【地方政府公共服务均等化时空分布与演进逻辑：1995—2010】基本公共服务均等化

　　摘要：1995年以来，地方政府公共服务支出总量快速增长，但是，支出力度不够，地区差距比较大；在人均支出方面，中部地区和西部地区人口大省低于平均水平；在公共服务支出增量分配上，占比从高到低依次是东部、西部、中部和东北地区；从分区域看，区域间差距是主要原因，主要是由东部和东北地区造成，中西部地区一直处于不利地位。因此，优化财政支出结构，建设公共服务型政府；制定《转移支付法》。加大对中西部地区的支持；增强中央政府责任，建立公共服务国家标准；整合政府、市场与社会的力量，形成多元化供给的格局。
　　关键词：地方政府；公共服务均等化；公共服务支出；转移支付；时空分布
　　中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1008-2972（2012）05-0014-10
　　一、引言
　　改革开放以来，特别是分税制以来，我国经济总量由1995年的60793.7亿元上升到2010年的401202亿元，2010年世界排名第二，人均GDP达到4600美元。然而，任何一种变化都会带来一些新的问题，那就是当前民众的诉求已经大大超越生存型需求的初级阶段，进入发展型需求阶段。在这一阶段中，人们的物质文化需求的内涵发生了深刻变化，公共服务短缺取代私人产品短缺成为民众面临的突出问题。全社会的公共需求全面快速增长与公共服务短缺、不到位的矛盾日益突出，而公共服务短缺最终需要政府转型来释放。一些学者认为，经济建设已经不再是党的中心工作了，党和政府的角色发生了重大变化，由对宏观经济的“控制者”、“计划者”转向“指导者”、“引导者”。陆学艺认为，现代化建设只搞GDP是不够的，现在是到了以社会建设为战略重点的时候了。“20世纪90年代后期，中国的工农业产品已经由卖方市场转向买方市场，当时就应当适时把力量引向农村，引向社会建设，强调经济社会协调发展，到新世纪以后再来补民生的课，已经晚了10年。”在这样的背景下，2004年党中央审时度势，提出科学发展观，建设公共服务型政府，这就是现阶段政府转型的方向。2004年之后，中央政府加大了公共服务投入力度，但是，由于我国政府间关系的特点是以属地化管理为基础的行政逐级发包制，中央政府通过“政治承包”的方式把大部分公共事务转移给地方政府，“在属地化分级管理模式下，社会公共产品的提供不是按照公共产品的覆盖范围而是按照行政隶属关系或属地化原则管理……而不论这些事物的性质是属于局部的公共产品还是跨地域的全国性的公共产品。”因此，地方政府就成为公共服务供给的绝对主体，在经济社会转型的背景下，主动承担这一具有政治合法性建设以及与政府职能相契合的角色已成为社会的共识。
　　二、文献回顾
　　王磊（2006）通过对13个省（市）政府间转移支付的研究，认为税收返还拉大了地方公共服务不均等的程度；一般转移支付对缩小地方公共服务供给水平差距的作用非常弱，甚至在一些省份起着拉大公共服务差距的作用；专项拨款基本上起到了缩小地方公共服务供给差距的作用，区域间公共服务发展水平十分不平衡。张恒龙（2007）利用区域间财政均等化程度表示公共服务发展的均等化程度，对1994-2004年公共服务发展的均等化现状进行了分析，认为我国区域差异大，人口和要素不能完全自由流动，人们无法通过自由流动实现公共服务均等化，而目前中央政府通过转移支付弥补区域间公共服务差异的绩效十分有限。吕炜等（2008）认为，我国政府公共服务提供责任实现程度由1978年的0.875下降到2006年的0.524，政府卸责明显。发展阶段型失衡和政府责任型失衡的混合形态是我国当前发展失衡的本质属性。改变我国发展失衡现状的途径，不应仅仅要求政府在公共服务领域承担更多责任，更应立足体制转轨背景，加快解决引致政府行为偏差的体制性问题。汪永成（2008）指出，在财政收入既定的情况下，当吸引外来资本而进行的改善投资环境支出项目与带有福利性质的社会服务支出项目（如教育、卫生等）“鱼和熊掌不可兼得”时，地方政府必然偏重提供前者而忽视后者。地方政府公共服务竞争的结果是形成“亲流动性要素所有者”的服务型政府，这侵蚀了社会公平。秦晖（2009）认为，我国历来是一个负福利国家，我国的进步就表现在负福利的降低上，即向“零福利”渐渐靠近，并通过二次分配而加剧社会分化。
