幼儿园收费管理暂行办法 [解读《幼儿园收费管理暂行办法》]

　　【摘要】制定《幼儿园收费管理暂行办法》有三大目的，即强化管理与监督，规范收费，保障权益。《收费办法》具有三大特点：收费标准三轨制，备案制度多元化，公办园保教成本三方共担。对《收费办法》的疑虑有六点：政策制定者的立场如何，收费标准的重要参照系是什么，幼儿园乱收费的根本原因是什么，相关利益主体是否应参与政策制定，民办幼儿园怎样取得合理回报，幼儿园收费标准是否需要调整。希望各省(区、市)后续出台的文件会对这些问题作出明确界定，以推动学前教育事业健康发展。
　　【关键词】《幼儿园收费管理暂行办法》；收费标准；合理分担；幼儿园乱收费
　　【中图分类号】G610　【文献标识码】A　【文章编号】1004－4604(2012)03－0006－05
　　2012年1月4日，国家发展和改革委员会、教育部、财政部联合出台了《幼儿园收费管理暂行办法》(以下简称《收费办法》)，对“中华人民共和国境内所有经教育行政主管部门依法批准的公办和民办全日制、寄宿制、半日制幼儿园及小学附设的学前班、幼儿班”(包括享受政府财政补助的民办幼儿园)的收费项目、收费标准、收费方式、收费程序、列支项目、具体监管等作出了一些具体规定，明确规定禁收赞助费、各种兴趣班费等。《收费办法》同时要求“各省、自治区、直辖市人民政府价格、教育、财政部门要根据本办法制定具体实施细则”。文件颁布后，叫好声、质疑声此起彼伏，社会各界从不同角度解读《收费办法》。笔者认为，《收费办法》的贯彻落实，亟需各省(区、市)人民政府相关职能部门尽快出台实施细则，以提高可操作性，推动学前教育事业健康发展。
　　一、制定《收费办法》的目的
　　《收费办法》是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称《若干意见》)的政策延续，是我国政府下决心解决“入园难”“入园贵”问题的重要举措。从《收费办法》的文本内容看，制定本办法的目的主要有三：强化管理与监督，规范收费，保障权益。
　　1.强化管理与监督
　　在幼儿园收费项目多、收费管理乱的背景下出台《收费办法》的核心目的便是要强化对幼儿园的收费管理，根治幼儿园收费的无序状态。《收费办法》对幼儿园的收费项目、收费标准、收费方式、收费程序、列支项目、具体监管等均作了明确规定。“各级价格、教育、财政部门应加强对幼儿园收费的管理和监督检查，督促幼儿园建立健全收费管理制度，自觉执行国家制定的幼儿园教育收费政策。对违反国家教育收费法律、法规、政策和本办法规定的行为，要依据《中华人民共和国价格法》《价格违法行为行政处罚规定》等法律法规以及行政事业性收费管理制度的相关规定严肃查处。”
　　从操作层面看，管理必须体现在具体的执行和监管上。“有了禁令，还需执行；有了《收费办法》，还需监管；有了规范的管理，更需强化学前教育的公益性、公共性。”《收费办法》出台后，国家发展和改革委员会在答记者问中提到了四项执行与监管措施：一是要求各省(区、市)制定实施细则；二是要加强监督检查，将幼儿园收费作为全国治理教育乱收费和每年开展的全国教育收费专项检查的重点内容之一，督促幼儿园自觉执行国家制定的教育收费政策；三是加强对幼儿园收费许可证的年审，对违反规定的幼儿园，将不再核发收费许可证；四是加强社会监督，依法查处乱收费行为。
　　2.规范收费
