政府绩效评估研究评价及启示|政府绩效评估评价工具的特性

　　绩效评估在政府管理中的真正运用始于二十世纪50年代美国的绩效预算制度。70年代以来西方国家普遍开展政府改革，即“新公共管理运动”，使绩效评估在政府管理中得到了广泛应用。绩效评估反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向，贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念。其目的是为了维护现有的基本社会秩序、提高服务质量、改善公共责任机制和增强政府公共部门的号召力与公众的凝聚力。
　　一、政府绩效评估的定义
　　绩效评估是指评估组织通过制定某些指标和程序对客体组织的组织管理者和组织成员在某一时期内的工作行为、工作态度、工作结果以及组织在某一时期内的任务和目标完成的程度所进行的考核与测评。所谓政府绩效，就是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府和企业作为不同行政的社会公共组织，其绩效评估界定也有所不同。政府绩效评估是指根据管理的效率、能力、服务质量和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。政府绩效评估是对政府生产过程、生产状况、生产成本、生产效率的一种综合判断，是对政府履行一系列政府职能所取得的成绩和效益进行过程监控与结果评估的管理活动。其目的是希望耗费最少的公共资源包括物质资源、财政资源、人力资源以及其他政府可以支配的资源，实现最大的公共效益。哈里（Harry P. Hatry）认为，绩效评估的目的就是为了提高公共服务的质量。1993年美国颁布的《政府绩效与结果法案》开宗明义，指出进行政府绩效评估和颁布该“法案”的目的就是为了在提高政府效率和管理能力的同时，提高公共服务的质量，建立和发展公共责任机制，提高社会公众的满意程度，改善社会公众对政府公共部门的信任。
　　二、政府绩效评估研究综述
　　二十世纪90年代初期，中国行政管理学会左然编译了英国学者大卫・伯宁翰（David Burning ham）的《英国地方政府中运用绩效评估尺度的观察》和约翰・鲍恩（John Bourne）的《评估中央政府的工作绩效》两篇短文，标志着以组织为对象的政府绩效评估进入了我国学者的视野。由于政府绩效评估在管理中的重要作用及其视角的新颖性，加上近年来在政府绩效评估模式和评估要素方面取得的重大研究成果，使其迅速成为一种系统研究方法。根据相关文献，有关政府绩效评估的研究主要从以下三个方面进行。
　　（一）政府绩效管理评估体系研究 指标体系的建构作为政府绩效评估工作的核心，受到了国内外理论界和实践界的广泛关注。1995年，英国学者芬维克（Fenwick）通过研究二十世纪60年代美国会计总署建立的以经济（Economy） 、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）为主的3E评估法，概括指出绩效测量指标应该包括经济、效率和效益三个层面。到了60年代末70年代初，新公共行政学派提出社会公平价值观，偏向经济性等硬指标而忽视了公平、民主等软指标的3E评估法，因此受到了质疑。在随后的政府绩效评估体系中便纳入了公平（Equality）指标，逐渐发展为福林（Flynn）于1997年所概括的4E评估法。在英国，70年代末的“雷纳评审”（Rayner Scrutiny）强调以经济与效率为取向，到了1988年的“下一步行动”和1991年的“公民宪章运动”则转向以效益、顾客满意和质量为本。自新公共管理运动以来，西方政府绩效评估的价值一般主要体现为公共责任、顾客至上与投入产出的价值。卡普兰（Kaplan）和诺顿（Norton）于1992年创立的平衡计分卡被运用于政府绩效评估；美国国际开发署于1970年为私营部门绩效评估开发的逻辑模型，近年来也被波依斯特（Poister ）等人运用于公营部门中。其他经典模型如关键绩效指标法和一些新兴的模型如绩效棱柱模型等，均被不同程度应用于政府绩效指标设计中。
　　在我国，政府绩效评估的评估体系研究刚刚起步，但随着绩效评估的重要性日益凸显，相关研究也逐渐增多。浙江大学范柏乃博士在对200多名MPA学员调查的基础上，设计了行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等6个领域的66项指标，并通过分析和筛选，得出具有代表性的37项地方政府绩效评估指标。北京师范大学唐任伍教授提出了中国省级地方政府效率测度指标，通过政府公共服务、政府公共物品、政府规模及居民经济福利等4个方面47项指标来衡量地方政府的工作效率。湘潭大学彭国甫教授通过深入研究，提出了衡量地方政府公共事业管理绩效的业绩指标、成本指标、内部管理指标3方面共33项指标。厦门大学卓越教授设计了一套地方政府通用评估指标，由基本指标与指标要素或评判方法两个层次54项指标构成。兰州大学中国地方政府绩效评估中心则指出，政府绩效评估指标体系应由职能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政、政府创新等5个一级指标，经济运行等14个二级指标，40个三级指标构成，三级指标按非公有制企业、省政府评估组和专家委员会三类评估主体分别设置。
