南方周末宪政案 [“截访案”背后的宪政命题]

　　一度在媒体上消失的“黑狱截访”，意外地因一起“乌龙报道”而再度成为舆论焦点。尽管法院迅速回应并澄清案件尚未宣判，网民仍在争相传播“外地在京截访人员首次被判刑”。群情汹涌背后，实则是民众对司法公正的期待。
　　其实，早已有多宗类似案件在京宣判。但与实际发生的截访相比，这些案例的数量少得可怜。事实上对一些地方政府而言，截访已是“公开的秘密”，非法拘禁也是截访中的常态。有截访者被追责，不过是特例，而且多是在媒体“关照”下“失手”。
　　这一怪现状不仅是司法的尴尬，更是宪法的尴尬。截访中的非法拘禁直接侵犯公民的人身自由，宪法第37条明确规定：“公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕，禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”刑法第238条专门设置了非法拘禁罪：“非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。具有殴打、侮辱情节的，从重处罚。”
　　判断截访中的羁押是否属于“非法拘禁”，在多数时候并不困难，因为它有着明显的外在表征：批准或决定程序是否合法，执行主体是否合法，拘禁理由是否合法，手段是否适合等。对负有侦查职责的北京警方来说，在立案条件上证明要求更低。侦查权与审判权的“不告不理”迥然有异，这是一项积极的权能，必须主动出击。只要截访行为有“非法拘禁”的嫌疑，调查就应启动。
　　换言之，在京截访人员被判刑的个案之所以稀缺，不仅仅在于法院敢不敢判，还在于检察院敢不敢诉，更重要的在于：公安敢不敢立案。立案是刑事究责的起点，没有起始的立案调查，后续的公诉和审判就连浮云都不是。此外，检察机关对公安部门应当立案而不立案的，也负有法律监督的职责。敢不敢监督，同样决定了截访中的刑事罪案能否得到及时的追究。
　　在此意义上，网民对“截访案”的关注，实则也可解读为对中国法治现状的关注。有案不立、有罪难究等，正是中国践行法治急需攻克的难题。
　　中共中央总书记习近平近期强调：“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。”
　　那么，接下来的问题就是，怎么“切实解决”这些问题。在宪法层面，自然是要健全宪法实施的监督机制和具体制度。这一制度又要关照中国的现实，具体落实在法律的执行过程之中。
　　从因果链条上看，非法截访之所以多年来明滋暗长，一是因为需求旺盛，二是因为打击不力。对非法截访的打击不力，一是因为维稳的政治正确高悬于上，二是因为北京与地方的利益纠葛隐身其后。这两个问题的共同特征，都是违法的利益远大于风险。制度的改进方向，就应该是最大限度降低违法利益并提升违法代价。一句话，要让违法行为成为一个无法得利的营生。
　　在这里，必须前置的一个观念转变，也是必须在官场得到厘清的一个常识在于：公权作恶，哪怕是基于“公”而作恶也应当为法所治。依法治国首先是依宪治国，依宪治国的核心就是依宪治吏、依宪治权。
　　小而言之，“非法拘禁”并不会因截访就获得了合法性，维稳更不是凌驾于法律之上的理由。截访（以及为截访辩护）非但不能维稳，反会激发更多不稳定因素。其实最应维护的，就是法律的稳定。法律面前人人平等，截访者没有超越法律之外的特权，截访过程中发生的一切犯罪行为和违法行为，都应依法追究责任。
　　放在当下的法治环境中，公权作恶、有罪难究并不仅限于截访，司法领域中的超期羁押、计生领域中的关“黑屋”、强制参加“学习班”，多涉嫌“非法拘禁”，但是相关责任人因此落入法网的，同样只有零星个案。以文本表述，都是宪法最大、法律为大；一进入个案，就变成了领导最大、政策为大。不树立宪法和法律的权威，这些与法治完全悖反的怪现状，就难以终止。
　　空谈误国，实干兴邦。宪法和法律的权威也不能止于“谈”，而要成于“干”。依宪治国、依宪执政要在落实上求实效，路径仍在对内改革与对内开放。所谓“对内改革”，就是要改革权力的配置与运行方式，理顺央地关系，理顺立法、行政与司法的关系，确保司法机关在独立行使司法权的过程中，能够拥有抵御外来干扰的制度保障；所谓“对内开放”，就是要面向公众开放权力体系，切实还权于民，让权利拥有制约权力和护宪护法的有效利器。
　　作者为海南大学副教授、《法治论坛》副主编

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