民族自治地方行政文化的发展困境及对策研究 万达的困境与对策

　　摘 要：民族自治地方是我国这个多民族国家不可分割的一部分。民族自治地方的行政文化在传统行政文化的基础上又有其特点。对民族自治地方来说，行政文化对于提高政府管理水平，维护社会稳定有着重要的意义。发展和完善民族自治地方行政文化是一个历史的过程，并不是一蹴而就的，需要不断地努力地探索、积累和完善的。
　　关键词：行政文化；民族自治地方；行政文化建设
　　中图分类号：D633.2 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）32-0032-02
　　民族自治地方成立以来为社会主义的发展贡献了自己的力量，随着社会经济的发展，民族自治地方应当积极地适应市场经济发展的需要，同时，民族自治地方的行政文化更应当不断提升。在对民族自治地方行政文化正确认识的基础上进行改革和发展，进一步加快民族自治地方行政文化建设的进程。
　　一、民族自治地方行政文化的发展存在的困境
　　（一）封闭保守的行政文化发展模式
　　在行政生态环境中，行政文化与政治经济文化等与相互影响。我国民族自治地方多在山区等偏远地区，自然环境恶劣，交通不便，严重影响了民族自治地方与外界的交流影响。政治经济文化的发展相对落后，在行政管理的过程中存在着一定的困难，行政文化也表现出封闭性和排他性的特点。政府活动透明度底，缺乏社会监督，管理理念相对落后。缺乏学习服务型开放型等先进行政文化的精神和行政改革的动力，在行政管理过程中增加了成本，政策难以实施到位，求稳怕乱，因循守旧的思想观阻碍了民族自治地方行政效率的提高。
　　（二）“民族认同”的行政心理的负面影响
　　《民族区域自治法》规定，民族自治地方的自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任，并且应当在干部任用上要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。这一规定使政府各机关部门活跃着许多少数民族干部，由于历史经济等原因，少数民族处于相对弱势地位，使得部分少数民族干部在行政管理过程中容易对本民族产生强烈的认同感而偏向于本民族，对其他民族的包容性不够，使得民族自治地方行政干部的行政心理具有浓重的“民族认同”色彩。
　　从理论上讲，以詹姆斯·布坎南为代表的公共选择理论中“经济人”的假设为前提，解释了公务员具有双重身份。作为普通的公民也有自己的动机、愿望和偏好，而作为公务员担当着行政主体的角色，要求在行政活动中必须做到绝对的公平公正，完全抛弃自己的个人利益。因此，在实际生活中很难避免公务员角色存在冲突。
　　（三）宗教文化中的消极成分
　　我国宗教呈现出多元化的特点，民族自治地方聚居着各少数民族，不同民族在历史发展过程中产生不同的宗教，宗教作为一种社会文化已经渗透到民族自治地方社会生活的方方面面。宗教与政治、行政的关系也更为紧密。各宗教团体都表现了极大的爱国爱教的热情，积极探索道路使宗教与社会主义更相适应，对边疆的发展与稳定作出很大的贡献。但宗教作为一种文化有其消极的方面，宗教的保守性、落后性在民族自治地方行政文化上也打上了深深的烙印。神灵崇拜信仰至上的生活理念阻碍了法制性进程。有部分人利用宗教信仰的排他性阻碍选举的民主性，干预司法教育政策的实施，妨碍政府的管理活动，成为社会动荡的潜在因素。
　　（四）行政观念缺乏法制性
　　民族自治地方有其特殊的民族宗教文化。少数民族宗教文化强调自律，忽视行政机构中他律机制约束，有法不依，执法不严的行政文化盛行。具体来说是在行政管理过程中缺乏法制性，存在着人治倾向，忠于上级、唯上是从、强调个人权威的行政思维模式，使得特权意识严重，缺少民主与法制思想，通常不通过法律手段而是以人情传统解决问题，阻碍了政策改革的实行，使得政策实施不到位，在中央与地方关系、上级与下级行政部门之间关系、政府部门与社会公众之间关系等方面，表现出“集中性”、“一致性”，只注重地方利益而忽视大局，严重制约着行政文化的法治化建设。
　　（五）公民参与意识淡薄
　　由于民族自治地方社会发展相对落后，信息化程度不高，受封闭保守的行政文化和本民族传统宗教和文化影响，公民参与意识淡薄。在行政管理活动中公民表现出强烈的依赖性，实质性参与很少，公民的话语权较低，公民很难广泛参与决策，民主渠道不畅通，导致公民无法把自己的意见及时的传达到有关部门，没有切实实行政务公开政策，群众很少能参与，从而使政府的决策不能完全表达公民的意愿，这种集权型行政文化导致政策的制定实施的非民主性，既不利于各民族团结也成为社会不安定因素。这种非参与意识严重地制约着行政文化的发展。要转变政府职能，创造出公民自主参与决策、参与管理、参与监督的良好氛围。
　　二、民族自治地方行政文化的发展途径
　　（一）加强行政理念建设