　　《收费办法》明确规定了幼儿园的可收范围与禁收范围。“幼儿园除收取保教费、住宿费及省级人民政府批准的服务性收费、代收费外，不得再向幼儿家长收取其他费用。幼儿园不得在保教费外以开办实验班、特色班、兴趣班、课后培训班和亲子班等特色教育为名向幼儿家长另行收取费用，不得以任何名义向幼儿家长收取与入园挂钩的赞助费、捐资助学费、建校费、教育成本补偿费等费用。”《收费办法》还对公办园、民办园的保教费收费标准、申请程序等作了一些原则性的规定。不过，《收费办法》对民办园收费管理的规定(“民办幼儿园保教费、住宿费标准，由幼儿园按照《民办教育促进法》及其实施条例规定，根据保育教育和住宿成本合理确定，报当地价格主管部门、教育行政部门备案后执行”)很明显有待各省(区、市)人民政府后续出台的实施细则加以细化。
　　3.保障权益
　　《收费办法》第一条指出，出台本办法的目的在于“保障受教育者和幼儿园的合法权益”。
　　从表面来看，受教育者――幼儿在幼儿园中的合法权益首先是受教育权，与收费规范似乎关系不大，而隐藏在幼儿背后的家长才是幼儿园乱收费的受害者。然而，从深层来看，《收费办法》凸显幼儿的合法权益正是公平的受教育权，因为幼儿的公平受教育权能否得到保障，是与幼儿园收费是否规范密切相关的。幼儿园教育的出发点和归宿都是幼儿，促使幼儿利益最大化应是一切有关幼儿园教育政策制定的根本原则。
　　除了保障幼儿的合法权益外，《收费办法》还保障幼儿园的合法权益，保障其根据办园成本、家长承受能力、政府的投入现状和当地的经济发展水平等，向购买教育服务的消费者收取一定费用的权利。从《收费办法》的具体规定来看，幼儿园能够收取的费用主要有“保教费、住宿费及省级人民政府批准的服务性收费、代收费”。在保障幼儿园收费的合法权利的同时，《收费办法》还明确规定幼儿园不得收取书本费、赞助费、兴趣班费等其他费用。
　　从现实层面看，幼儿园收取名目繁多的额外费用有许多原因，包括生存自救、发展驱动、制度垄断、利益驱动等。这种多元复杂的现状表明，并非所有幼儿园都是出于营利目的收取赞助费、兴趣班费的，而是家家有本难念的经。各省(区、市)人民政府在规范幼儿园收费时要考虑不同幼儿园面临的具体发展情境，严格核算幼儿园的办园成本，切实加大政府投入力度，为幼儿园的教育质量提升提供制度保障。
　　二、《收费办法》的特点
　　国家发展和改革委员会在答记者问中指出，《收费办法》主要有四大内容：一是明确“幼儿园可向入园幼儿收取保育教育费，对在幼儿园住宿的幼儿可以收取住宿费”，其他代收费要遵循“家长自愿，据实收取，及时结算，定期公布”的原则：二是规定了幼儿园收费的审批原则和程序、收费标准、列支项目；三是建立公示制度和规范招生：四是明确指出幼儿园的禁止收费项目。从文本内容看，《收费办法》有三大特点，即收费标准三轨制，备案制度多元化，公办园保教成本三方共担。
　　1.收费标准三轨制
　　鉴于我国目前学前教育发展的多元化现状，《收费办法》在确定收费标准时实行了区别对待政策，即对公办园、民办园、享受政府财政补助的民办园实行有差别的收费政策。
　　就公办园而言，《收费办法》要求“制定或调整公办幼儿园保教费标准，由省级教育行政部门根据当地城乡经济发展水平、办园成本和群众承受能力等实际情况提出意见”。这一规定表明公办园 的收费标准有三个显在参照系和一个隐含参照系。三个显在参照系为城乡经济发展水平、办园成本和群众承受能力，而一个隐含参照系为公办园的质量等级。
　　就民办园而言，《收费办法》规定“民办幼儿园保教费、住宿费标准，由幼儿园按照《民办教育促进法》及其实施条例规定，根据保育教育和住宿成本合理确定”。可见，《收费办法》主要是针对公办园的，民办园并不在其严格的监管范围内。
　　在保育教育成本的具体列支项目上，除了教职工工资、津贴、补贴及福利、社会保障支出、公务费、业务费、修缮费等是公办园和民办园共同的项目外，民办园还多了一项固定资产折旧费，民办园可将建园成本、房租支出纳入其中。
