互助县国有林管护机制改革试点工作中存在的问题及建议:生态产品价值实现机制试点

　　为探讨国有林管护的长效机制，用利益机制进一步调动林区群众爱林护林和参与林区经营的积极性，达到资源增长、群众增收、林区和谐的目的，在互助北山国有林区开展了以农牧民家庭承包管护林地为主要内容的试点调研工作。
　　一、基本情况
　　全县林业用地316.79万亩，其中有林地90.75万亩，疏林地6.08万亩，灌木林地85万亩，未成林地48.58万亩，苗圃地0.26万亩，无立木林地1.09万亩，宜林地81.95万亩，灌丛地3.09万亩。
　　北山林场：林业用地面积152.9万亩，其中：有林地 67.84万亩，疏林地4.71万亩，灌木林地47.77万亩，未成林造林地1.51万亩，宜林荒山28.84万亩，灌丛地2.1万亩，苗圃地0.06万亩。
　　松多林场：林业用地面积24.77万亩，其中：有林地4.14万亩，灌木林地14.2万亩，未成林造林地 1.16万亩，宜林荒山5.27万亩。
　　南门峡林场：林业用地面积23.48万亩，其中：有林地2.29万亩，疏林地0.19万亩，灌木林地10.48万亩，宜林荒山4.27万亩，未成林造林地6.25万亩。南门峡林场托管南门峡镇、林川乡天保管护范围的森林资源，面积15.07万亩，其中：灌木林8.84万亩，均属南门峡镇；未成林造林地6.23万亩，其中南门峡镇1.11万亩，林川乡4.42万亩。
　　实验林场：林业用地面积5.64万亩，其中：有林地1.55万亩，疏林地0.06万亩，灌木林地0.09万亩，未成林造林地3.94万亩。实验林场托管东和乡、丹麻镇和东沟乡天保管护范围的森林资源，面积3.36万亩，全部为未成林造林地，其中：东和乡2.7万亩，东沟乡0.33万亩，丹麻镇0.33万亩。
　　根据互助县二类调查数据，纳入天保工程实施方案中总管护面积为150.99万亩，其中有林地75.82万亩，灌木林地63.66万亩，未成林造林地11.51万亩。天保工程实施的范围主要是全县的国有林区，其中北山林场管护面积为106.88万亩；松多林场管护面积为19.5万亩；南门峡林场管护面积为19万亩；实验林场管护面积为5.6万亩。
　　互助土族自治县天保工程区辖5镇8乡68个行政村258个生产合作社，24605户，102450人。北山林场辖区内有1镇、1乡，共12个行政村，3750户，16100人，大多数居民以半农半牧方式生存，主要以牛、羊为经济收入，目前，全林区牲畜78646头，其中牛、马9375头，绵羊10350只，山羊45932只，总收入达3680万元。前山地区农民经济收入主要以农业种植业为主，养殖业具有一定规模，林业产值在农业生产中的比例不大，劳务输出比例逐年增大，发展较快。林区24605户居民，总人口为102450，年人均收入1645.8元左右。其中：35132人生活用柴，11642人使用其他能源。
　　二、条件分析
　　1.有利条件
　　通过国有林林地管护制度改革，林区广大群众参与管护森林资源和林业生产，调动林区农牧民群众造林、育林、护林的积极性，同时可以引导牧民从传统的畜牧业向森林资源管护转变，减少林区牲畜拥有量，确保森林资源增长，促进生态建设和林业发展，达到林区群众人人参与生态保护，参与生态建设，林区群众从生态保护和建设中得到实惠，林区社会和谐。
　　2.不利条件
　　（1）天保管护经费，只用于国有林场护林员工资和公共费用，虽然实行承包管护责任，不但林场对护林防火管理的投资并没有减少，还加大了林场对林区群众的监管力度，将管护费全部发给林区农户，则林场对林区农户的监督、管理及护林防火基础设施建设无资金来源。以北山林场为例，每年的天保经费为150万元，而产生的护林防火设施设备、科技支撑、档案建设等费用达100万元。如果实行林地承包管护制度，将管护经费全部发给群众，林场又无资金来源，将无法开展林业生产工作。另外现有的管护站、护林房将无人居住，会导致国有资产闲置或流失。
　　（2）天保工程中，只有有林地、灌木林地和未成林造林地有管护经费，而疏林地、无立木林地和宜林地无管护经费，实行林地承包管护，会出现牧户对责任区圈地，没有管护经费的这些地类将无人管护，则变成了农牧户集中放牧的地方，引起新的林牧矛盾。
　　（3）国家财政下达的天然林管护费标准为每亩1.4元。林木管护费补偿标准过低，管护责任落实后，要求林区群众禁养绒山羊，管护费难以弥补因禁养绒山羊给农牧民造成的经济损失。以北山林区为例，天然林管护面积106.88万亩，人均管护林地面积66.8亩，北山林区年人均收入为3306元，人均养殖绒山羊为3.6只，养殖绒山羊的人均收入是308.9元，承包林地管护的人均收入仅为93.5元，禁养绒山羊后，人均收入减少215.4元。大部分牧户收入水平会大幅度下降，因此管护责任制度改革实施难度大。
　　（4）管护责任落实后，在管护责任区内应国家建设项目、旅游业开发和林场林业生产需要占用林地后，扣出相应管护面积，直接影响到群众的切身利益，会引发林场与林区群众新矛盾，将对旅游业和林业发展带来不便。森林管护第一线工作的是林区群众，由于缺乏林业专业知识，很难对森林病虫害做出监测预报工作，将对森林病虫害防治工作带来很大难度。
　　（5）由于林区内乡、村界不明确，勘界工作很难做，还会引发一些不稳定因素，如有私人恩怨、矛盾等而盗伐林木，将给林业的发展埋下隐患。
　　（6）互助县发展规划中，在森林旅游景区内的农牧户，利用五年时间将其搬迁出景区，重点开发旅游业和第三产业。实行管护责任制度改革后，如果农牧户搬出林区，将如何管护林地。
　　三、建议
　　由林区农户安排林地管护人员，不分乡、村界，林场指定管护区并责任到人，林场从管护费中提取一定比例的管理费，剩余部分给农户按人均分配，并引导林区群众发展多种经营，增加收入，改善生产、生活条件。
　　林场统一管理，集约化经营，由林场职工承包管护，有利于提高管护人员业务素质，这样能更有效地保护和培育森林资源。
　　目前，森林生态效益补偿资金仅依靠中央财政，补偿标准过低，不能充分体现社会公平，也难以达到农牧民增收的目的。为充分体现“谁开发，谁补偿，谁保护，谁受益”的原则，应建立以政府为主导，市场为依托，多元化、社会化的补偿机制，从工业、水电、旅游等收入中提取一定比例的资金作为生态效益的补偿金，以提高林地承包管护者的收入水平。

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