[制度认同视角下政治体制改革的制度化探析]深化政治体制改革的主要任务

　　摘要：制度化是政治体制改革的核心。制度认同与政治体制改革制度化存在相辅相成、相互促进的关系。要加强政治体制改革的制度化，提升制度认同。　　关键词：制度认同；政治体制改革；制度建设；制度创新
　　中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2012）06-0066-03
　　一、制度认同与政治体制改革制度化的涵义
　　（一）制度和制度认同的含义及功能
　　亚当·斯密在《国富论》中曾论述道，“在人类社会的大棋盘上，每个个体都有其自身的行动规律，和立法者试图施加的规则不是一回事。如果它们能够相互一致，按同一方向作用，人类社会的博弈就会如行云流水，结局圆满。但如果两者相互抵牾，那博弈的结果将苦不堪言，社会在任何时候都会陷入高度的混乱之中”[1]。我们从上述论述可以看到制度的存在是非常重要的，因为只有用制度来约束限制人们的行为，社会才能朝着一定的方向稳定有序地发展。制度存在于社会的方方面面，包括正式的和非正式的。制度通常被定义为人类依据客观规律设计的制约人们相互行为的约束条件。邓小平曾说，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[2]。制度作为人的创造物具有约束行为、确定活动边界、营造合理秩序的功能。
　　人一出生就被形形色色的制度所包围，制度的设立与执行效果有待于民众的检验与认可，这就是制度认同问题。“就政治文化而言，没有什么比人民对政治制度认同的范围和程度更为重要了。”[3]正如亚里士多德所说，对一桌宴席好坏的发言权在于其食客而不在于厨师，一个房屋好坏的发言权在于其住户而不在于建筑师。因此，对制度好坏评价的主体是制度所制约的人们而不是制度的设计者和执行者。我们可以认为，制度认同是指公众在组织生活中对某一项（系列）制度所产生的一种感情和意识上的归属感与认识度以及行动上的有序的政治参与。它与人们的心理活动有着密切的联系。制度作为“一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文”[4]。如此，制度就没有其存在的合法性。制度的合法性跟制度本身设计的合理性与制度运行的规范性这两项基本原则有很大关系。它们是保证制度发挥其应有功能的两个方面。
　　（二）政治体制改革制度化是政治体制改革的核心
　　亨廷顿认为：“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”，“制度化中的制度是指稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”[3]。政治体制改革制度化是指政治体制改革的价值理念、原则被具体化为党内生活制度规则的过程，以此规范、调控主体行为，使主体形成民主的习惯和行为模式。制度化在国家层面的含义和要求是宪法具有最高的权威，已经成立的规则应被普遍地服从，国家机器运行严格根据宪法办事[5]。政治体制改革的核心是政治体制改革制度化。政治体制改革制度化是政治体制改革的长效推动力。
　　（三）制度认同与政治体制改革制度化的关系
　　政治体制改革的制度化能揭露并弥补传统政治制度中的弊端，发扬制度的合理性、合法性。它是以制度认同为基础的。任何制度都是价值精神与制度形式的有机统一。政治体制改革是通过不断法律化（制度形式的完善）和内化（民主精神的形成），使政治制度规范体系日益稳定的过程。只有通过这样的过程，政治体制改革才会不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变[5]232。此外，制度的有效与否主要取决于公众的认可与否定。如果公众认可并接受了某一项制度，那就说明他信赖这项制度，那么在政治体制改革的过程中会认真对待制度，会自觉地依照制度规则行事，制度也就实现了其应有的价值。