　　（二）政府绩效评估中的公众参与机制研究 公众参与，就是公众通过一定的渠道，参与或影响政府公共政策或公共事务的行动过程。它源于古希腊雅典的直接民主模式，到十八、十九世纪表现为洛克（John Locke）与弥尔（John S. Mill）提倡的民主理论、黑格尔（Hegel）的“公众社会观”、哈贝马斯（Habermas）的“公共领域”论点，体现在公共行政领域中则为近代新公共行政学派所主张的“公众参与”。新公共行政学派认为，公众参与可使政府公共部门更能反映民众关心的问题，解决民众与政府的冲突，促使公共决策的合法化，并提高政府的行政能力。公众参与理论的先驱安斯坦（Amstein）认为，“公众参与是一种公众权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”。加森（Garson）与威廉斯（Williams）提出，“公众参与是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政回馈的渠道以回应民意，并使民众能以更直接的方式参与公共事务，以及接触服务民众的公务机关的行动” 。
　　国内对公众参与政府绩效评估的研究主要有：对公众参与地方政府绩效评估的意义研究，如党秀云从个人、社会、政治和公共管理等层面分析了公民参与的价值和影响，进而阐述了公民参与的机制和途径。范柏乃指出基于满意原则为导向的人民群众评判政府绩效是政府绩效评估的一种新形式和新机制，反映了世界各国政府市场化改革的发展趋势，体现了人民当家作主的社会主义民主政治本质；对公众参与地方政府绩效评估的障碍和问题研究。如吴建南从评估主体、评估空间与时间、评估对象与指标、评估方式与结果几个方面对“公民评议政府”的现状进行了归纳和分析，进而指出“公民评议政府”对于改善我国地方政府的公共形象、提高公共服务的质量以及扩展民主监督渠道等方面的现实意义等；此外，还有公众参与地方政府绩效评估的路径研究。如孙柏瑛认为尽管公民参与形式选择的有效性受到诸多因素的影响，但人们仍可以采用一些规范性标准来评估公民参与形式的有效性，从而有助于公共管理者在不同的政策背景和目标下，理性地对公民参与形式做出选择。顾丽梅借鉴了西方公民参与的理论，分析了公民参与的成本代价与正负功能，指出政策制定者与政府人员必须认识到公民参与的成本代价是存在的，但我们不能因为关注公民参与的成本代价而忽略了公民参与的社会价值与社会效益。公民参与仍然是城市政府治理实现民主化与科学化的主要渠道。
　　（三）第三方政府绩效评估组织模式研究 第三方政府绩效评估在国外的典型实践是锡拉丘兹大学（Syracuse University）马克斯维尔公民与公共事务学院的坎贝尔研究所从1998年起对美国的州和城市政府进行的绩效评估。国外关于第三方评估的很多文献虽然不直接以第三方评估的名称出现，但实质上是关于第三方评估的，主要有介绍第三方评估（外部评估）的实践、介绍内部评估和第三方评估的区别和适应性两类。
　　在国内，第三方评估的概念首先是由以包国宪教授为首的兰州大学中国地方政府绩效评估中心课题组提出的。该研究认为，政府绩效活动按组织者的不同可以分为内部评估和外部评估两种。内部评估是指由地方政府或政府部门组织开展的对其自身绩效进行评估的活动。比如，烟台市的“社会服务承诺制”，青岛市“目标管理”等。外部评估是指政府以外的机构组织实施的对政府绩效的评估活动，即第三方评估。第三方评估又分为独立第三方评估和委托第三方评估两种形式。此外，比较有影响力的第三方机构评估还有零点研究咨询集团所做的公共服务评估。由零点调查公司首创且持续多年的居民评价政府及政府公共服务调查，是社会独立评价政府的典型范例。
　　三、当前我国政府实施政府绩效评估的对策与建议
　　我国作为发展中国家，在政府绩效评估理论研究和实践建设方面起步较晚， 尽管近年来已经做了不少尝试， 也成为非工业发达国家政府绩效评估研究的一个重要对象， 但不可否认，我国政府绩效评估建设与发达国家的差距仍非常明显，且亟待改进和完善。