　　近年来，改革政策、战略调整之频繁举世罕见，但还是出现了“尺蠖效应”。我国旧住房制度最主要问题是“负福利”。“我们的制度在提供平等方面不仅不是‘福利国家’，而且比既不缩小也不扩大差别的‘自由放任’还糟，甚至不是‘零福利’，而是‘负福利’了。‘负福利’下的分房实际是一种少数人特权”。张新文等（2010）认为，地方政府对涉及民生的公共服务供给呈现出“趋中”的态势，地方政府在提供公共服务时，首先是横向（其他同级别的政府）与纵向（上级政府及下级政府）的对比，然后作出投入资金的决定，但是，投入量的多少大致上趋于中位，即努力做到“不冒尖”。认为公共服务意义中的社会建设“脱嵌”于经济发展是其重要原因，因此，要转变现时的发展方式，把社会建设“嵌入”到经济发展当中，加大对社会保障、教育、培训、医疗服务等社会政策方向上的投资，创造公共服务的“竞争性市场”。吕炜等（2010）运用1996-2006年我国省级数据研究发现：中国式分权和以增长为核心的政府职能异化的体制安排，在维持我国经济高速增长的同时，没能够带来民生的改善与公共服务水平的提高，也构成了阻碍政府服务性支出的体制性障碍，陷入了“公共服务提供不足→体制性消费不足→政府投资固化→公共服务提供不足”的恶性循环，并形成了“经济增长→民生改善”相互替代的增长模式，并指出增长模式必须将民生改善融入经济增长的循环之中。曾红颖（2011）利用2008年全国31个省级行政区的公共教育、基本医疗和公共卫生、基本社会保障和就业等基本公共服务水平加以定量分析，认为全国基本公共服务水平总体较低，“全国31个省（市）中有14个省（市）基本公共服务水平低于全国平均水平，占45%，有近40%的人口享有的基本公共服务水平达不到全国平均水平”。迟福林等（2011）指出，我国进入公共产品短缺时代，政府转型需要从公共产品短缺时代的基本国情出发，把握经济发展方式转变的客观趋势。政府需要增加教育、医疗、社会保障等公共产品供给，进入新阶段，需要整体优化公共资源配置，推进以公共服务为中心的政府转型。刘江（2012）指出，基本公共服务均等化的前提是地方财力的均等化，但地方财力均等化并不直接带来基本公共服务均等化，还必须建立起有效的基本公共服务供应体制和机制，保障基本公共服务的供应有效率并且高质量。政府提供基本公共服务，不等于政府需要全部由自己来生产这些公共产品，可构建可抉择的公共服务供应机制，实现基本公共服务供应多元参与和动态管理。徐莉莉（2012）通过计算其变异系数、加权变异系数、威廉森系数、最大与最小系数，对我国2000-2009年基本公共服务支出的省际差异进行了动态时序分析，发现基本公共服务支出高额区的数量由2000年的9个增加到2009年的11个，中等区的数量由2000年的8个减少到2009年的5个，每年都有很大变化，低额区由2000年的14个增加到2009年的15个，其中山东、湖北、河北、贵州、江西、广西、湖南、安徽、河南、四川10个省份作为基本公共服务支出低额区一直未发生过变化。 　　现阶段，各级政府、政府官员、各大新闻媒体等都在反复强调民生问题、幸福问题。“保民生”成为中央和地方政府财政支出的重点，地方也出现了各种模式，如“广东模式”、“浙江模式”等。从数据上看，各级政府都交出了较为亮丽的民生投入成绩单，但却存在着对民生的误解，无限扩大了民生的范围界定。要有效保障民生，就需要提供必要的公共服务，自然的逻辑是首先明确公共服务的范围，即什么是公共服务。然而，我国正处于经济、社会转型的过程中，对公共服务的认识也在不断变化和深入，公共服务的概念尚未形成统一认识，对公共服务支出的概念界定和统计口径不统一。在霍布斯传统中，公共服务天然是政府的职能，即公共服务的领域天然位于政府边界之中。但是，公共服务领域同样面临着政府与市场的选择，或者两者的组合。这样，政府“公共服务范围”就首先转化为“政府职能”问题的讨论。当前，在建设公共服务型政府的背景下，我们把教育、科学技术、文化与传媒、社会保障与就业、医疗卫生等视为本研究的公共服务项目，因为这些项目不仅都属于流动性要素非常弱的项目，同时也具有非常强的公共性，事关广大人民群众的切身利益，符合公共服务型政府的公共性与服务性特征。本文试图通过分税制后1995-2010年地方政府公共服务数据，分析我国地方政府公共服务均等化的时空分布和演进逻辑。