民众一旦对某一制度不认同，那么制度就失去了其存在的价值，失去了权威性，就不能有效地内化为人们的价值观念以及行为准则，在政治体制改革中就会出现“上有政策，下有对策，有令不行，有禁不止”的现象。因此，政治体制改革制度化是以制度认同为基础的，只有公众认可的制度才可以有效地得到改革和创新，也才能有利于政治制度的完善和健全，有利于政治的稳定与和谐，有利于民主进程朝着好的方向发展。反过来，政治体制改革的制度化能更好地促进公众的制度认同。二者是相辅相成、相互促进的。在这个意义上，得到公众认同的制度就是好的制度，其优越性就能得到很好地发挥。反之，制度就会受到影响甚至是破坏。
　　二、政治体制改革的制度问题及对制度认同的影响
　　邓小平说，“文化大革命”的动乱固然与某些领导人的思想作风有关，但更主要的还是制度问题，导致公众对制度的不认同，引发了社会的动乱。政治体制改革的制度化要以制度改革为出发点。
　　（一）制度本身的公正性
　　我国现行局部政治制度结构和制度安排的不合理导致了公众对制度一定程度上的不认同。其主要表现有：1.因权力配置不合理而导致的权力过度集中。例如，干部人事制度上的党内领导者个人高度集权问题。长期以来，“党管干部”在实践中往往异化为主要领导人或分管干部工作的领导人主宰和左右干部的选举、选拔任用和管理等。2.公共权力职责界限划分不明确，规则的边界不清楚。例如，存在党政不分现象，有的同志提出端正党风和纠正不正之风的界限如何划分的问题；以及党管干部原则中，“党对干部工作的领导”与“党管干部”相互混淆等。这种界限不清将导致体制改革主体自由行使权力，而滥用权力会给社会造成负面影响，影响公民的制度认同感。
　　（二）制度内容的空泛性
　　政治体制改革中由于某些制度内容的稳定性、有限性与人与社会发展需要的变化性、无限性存在矛盾，致使制度安排和人与社会发展的需要难以有机统一，导致制度真空的产生。其具体表现为应该规定的未规定，不应规定的做了规定或做出不合理、滞后、不到位的规定等。尤其在制度转换时期，新旧制度的交替更容易导致制度“真空”地带的形成。比如，传统的中国基本上是一种单一制的社会利益结构。随着改革开放的深入和社会关系、社会结构的深刻变化，文化和意识形态开始出现世俗化和理性化，人们的价值观念和意识形态结构将会不断趋于多元化，原有的意识形态合法性资源越来越窘迫，一些与传统意识形态不同甚至相反的价值观念大量涌现并相对独立，致使各种观念发生碰撞与冲突。与此同时，随着全球化与多元化进程的加快，借助于互联网等现代传媒手段，世界范围内各种思想文化相互激荡，使得国际国内政治思想领域的冲突异常激烈。在这个过程中，既有制度不能充分满足各个社会阶层和利益群体以及社会发展的需求。在这种情况下，制度的缺失会给社会的稳定带来很大隐患，从而导致公众对制度的不认同。 　　（三）制度运行的规范性
　　政治体制改革过程也面临着制度虚置、运行不规范的情况。其主要体现在：1.政治体制改革参与主体与制度理念之间存在差异。由于价值观念和利益需求的不同，政治体制改革参与主体往往在政治改革的具体内容和实施步骤等各个方面会与制度本身的理念存在分歧。2.某些制度过于笼统，操作性不强。这些制度往往设计不科学，缺乏实施细则，难以切实执行，导致制度流于形式。例如，对于党管干部原则，长期以来其重要性和不可动摇性虽不断地得到强调，却始终没有给予其明确的界说和规定。这就难免造成理解上的混乱和贯彻执行中的随意性。从目前的情况来看，中国政治体制改革存在多理念、少实质性举措的现象。
　　（四）制度改革的滞后性
　　与经济体制改革相比，我国的政治体制改革显得相对滞后，致使制度认同度不高。中国政治体制改革滞后问题在改革开放初期就已经存在了。1980年2月，邓小平在十一届五中全会上指出：“我们现在的体制就很不适应四个现代化的要求”[2]232。改革开放以来，政治体制改革虽然在基层组织的行政领导直选制度、废除干部职务终身制度等方面取得了进展，但一些关键问题和核心问题仍没有被触及。权力过分集中、党政不分、以党代政、权力缺乏监督和制约等政治体制总病根并没有得到根本改变，某些方面甚至还有强化倾向。政治体制改革滞后性发生的主要原因在于权力主体的阻力。一方面，权力主体是政治体制改革的策划组织者、推动者和具体操作者；另一方面，他们又是被改革的对象。实践证明，当改革者自身成为改革对象的时候，改革是很难进行下去的。