　　（一）树立科学的政府绩效评估理念 效率逻辑和公共责任逻辑是政府绩效评估内涵中不可或缺的两个方面。政府绩效评估蕴含的这种管理理念通过政府绩效评估的性质、特征和价值体现出来。在性质上，政府绩效评估是一种市场责任机制；在特征上，政府绩效评估的应用是信息化和民主化发展趋势对政府管理的要求；在价值上，政府绩效评估的价值取向决定了评估绩效的标准。政府绩效的衡量不在于管制的水平，而在于为民众提供服务的数量、质量、提供服务的水平，具体为效率、秩序、社会公平和民主，加强与改善公共责任机制，使政府在管理公共事务和改善生活质量等方面具有竞争力。公民满意度评估主要通过运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众对政府工作的满意程度，最终以此作为对政府绩效评估的依据。这可以使政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制，从而建立让民众满意的服务型、高绩效政府。
　　（二）建立科学合理的政府绩效评估体系与评估机制 以客观而科学的评估标准和方法来进行，构建科学合理的政府绩效评估体系和机制尤为重要。当前绩效考核指标的设计要结合各级政府部门行政改革的实际，通过多方面（专家、政府管理人员、民众等）的社会互动，在统一、规范的原则和要求基础上，以科学发展观为指导，保持以GDP为核心的经济指标考核的同时，增加体现社会管理和公共服务职能的指标，增加设立政府应对公共危机和突发事件的指标考核。在考核方法上采用在国际行政管理实践中已达成共识的政府绩效“3E”考核法，涉及政府的投入、成本、产出、效果四个方面，对政府这四个方面进行质和量的考核，既要考虑单项量和统计比率等硬性要求，例如成本与投入的比例、开支增长与降低的比例等要求，又要考虑满意度等软性指标的质的测定。此外，在政府绩效评估中应注重评估主体社会化、多元化。政府作为社会公共责任的承担者，决定了其绩效评估不只是政府内部组织评估，还要接受社会的评估。运用民意测验、社会调查等方式，使评估主体多元化，真正体现服务政府的精神，体现公共责任的理念。
　　（三）完善政府绩效评估的立法工作 要实施绩效评估，必须尽快制定关于政府绩效评估的法律法规，使政府绩效管理和评估成为对各级政府的法定要求，以法的力量来推动政府行政管理改革，建设绩效型政府。同时，引入市场竞争机制，进行分权化改革。贯彻绩效评估以结果为本，以市场机制为依据，以下放权力为手段理念，对现行行政管理体制进行变革，构建绩效管理的制度基础：引入市场竞争机制，在政府机构内部建立竞争机制。打破政府垄断，把私人资金引入到政府包揽的事业中。加快行政审批制度改革，精简行政审批事项，健全行政审批监督，下放审批权限，大力推行“时限承诺制”、“公示制”等效能建设制度。同时，要加强针对政府绩效的奖惩制度设计，改革预算管理制度和干部任免制度，加快机构编制立法，实现行政机构编制法定化，确立预算“硬约束”，对提高绩效的部门和组织适当增加资源的自主分配权，使预算资金优先分配到绩效较好的部门，从而真正降低行政成本、提高公共服务的质量和数量的高绩效行为受到激励。
　　（四）发挥专业评估与研究机构的作用 绩效评估是一项专业性强、技术含量和规范化程度高的工作。可以发挥专业评估机构和研究机构的作用，由第三方对政府机构绩效进行评估。开展政府绩效管理较早的美国为推动政府机构绩效评估，在国家绩效评荐小组下设了专门的绩效评估研究组，定期发布研究报告，总结各地绩效评估实践活动并提供技术上的指导。我国可以考虑在中国行政管理学会和地方行政管理学会、相关研究机构和高校中成立由各方面专家组成的绩效评估机构。由专业评估机构接受评估主体的委托，对政府绩效进行准确、客观、公正的评估。专业评估机构也可以为各级政府和部门开展绩效评估提供智力支持，同时在评估人才培养方面，高校和科研部门还要发挥积极作用。
　　四、结论
　　目前，有关政府绩效评估的理论研究和实践发展在国外许多国家已经取得了显著的成效，同时也引起了国内广大学者和实践者的关注，但就我国的实践而言，政府绩效评估中各组成部门的职责分工仍不明确，且政府绩效评估的指标体系方面也存在明显缺陷，使得该管理方法没有发挥应有的作用。在当前社会转型时期，由于政府处于观念更新，职能转变，机制创新的有利条件下，对于政府在绩效评估中存在的问题，结合行政管理改革的实践，通过自上而下和自下而上相结合的反复研究，不仅是可以解决的，并且还能更好地发挥绩效评估在建设“服务型政府”，实现政府职能转变中的作用。由此，本文尝试从多个角度改善我国的政府绩效评估制度。本研究还存在以下不足之处： 改善我国政府绩效评估的思路需进一步得到实践的证明，并指导实践；政府绩效评估的本土化问题需要进一步深入研究；政府绩效评估与经济增长及其他经济指标之间的联系和相互影响关系还需进一步明确。
　　
　　参考文献：
　　［1］蔡立辉：《政府绩效评估：理论、方法与应用》，中国教育文化出版社2006年版。
　　［2］周志忍：《政府绩效管理研究：问题、责任与方向》，《中国行政管理》2006年第12期。
　　（编辑 李寒�）

推荐访问:启示 绩效评估 评价 政府