　　三、地方政府公共服务均等化研究
　　（一）地方政府公共服务支出总体情况分析
　　1995-2010年间，地方政府公共服务支出由1995年的1414.3亿元增长到2010年的28220亿元，16年增长了19.95倍，年均增长率达到20.5%，不仅大大高于12.6%的GDP增长率，也高于财政支出17.4%的增长率。公共服务支出占地方财政支出比例也不断提高，由1995年的29.3%增长到2010年的38.2%，2007年和2008年更是超过了40%，16年上升了8.9%（如表1）。
　　此外，从表1中还可看出，地方政府公共服务支出占全国公共服务支出的比重基本在90%左右，全国公共服务支出占财政支出的比重始终低于地方比重，所以，在公共服务供给上存在着明显的地方化特征，这也就是为什么全国公共服务支出占财政支出的比重始终低于地方比重的原因。
　　（二）地方政府公共服务支出总额分析
　　根据1996-2011年《中国统计年鉴》和1996年各省（市）地方政府统计年鉴，可以得到1995-2010年各省（市）公共服务支出总额数据表。从支出总额上看，16年来排名第一的始终是广东，其次为山东，江苏、浙江、上海、四川、河北、北京也跻身前列，这些都是经济发达地区；而排名最后的为西藏，宁夏、海南、青海、甘肃、贵州等地区公共服务支出总额都比较低，这些地区均为经济落后地区。因此，一个地区公共服务支出总额与其经济发展水平成正相关关系，经济越发达，财力越雄厚，提供的公共服务就越多；相反，经济越落后，则其提供的公共服务相对较少。从增长倍数来看，增长倍数最高的是青海，16年增长了38.61倍，年均增长率达到25.6%，第二为陕西（27.63倍），第三为内蒙古（27.15倍），第四到第八位分别为：北京（25.73倍）、宁夏（25.32倍）、甘肃（24.2倍）、安徽（22.8倍）和贵州（22.65倍），均高于19.95倍的地方平均值，除北京和安徽外，其他都为西部地区省份。这是因为，虽然西部经济相对落后，且起点较低，加上得到中央政府的转移支付，所以，西部地区增长速度较快；而增长倍数最低的为福建（13.7倍），年均增长率仅为17.7%，其次为广东（14.52倍），第三为云南（15.31倍），第四到第八位分别为四川（15.8倍）、吉林（17.3倍）、山东（17.44倍）、黑龙江（17.92倍）、河北（18.13倍），均低于19.95倍的地方平均值，其中有四个省份为东部地区省份，占了一半，西部地区和东北地区各有2个。
　　（三）地方政府人均公共服务支出分析
　　如果考虑到人口因素，那么各地区人均公共服务支出的差异比较大。1995年，地方政府公共服务支出人均值为116.7元。其中，上海（449.4元）、北京（364.1元）、西藏（282.5元）、天津（249.5元）、广东（207.8元）、新疆（195.9元）等地区排名前6位，均高于平均值；而江西（83.4元）、湖南（82.1元）、四川（78.5元）、贵州（75.6元）、安徽（73.9元）、河南（70元）等地区则排在后6位，均低于平均值。2001年、2005年和2010年人均公共服务支出的前6位和后6位如表2，变化均不大，前6位均为东部地区或者西部人口少、得到中央转移支付比较多的地区，而后6位则多为中部地区。2010年比较特殊，山东由于人口基数大，因此成为后6位之一。
　　从另一个角度看，1995年有12个地区人均公共服务支出低于平均值，主要包括东部的河北与山东；16年来，除山西外，中部地区其他5个省份都低于平均值，在公共服务支出上存在“中部塌陷”的现象；西部地区由于转移支付不够完善，所以有5个地区低于平均值，分别是广西、四川、贵州、陕西和甘肃。2001年低于平均值的有14个，其中东部地区有3个，中部地区有5个，西部增加到6个；2005年没有达到平均值的更是达到了17个，其中东部地区和中部地区都有5个，西部地区有7个；2010年低于平均值的有14个，其中东部和西部地区均有4个，中部地区有5个，东北地区有1个。总体来看，16年来东部地区低于平均值的增加了1倍，中部地区始终没有变化，西部地区有一定的减少，东北地区增加了一个，出现接近一半省份低于平均值的这种情况，主要是由于转移支付制度的不合理，没有考虑到人口分布的因素，导致“穷者越穷，富者越富”，2010年人均公共服务支出变异系数仍然高达0.586。
