要求，政府只是被动的自上而下的低限度回应，没有形成政府与公众之间的互动机制。在多元化的环境体系中，原有的单一、固化的制度设计显然不能解决社会转型期复杂的环境问题，单纯的市场与政府二元化取向已不能适应环境保护与治理发展的需要。十七大报告提出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。孤立地进行环境管理体制改革只能导致政治权力体内循环、收效甚微。政府环境管理模式的改革方向应是在中国共产党的领导下，充分发挥市场、企业、公民和社会组织及中介组织的作用，建立有效参与的共同治理模式，这一共同治理模式包含着政府善政、企业环境行为自我改善和公众的有效参与。 其中，政府环境善政就是政府在环境监管中要灵活运用行政手段和市场机制，提高政府管制的灵活性和影响力，两者只有有效结合才能达到预定的环境监管目标，因为前者是基础，规定着后者的行为框架，而后者则是前者的必要补充。政府在加强直接监管的同时，必须有效地利用激励性管制和协议性管制的手段。而企业环境行为的自我改善对内依赖于企业自身环境意识和环境经营管理能力，对外则取决于政府强制执法所产生的威慑，以及来自于市场和公众的激励和压力。本文将主要讨论有效参与的共同治理模式中公众有效参与的问题。关于公众有效参与的研究有效参与的共同治理模式要求正确界定政府和社会公众在环境政策中的地位，强调在环境领域中应该进行“共同治理”，而不是单方面统治。所谓“共同治理”实际上是国家权力向社会的回归，“共同治理”的过程就是还政于民的过程，“共同治理”离不开政府，但更离不开公众的积极参与和合作，只有调动起广大公众的力量，才能建立起对环境行为严密的监控体系，才能真正贯彻政府制定的环境政策，实现经济效益、社会效益和环境效益相结合的科学发展以及公共利益和个人利益最大化。有效参与的共同治理模式有两个核心的治理基础：公开、参与。参与是社会公众的信息向政府和企业内部输入，但参与的质量和有效性在一定程度上取决于信息的公开，也就是政府和企业的信息必须真实的向外部输出，让公众知晓。通过拓展环境信息公开的方式和途径，丰富信息公开的内容，信息公开与有效参与才能构成一个螺旋式上升的良性循环，才能使公众从决策对象变身为共同治理模式的一部分。深化公众参与的有效性，首先应广泛赋予公众参与环境管理的权利，建立一套制度化的权利实现渠道，使公众真正参与到环境保护规划、环境决策、环境政策执行和突发环境事件处理以及建设项目运作全过程中。比如一个有效的环境影响评价公众参与监督体系，不仅应包括具体建设项目环境影响评价工作程序阶段，更应贯彻项目始终，即政策/法律—规划—计划—具体建设项目全过程，具体建设项目环评程序中，也应包括初步环境影响分析—环境影响初评价—环境影响评价—环境监理—“三同时”竣工验收—环境影响后评价全过程，采取增加信息透明度、完善公众参与方式与内容、合理设计调查问卷、对公众意见进行科学统计与分析等措施提高环境影响评价的有效性（王政等，2010）。对公众参与的赋权除了赋权于公民个人以外，更重要的是赋权于民间环保社团等非政府组织，作为个体的民众，其力量相对是不足的，“组织资源是最重要的资源”，借助民间环保社团等非政府组织的载体，通过社会力量对环境污染行为实施制衡，从而推动环境治理模式从政府直接控制的“政府主导型”向有效参与的共同治理模式转变（康琼，2006）。环境公众参与应包括决策性参与和监督性参与两种。决策性参与是指通过参与对法律政策和公共决策施加影响，是环保民间社团以及公民与决策者对话的一个重要途径，它包括立法参与和公共政策参与这两种经典方式，在功能上主要体现为服务和倡导。监督性参与是指通过公众的监督促使政府和企业环境行为的改善。在政府环境行为中，中央政府和地方政府的行为存在着明显的差异，上文已经提到由于地方政府的独立经济利益，常常会出现地方政府不履行环境保护责任以及履行环境保护责任不到位的问题。同时，在环境监管过程中，由于利益驱动和信息不对称，一方面监管者对企业的污染行为可能监管不到，另一方面污染企业也可能以寻租的方式，通过与监管者合谋而逃避监管。克服以上情形都需要引入民间环保社团及公众的监督性参与。监督性参与应包括司法监督，公众的司法监督应主要通过环境公益诉讼来进行，民间环保社团具有公益性、专业性和利益中立性，在环境公益诉讼上具有得天独厚的优势，因此，应修改完善民事诉讼法，明确原告资格，赋予民间社团乃至个人提起公益诉讼的资格。同时，也应清除法律障碍，进行司法制度的创新，突破诉讼难度大、成本高、收集证据难等环境公益诉讼中的难题。参考文献：1.赵静.地方政府环境监管的失衡与平衡[J].四川行政学院学报，2010（6）2.吕忠梅.监管环境监管者：立法缺失及制度构建[J].法商研究，2009（5）3.齐飞.论我国政府环境管理的完善[J].法制与经济，2011（2）4.王政，马品懿.关于企业环境保护机制的建构[J].理论探索，2010（1）5.康琼.政府环境管理中的事权分析[J].湖南商学院学报，2006（12）作者简介：王政，中国环境管理干部学院副教授，硕士学位，研究方向为环境法、环境管理。

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