　　上述政治体制改革所要解决的制度问题，往往也是导致社会不稳定的制度性根源，严重影响了公众对制度的认同。因此，政治体制改革必须加强制度建设，以公民的制度认同为基础，对现行制度进行改进、完善并创新，从而达到政治体制改革的制度化，使制度科学合理并有效地运行。
　　三、加强政治体制改革的制度化以提升制度认同
　　1980年8月，邓小平在回答意大利记者奥林埃娜·法拉奇关于“如何避免类似‘文化大革命’那样的错误”的问题时指出：“这要从制度方面解决问题。我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题”[2]348。针对我国政治体制改革进程中出现的一些问题，我们要及时发现、解决，进一步加强政治体制改革的制度化，更好地推进政治体制改革。
　　（一）改进制度以弥补制度的弊端
　　我国的政治体制形成于建国初期，受革命战争以及前苏联政治体制的影响很深，基本上属于“革命型”体制。不可否认，这种体制在当时的革命形势下对迅速统一全国起到了积极的作用。但之后随着社会主要矛盾的变化以及社会主义经济建设的全面展开，这种制度日益显现出种种弊端。因此，要因地制宜建设符合时代条件的政治制度是政治体制改革制度化的关键。
　　（二）完善制度以培养公民的制度认同
　　要增强制度设计的民主性、科学性及可行性，完善权力运行机制及监督机制，培养公民的制度认同。我们要在实现社会主义民主政治制度化、规范化、程序化的基础上，不断扩大公民有序政治参与，建立结构合理、配置科学、程序严密、有效管用的公共权力运行制度体系，建立健全有效的运行机制和监督机制。1956年，邓小平在党的八大就提出要从制度上做出规定，“以便对党的组织和党员实行严格的监督”，并指出：“我们需要实行党的内部监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党组织和党员的监督”。要以广大人民的根本利益为出发点，以制约和监督权力为核心，以制度建设为根本，积极稳妥地推进政治体制改革，增强公民的制度认同。
　　（三）创新制度以增进制度的公平正义
　　创新是当今世界的趋势和潮流。我们要用世界的眼光和思维来考虑当前的政治体制改革，要通过制度创新增进制度的公平正义。一是要以人为本，从公民的切身利益出发，以创新为理念，切实保障制度本身的公平正义。二是要更加注重社会公平，加大收入分配制度改革力度，缓解各地区社会成员收入分配的扩大趋势。这些制度的设立与创新将大大激发公民政治参与的积极性，同时也能增强公民的制度认同度。
　　（四）执行制度以强化制度的贯彻落实
　　执行制度是制度的生命力所在。一项制度只有得到有效的执行才有其存在的合法性。因此，要进一步加强制度执行力建设，认真贯彻落实各项制度的基本要求。
　　参考文献：
　　[1] 赵昆."经济人"假设与制度认同[J].齐鲁学刊，2007，（5）：122-125.
　　[2] 邓小平文选：第2卷[M].人民出版社，1994：215.
　　[3] [美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等，译.上海：上海人民出版社，2008：10.
　　[4] [美]F·J·古德诺.政治与行政[M].王元，译.北京：华夏出版社，1987：14.
　　[5] 刘长发.政治体制改革的动力机制探析[J].攀登，2011， （3）： 53-59.
　　责任编辑：林华山

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