　　（四）各地区公共服务支出力度分析
　　公共服务支出力度一般用各地方公共服务支出占该地方总支出的比重这一指标来衡量。这一个指标反映了地方公共服务支出在地方总支出中的地位，即地方政府在公共服务支出政策上对公共服务的重视程度。根据表3，1995年地方政府公共服务支出占财政支出的比重为29.3%，2010年上升到38.2%.16年仅仅上升了8.9个百分点。总体而言，我国各地方政府创建公共服务型政府的主观意愿并不强。 　　虽然地方政府建设公共服务型政府的主观意愿并不强，但是，不能掩盖各地方支持力度的差距。1995年公共服务支出力度前5位的是江苏、山西、河北、新疆、浙江，公共服务支出力度后5位的是西藏、辽宁、天津、云南、黑龙江；而到了2010年，公共服务支出力度前5位的是青海、北京、河南、河北、陕西，公共服务支出力度后5位的是西藏、宁夏、四川、江苏、内蒙古。从变化率看，增长最快的前5位分别是：辽宁（15.5%）、云南（14.7%）、青海（14.6%）、北京（13.6%）、上海（11.8%），增长最后5位分别是：江苏（一0.5%）、宁夏（1%）、四川（1.1%）、新疆（3.8%）、重庆（4%）。变化率较快的基本上属于1995年时公共服务支出力度比较低的地区，虽然其“起步低”，但是，由于财力雄厚或者较多的转移支付，使公共服务支出力度不断增长；反之，变化率慢的基本上属于“起步高”的地区，因为它们本身面临着财政、人口等多方面的制约因素。
　　（五）分区域公共服务支出分析
　　1.公共服务支出增量分析
　　大多数学者对于公共服务支出的总量分析比较关注，而对于公共服务支出的增量分析则关注较少，如在增加的公共服务资源中，到底哪些区域（或者地方）占据了较多的增量公共服务资源？处于优势地位？哪些地方获得的增量公共服务资源比较少？处于劣势地位？公共服务支出增量的总体水平及其变动趋势，可以反映不同地区间公共服务资源的倾斜度。把我国分为东部、中部、西部和东北四大区域，公共服务支出增量的地区差距变化均呈现出阶段性特征（见表4）。
　　1996-2010年公共服务支出增量由197.1亿元增长到2010年的4018.53亿元，公共服务支出增加值合计为26746.67亿元。其中，东部地区占有的增加值最多为10911.95亿元，占公共服务支出增量的40.79%；第二为西部地区的7586.77亿元，占28.36%；中部地区为5699.18亿元，排第三；东北地区占9.55%，排在最后。从纵向上看，1999-2002年与2008-2009年，东部地区的比例都在40%以下，其余年份均高于40%，最高为1995年的55.5%，一半以上的增加值投在东部地区；中部地区变化比较平稳，基本在20%左右徘徊，最高值为2006年的24.66%，最低值为1996年的18.68%；西部地区波动比较大，2000-2002年、2006-2010年均出现明显上升趋势，最高值为2009年的32.52%，接近当年东部地区的增加值比例；东北地区除了1998年和1999年比较异常外，其余年份都在10%左右，特别是2010年仅仅占增加值的3.9%，低于东北地区均值的9.56%，表现也非常异常，从其长远增量来看，是否会延续这样的趋势则难以判断。
　　2.公共服务支出地区差距的结构分解
　　本文运用泰尔指数对四大区域公共服务支出差距进行分解。泰尔指数具有在子样本之间分解的特性，利用此特性，可将地区整体差异分解成不同地区内部的差异和地区之间的差异。其计算公式为：
　　T=W1Ln（W1/N1）+W2Ln（W2/N2）+W3Ln（W3/N3）+…+WkLn（Wk/Nk） （1）
　　在公式（1）中，W1=第一组人群收入占全体收入的比例，W2=第二组人群收入占全体收入的比例，Wk=第k组人群收入占全体收入的比例；N1=第一组人群总人口数占全体人口总数的比例，N2=第二组人群总人口数占全体人口总数的比例，Nk=第k组人群总人口数占全体人口总数的比例。
　　T也可以分解为区域间差距（T1）和区域内差距（T2），T=T1+T20。其中，区域间差距T1和区域内差距T2分别为：