　　此外，《收费办法》还通过列举的方式明确规定“享受政府财政补助(包括政府购买服务、减免租金和税收、以奖代补、派驻公办教师、安排专项奖补资金、优惠划拨土地等)的民办幼儿园，可由当地人民政府有关部门以合同约定等方式确定最高收费标准，由民办幼儿园在最高标准范围内制定具体收费标准”。对享受政府财政补助的民办园的收费标准加以限定，这在我国尚属首次。政府多元化的投入方式催生了普惠性民办园的出现，也促使幼儿园收费管理办法多元化。
　　2.备案制度多元化
　　在收费备案制度方面，《收费办法》确定了两种备案制度。
　　对于有政府财政投入的幼儿园，无论是公办园，还是享受政府财政补助的民办园，都强调三备制，即要在教育、价格、财政三个部门进行收费备案。“制定或调整公办幼儿园保教费标准，由省级教育行政部门根据……提出意见，经省级价格主管部门、财政部门审核后，三部门共同报省级人民政府审定。”“享受政府财政补助的民办幼儿园……由民办幼儿园在最高标准范围内制定具体收费标准，报当地价格、教育、财政部门备案后执行。”
　　而对于完全没有得到政府财政投入支持的民办园，《收费办法》规定可采取双备制，既要一如既往地在价格部门备案，又要在教育部门备案。“民办幼儿园保教费、住宿费标准……报当地价格主管部门、教育行政部门备案后执行。”这一新规定强化了对民办园的收费管理。教育行政部门有机会把民办园的收费标准与其办园质量挂起钩来。
　　备案制度多元化体现了多部门联合监管的思路，只有教育、价格、财政部门共同努力，才有可能在政策规范下纠正当前幼儿园收费中出现的各种乱象。
　　3.公办园保教成本三方共担
　　从《收费办法》的文本内容看，按成本收费是其基本原则。“公办幼儿园保教费标准根据年生均保育教育成本的一定比例确定。”“民办幼儿园保教费、住宿费标准……根据保育教育和住宿成本合理确定。”两者的区别在于，公办园有政府的投入，有社会的捐赠，因此，其生均保教收费标准只能按一定比率收取，实现政府、社会、家长三方共担。至于这个比率是多少，则要根据各地的具体情况分别确定。这一规定是政策弹性的表现。而对于民办园而言，其生均保教成本完全依赖家长的缴费，由家长独立承担。从政策层面看，这类民办园显然只能是高档民办园，为家长提供的是选择性的学前教育服务。对于普惠性民办园而言，政府多元化的投入已使其在一定意义上实现了办园成本的三方共担。
　　三、对《收费办法》的疑虑
　　从总体上看，《收费办法》的出台意义重大，但可操作性还有待各省(区、市)后续出台的实施细则加以强化。笔者不揣浅陋，在此对《收费办法》提出自己的若干疑虑，以期对各省(区、市)人民政府出台下位政策有所帮助。
　　1.政策制定者的立场：该规范谁，保护谁?
　　任何政策的出台都有特定的背景，并期望借此达到一定的目的。《收费办法》旨在“加强幼儿园收费管理工作，规范幼儿园收费行为，保障受教育者和幼儿园的合法权益”。可见，幼儿园既是规范的对象，也是保护的对象。
　　在此，我想分析一下2011年公布的《上海市幼儿园收费管理办法》(征求意见稿)。“征求意见稿”明确指出，制定这一政策的目的是“规范幼儿园收费行为，维护幼儿家长的合法权益，促进幼儿园健康有序发展”。显然，这一政策更多的是站在家长的立场上思考问题的，幼儿园是规范的对象，家长则是保护的对象。笔者认为，只有把利益相关者的关系理清楚了，政策制定者的立场才能站稳站准，制定出来的政策才有可能达到目的。
　　2.收费标准的重要参照系：是教育质量还是经济发展水平、办园成本、群众承受能力?