　　行政理念是行政管理中所奉行的基本思想、观念，行政理念是行政文化思想具体化的重要途径之一。政府的行政行为取向和模式深受行政理念的影响。第一“民族认同”的行政心理引起的负面影响严重阻碍了民族自治地方行政文化的发展，要发展民族自治地方的行政文化，必须要培育健康的行政心理。树立公务员服务人民、公平公正、依法执政的行政价值观，努力摆脱族际观念和狭隘的民族意识，维护好各个民族社会监督、受教育、宗教信仰等权利，最大限度地满足各族人民合理的利益需求，维护民族自治地方的稳定。第二解决民族自治地方行政文化缺失法制性问题，就要使民族自治地方行政管理活动做到：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。依法行政是现代国家行政管理的基本要求，这一点对民族自治地方尤为重要。少数民族语言文字较为复杂，经济和文化相对落后，因此必须大力加强深入持久的普法教育，并且根据实际使用多民族的语言来宣传法制观念，通过法律咨询等方式切实帮助各民族解决实际问题等。第三只有发扬本民族中的优良传统，摒弃封闭保守的行政思想，学习先进的行政方式和管理理念，不断增强民族自信心和自豪感，才能促进民族自治地方的经济文化发展，提升民族自治地方的行政文化。 　　（二）加强公务员制度建设
　　1.完善民族自治地方公务员培训及考录制度
　　公务员是政府实施行政管理的主体，公务员的素质在民族自治地方的发展中尤为重要。加强理论学习并且选派民族自治地方干部到发达地区学习锻炼，在实际工作中提高他们的素质。加强少数民族干部培训，让少数民族干部认识到，各级领导干部和工作人员都是人民利益的忠实代表，领导干部在执行决策时不能只从本民族利益或个人利益出发，要从国家整体利益出发，从各民族平等、团结、和谐、共同发展的愿望出发，从而消除“民族认同”行政心理的负面影响。
　　2.建立科学的竞争机制
　　以各民族一律平等为原则，以公平公开的考核为根据，建立相应的规定和措施，依照严格的制度流程和规定，依法确定工资待遇的调整和职务的变动。坚持以公开考试、择优录用的原则对公务员进行选拔。在民族自治地方优先选拔了解各民族风俗习惯，熟悉各民族语言，全心全意为各民族服务的优秀干部。最大限度地缩小在行政管理过程中产生的矛盾，各族干部群众一起发展民族自治地方的行政文化。
　　（三）加强法制建设
　　社会主义法治国家的建设，民族自治地方行政管理的发展，必须健全行政法律制度，严格依法行政。
　　1.健全行政法律制度
　　民族自治地方具有它的特殊性，因此在行政管理活动中就需要以完善可行的法律法规作基础。我国现在实行的民族区域自治法等行政法规保障着民族自治地方政府管理活动的法制化进程，但是许多法规并没有落到是实处，部分领域还存在着法律空白，因此，要结合现行制度的具体情况和民族自治地方行政管理中的适用部分进一步修正和完善法律法规制度，充分考虑民族自治地方的特点，增强对宗教方面的制度法规，既要保障少数民族宗教自由，还要保证政府的行政行为不受宗教活动的影响，制定出切实可行的细则来丰富和完善民族区域自治法等法律法规，根据民族区域自治制度把自治权落到实处，更好地建设民族自治地方。
　　2.严格依法行政
　　“法治”概念有两层含义：一是指法律具有至高无上的地位，所有行为都应该依法而行；二是指法律必须是良法和正义之法。由此我们可以看出依法行政是法制建设的基础。在行政管理过程中必须依据法律来执行，由于民族自治地方特权意识严重，人情风盛行，因此要加大法律法规的执行力，改变唯上是从，个人权力高于职位权威等现象。加强执法监察力度，确保民族自治地方政府管理按照法制化程序进行，促进民族自治地方行政文化的法制化发展。
　　（四）健全公民参与机制，完善行政监督机制
　　1.建立通畅的各民族利益表达机制
　　利益表达是公民向各级政府机构或其组成人员反映、提出自己愿望和利益诉求，并希望得到有力保护和促进的过程。公民提出不同的利益要求与主张，合法地表达利益诉求，为形成公平公正的决策提供了前提。民族自治地方各民族交错居住，因此要制定符合各族人民利益的政策，必须明确公民参与行政的权利和义务，充分完善各族人民表达意愿的机制，运用信息化电子化的行政方式，扩大各族人民参政议政的渠道，广泛收集各族人民意见，建立互动、协调、对话的行政文化模式。只有充分激发各族人民自主性、自立性和创造性的主体作用，才能真正落实民族区域自治政策，促进民族自治地方各项事业和谐发展。
　　2.完善行政监督机制
　　政府的权力是人民赋予的，政府的行政管理活动必须受到人民的监督。所以，完善各类法律制约机制，加强监察审计等专门机构的监督，强化社会舆论监督，建立起多角度、全方位、上下结合的监督网络。根据不同的监督主体采取不同的监督方式，通过行政监督机制制约和监督公共权力运行活动，提高民族自治地方人民政府的行政效率和效益，实现行政管理的科学化、法制化、规范化。防止政府滥用权力，减少工作失误，保证行政机关的清正廉洁，在加强监督，信息公开的过程中提高了政府的工作透明度，实现民族自治地方由封闭保守的行政模式转为公开性行政模式。
　　三、结语
　　民族自治地方行政文化的发展，既是在民族自治地方全面发展过程中形成，又是为民族自治地方的全面发展服务的。发展和完善民族自治地方行政文化是一个历史的过程，并不是一蹴而就的，需要不断地努力地探索、积累和完善的。
　　参考文献：
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　　[3]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2007.
　　（责任编辑：田 苗）

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