　　T1=NeLn（Ne/Xe）+NmLn（Nm/Xm）+NwLn（Nw/Xw）+NneLn（Nne/Xne） （2）
　　T2=NeTe+NmTm+NwTw+NneTne （3）其中，Ne代表东部地区人口占总人口比例，Nm代表中部地区人口占总人口比例，Nw代表西部地区人口占总人口比例，Nne代表东北地区人口占总人口比例；Xe代表东部地区公共服务支出占总支出比例，Xm代表中部地区公共服务支出占总支出比例，Xw代表西部地区公共服务支出占总支出比例，Xne代表东北地区公共服务支出占总支出比例；Te、Tm、Tw、Tne分别代表东部，中部、西部和东北地区的T值。
　　运用泰尔指数公式（1）及其分解公式（2）、（3），计算出1995-2010年泰尔指数总值，东部、中部、西部和东北地区四大区域之间及其区域内财政公共服务支出的泰尔指数（见表5）。 　　表5揭示了省级空间单元上公共服务支出地区差距变化的区域构成以及变化过程，主要特征如下：（1）四大区域公共服务均等化经历了倒“u”变化过程，即1998年以前均等化程度恶化，1998年后泰尔指数不断下降，均等化程度不断提高。（2）在区域公共服务支出地区差距的变化中，区域间差距始终对区域总体差距的贡献率最大。（3）分地区看，东部地区始终是引起区域公共服务支出地区差距的主要原因，但是作用在逐渐下降。东北地区也是一样，但是，其作用小于东部地区，中部和西部地区始终处于劣势地位，泰尔指数处于负值，一直到2010年西部地区泰尔指数才为正，逐渐影响区域间公共服务均等化。
　　四、基本结论与政策
　　（一）基本结论
　　通过分税制改革以来的16年实证数据研究，我们得出以下几个结论：（1）地方政府是公共服务支出的绝对主体，其占国家公共服务支出在90%左右。（2）公共服务支出总额与地区经济发展水平密切相关。经济越发达，则公共服务支出越多；反之亦然，地区差距明显。但是，其增长倍数却与初始值和转移支付有关，初始值低而转移支付多的地区增长迅速。（3）从人均支出看，各地区的公共服务支出差距非常大。国家的转移支付并没有起到很好的效果，没有达到平均值的省份个数竟然东部在不断增加，中部地区6个省份中的5个省份16年来都未达到均值，出现“穷者越穷，富者越富”的现象。（4）从支出力度看，16年来公共服务支出比例仅仅增长8.9%，变化缓慢，且创建公共服务型政府的主观意愿并不强。但是，地区间的升降变化也比较显著，如辽宁增长了15.6%，而江苏却下降了0.5%。（5）从公共服务支出增加值来看，东部地区获益最多，达到40.79%，但是下降比较明显；其次为西部地区的28.35%，变化平稳；第三为中部地区的21.3%，波动不大；东北科学技术由1.9%增长到5.6%，增长了将近3倍，文化与体育传媒则逐渐下降。（6）从区域分析来看，1998年后四大区域公共服务均等化程度不断提高，地区差距主要由东部与东北地区引致，中部地区一直处于劣势地位，而西部地区劣势一直到2010年才得以改变。
　　（二）政策建议
　　（1）优化财政支出结构，建设公共服务型政府
　　根据财政基本理论，财政作为政府介入经济社会生活的重要工具，其基本职责在于解决市场主体和公民共同遭遇的风险。作为财政职能的实现手段，财政支出总量和结构安排应有利于财政职能的实现。一般而言，在支出总量相同的情况下，财政支出职能实现得越好，则说明财政支出结构配置越合理。“‘大政府意味着更好的政府’的时代已经过去。重要的是政府的影响力而不是它的规模。政府在现代社会发挥作用的关键是它做了什么、做得怎样，而不是它做了多少。”对于涉及民生问题的公共服务，无论在内容还是在范围上都较20世纪90年代有了很大变化。那个时期最突出的公共风险或公众之事是解决社会的贫困和人民生活遭遇的物质产品匮乏问题，所以，财政支出的结构安排就必须服务于解决这一社会的主要矛盾，财政支出结构应服务于这一目标。因此，建设性财政有其必然的合理性。但随着地方经济财富的增大，社会的主要矛盾已变为居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾；市场经济体制的逐步完善对政府职能产生新的要求，这意味着财政支出的结构在这一历史过程中必须作出相应的调整，以适应公共服务在内容和范围的变化。因此，有必要加大对公共服务支出，建设公共服务型政府，增强人们的“可行能力”。另外，我国地方公共支出扩张与福利增加是部分“分离”的，本质上体现了政府支出的“越位”与“缺位”。对此，不仅需要优化支出结构，还要强化支出管理，提高资金使用效率。