　　应该说，收费标准受很多因素影响。《收费办法》明确规定了公办园收费标准的参照系，即城乡经济发展水平、办园成本和群众承受能力。这种参照系对解决当下我国学前教育“入园难”“入园贵”“质量低”三大难题，尤其对解决“质量低”问题的作用恐怕不大。在国务院2010年出台的《若干意见》中，我国政府提出要发展广覆盖、保基本、有质量的学前教育，这一目标正是针对“入园难”“入园贵”“质量低”的现状提出的。而要解决这三大难题，实现学前教育的发展目标，不能不强调政府的责任，不能不关注学前教育的质量提升问题。显然，《收费办法》有关政府责任的强调和对教育质量提升的关注还不甚明确。
　　就收费标准的参照系而言，部分省市已出台或拟出台的相关政策有可资借鉴之处。例如，2003年出台的《山西省幼儿园收费管理暂行规定》提出要“按照不以盈利为目的”和“按质定级，按级定价”的原则来确定幼儿园的收费标准，强调收费标准与质量水平之间的相关性。2011年公布的《上海市幼儿园收费管理办法》(征求意见稿)则强调幼儿园的定价原则是坚持学前教育的公益性和普惠性，将幼儿园收费政策与《若干意见》紧密联系起来，以真正贯彻落实《若干意见》的精神。“公办幼儿园保育教育费按照非义务教育阶段家庭合理分担教育成本的原则，统筹考虑政府投入、经济社会发展水平、办学成本和群众承受能力等因素制定，并依据幼儿园评定等级适当拉开收费差距。”从中可以看出，上海市公办园的收费标准有五个参照系：政府投入、经济社会发展水平、办学成本、群众承受能力、幼儿园办学质量。与上海的政策相比，《收费办法》对政府责任与质量提升这两个影响学前教育健康发展的重要参照系的强调还不是非常突出。
　　3.幼儿园乱收费的根本原因：机构原因还是投入不足?
　　《收费办法》强调了对三类幼儿园的收费管理，但尚没有深入分析幼儿园乱收费现象产生的根本原因。笔者认为，政府责任长期缺位、市场规则不健全是幼儿园出现乱收费的根本原因。
　　治理幼儿园乱收费问题显然不能只寄希望于出台一两个政策，而是首先要透彻分析现象产生的原因，从而加大学前教育投入，切实担当起政府应尽的责任。其次才是强化对幼儿园的收费监管。如果政府只是颁布禁令，而无责任到位，很可能只是治标而未能治本。
　　上海市公布的“征求意见稿”明确指出，“公办幼儿园实行政府、社会、家庭保育教育成本分担机制，各级政府要将学前教育经费列入财政预算，逐 步增加投入，逐步提高政府投入占生均保育教育成本的比重”。这一表述彰显的是政府的责任，突出的是政府解决幼儿园乱收费问题的勇气与智慧。
　　4.政策制定主体：政府制定还是相关利益主体共同参与制定?
　　稍有遗憾的是，《收费办法》未能像《教育规划纲要》的出台那样经历一个征求意见的过程，因此，被规范的幼儿园并没有机会参与政策的制定，并大声说出自己的诉求。
　　卢梭曾说过，任何与老百姓相关的政策，都必须经过大多数人的同意。缺少争鸣，缺少利益博弈与制衡，政策的民主化进程就会迟缓有加，而老百姓的政治参与意识、契约精神也不可能在这样的制度环境中孕育成长。政策的制定如果缺少民意基础，缺少利益相关者的参与，只由政府部门自行制定，很可能会成为一厢情愿、自说自话的文本，而难以得到有效的贯彻落实。
　　5.民办幼儿园的合理回报：明确界定还是含糊其辞?
　　如前所述，《收费办法》对民办园的收费并未作明确规定，对《民办教育促进法》中规定的合理回报也未作明确界定。这也许在一定程度上反映了政策制定者的左右为难态度。
　　其实，2004年出台的《民办教育促进法实施条例》已明确规定，“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报”。民办园的收费要坚持公益性、普惠性，但并不排斥对利润与合理回报的期待。很希望各省(区、市)后续出台的实施细则能对此作出明确界定，从政府有效监管的角度促进民办园健康发展，防止民办园盲目追求利润最大化。
　　6.幼儿园收费标准：按照幼儿园类别还是考虑家庭经济发展水平等多元因素?
　　在《收费办法》中，决定幼儿园收费标准的是幼儿园的类别，即将幼儿园划分为公办园、民办园、享受政府财政补助的民办园三类。但从现实层面看，这种类别划分是计划经济的产物，已经不太适应当下幼儿园发展的多元状态，一些幼儿园常常找不到自己对应的类别。鉴于此，有学者建议将幼儿园的收费标准从园所类别向家庭经济发展水平过渡，根据幼儿园的实际办园成本来确定幼儿园的收费标准，用动态的、有差别的标准取代静态的、区分度不强的标准。期待各省(区、市)人民政府在制定后续文件时深入思考，妥善解决好这一问题。

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