　　（2）制定《转移支付法》，加大对中西部地区的支持
　　2012年出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出：“到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标时，基本公共服务体系比较健全，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。”当前，首先需要尽快制定实现基本公共服务均等化的时间表，按照促进公共服务均等化财力保障来制定《转移支付法》，明确国家转移支付的目标、原则、分配方式、公示与评估等，减少“驻京办”和“跑部钱进”当中的各种不规范与腐败现象。其次，我们需要“从公共部门瓜分‘战利品’（即转移支付）的治理文化，转向一个鼓励负责任的、公平的治理文化是很关键的”。必须建立绩效导向型的运营机制，实行资本性转移支付，同时根据明确的均等化标准，建立一个正式的财力均等化的转移支付制度，保证地方政府的举债行为。以公共服务产出为导向的转移支付所带来的激励和可问责的政府可以建立一个积极响应的、负责的、可问责的管理制度，同时也不会削弱地方的自主权。因此，必须根据“财政能力一公共服务匹配”的原则，给予地方政府必需的财力。最后，在加大一般性转移支付力度的同时，也需要对各地区进行平衡，在保障东部地区达到均等化的同时，更加重视对中部地区以及贫困的西部地区的转移支付，避免“劫富济贫”。
　　（3）增强中央政府责任，建立公共服务国家标准
　　公共服务地方化不利于公共服务的供给，因此，根据财力一事权匹配原则，增强中央政府在公共服务供给上的责任。中央政府责任表现在：一是根据各地区经济发展阶段、需求强度等进行公共服务需求评估。二是根据不同的群体，优先配置资源给落后地区贫困人口。三是基本公共服务需求的具体方案要做到参与性强且成本低的效果。四是中央领导人必须做出坚定的承诺，以此带动地方政府。五是建立公共服务国家标准。这个非常重要，因为国家标准有利于国家公平目标的实现，它能够创造这样的环境：鼓励地方政府进行创新和相互竞争，以提高公共服务的供给水平。公共服务国家标准需要遵循普遍性、可移动性责任、可分性、定期调整性原则。
　　（4）整合政府、市场与社会的力量，形成多元化供给的格局
　　公共服务的性质决定了政府在公共服务供给的主导地位，但是，随着公众需求的多样化，社会需求的“异质性”不断增加。如果仅仅依靠政府单一主体提供公共服务，则远不能满足社会的发展和民众的需要。因此，政府作为公共服务供给的主体并不排斥公共服务的其他提供主体和提供方式，“市场与政府之间的选择是复杂的，而且这种选择通常不是两个方面（二择其一），这不是单纯地选择市场或政府，而往往是两者的不同组合之间的选择，以及某种配置资源模式的不同程度之间的选择”。对于公共服务的市场化，我们必须通过“再市场化”来解决。通过政策与理论学习，进一步明确政府市场化的目的、原则、范围、具体操作、评估等，达到政府与市场的优势互补。对于社会组织，政府需要向社会放权，扶持社会组织，帮助化解社会组织合法化困境与主体地位缺失问题，因为“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么，可以说，那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新”。因此，大力扶持社会组织发育，可以满足人民群众多元化的需求。政府一市场一社会三元合作，不仅有助于提高公共服务的总量与效率，而且也有利于满足不同偏好的人群需求，尤其是我国地域广阔，人口众多，公共服务需求规模较大，需求偏好不同，如果仅仅依靠政府的单一主体，则很难在短期内改善公共服务的供给。因此，必须通过多元化的渠道来实现我国公共服务的有效供给，实现公共服务均等化。

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