公共服务均等化“财力之维”的逻辑挑战_基本公共服务均等化

　　内容摘要 公共服务涉及政治权利、财政能力和政府提供的政治经济公共管理“三维”。公共服务均等化“财力之维”的观点是片面的，它忽视了政治之维的政治合法性基础、政府之维的政府行为类型基础及提供之维的治理机制基础。因而，根本改变公共服务均等化，仅靠单一财政体制改革难以完成，需要综合政治经济公共管理“三维”的联动机制改革。
　　关键词 公共服务均等化 财力之维 “三维”联动机制
　　作者 1胡志平，华东政法大学讲师。（上海：201620）2李慧中，复旦大学经济学院教授、博士生导师。（上海：200433）
　　基金项目 2013年度上海市教委科研创新项目“上海城乡公共服务均等化的‘三维’联动机制研究”（13YS081）
　　把握和理解公共服务的概念与内涵，综合各学科的角度，同时抓住各学科定义公共服务的核心特征，可以为构建一个政治经济公共管理的“三维”分析框架打下基础。这里，需要抓住经济学中强调公共服务具有非竞争性或非排他性或外部性；抓住政治学中强调公共服务是公民的一项基本权利；抓住公共管理学中强调提供公共服务是现代政府的基本职能之一。也就是说，可以从三个方面去理解：第一，公共服务体现了公民权利的价值理念，是社会共同需要的体现与外化。第二，公共服务的内容既包括公共产品，也包括私人产品，既包括具有物质形态的产品，也包括没有物质形态的服务，是公共产品和服务的简称。第三，公共服务的供给主体是政府，是政府的一项基本职能。因此，公共服务可以定义为，政府为实现公民基本权利而承担向居民提供的包含具有非竞争性或非排他性的产品和服务，以及随社会发展需要的产品和服务。
　　公共服务均等化的“三维”解读
　　国内学者研究公共服务均等化基本形成一种共识：公共服务非均等化提供的原因在于中国的财政分权体制问题，即财权与事权的不对称，财权上移而事权下移导致地方公共服务提供能力不足、财力不均等，城乡之间、地区之间公共服务的非均等化提供就是自然的结果。这也是公共服务均等化“财力之维”的主要观点。但公共服务均等化的“财力之维”面临三个逻辑挑战：
　　1.政治之维
　　公共服务均等化的“财力之维”认为，1994年以来的财政分权财政体制形成的中央与地方之间的财权与事权的重新分配，中央财力提升，事权下移，而地方财力下降，事权比重上升，形成了财力与事权不匹配、不对称，特别是使基层财力更加困难。因而，作为公共服务的主要责任者，就无力提供公共服务。一句话，公共服务均等化提供没有了财力基础。这种逻辑推论忽视了中国式财政分权的政治之维，即财政分权的政治基础。中国式分权是财政分权与政治集权相结合，财政分权具有宏观政治基础。地方政府为何不积极提供公共服务？笔者认为，并不是单方面的财力困境的原因，更关键的原因在于政绩考核机制。中国目前的政绩考核机制被认为是一种“政治晋升机制”。中国式财政分权促进了中国经济高速增长在于“做对了激励”，那么“做对”了谁的激励呢？显然是“做对”了地方政府的激励，是政治晋升激励地方政府推进中国经济高速增长。由此，中国式财政分权是实现中国经济高速增长的重要手段，更是服务于中国的政治合法性—绩效合法性的要求。
　　为何要激励地方政府努力发展经济而不是努力提供公共服务呢？这是一个政治合法性问题。回想十一届三中全会以来，邓小平给出“贫穷不是社会主义”的论断，中国还处于社会主义的初级阶段，其中最根本的要求就是坚持“以经济建设为中心”。邓小平说：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”[1 ]国外学者也认为，改革开放以来，经济增长以及它对中国社会产生的深远影响是中国政权政治合法性的源泉。[2 ]其说明目前中国的政治合法性基础是经济绩效，即以经济建设为中心的经济增长绩效，体现在政治考核机制上就是经济增长与财政收入增长为核心的“经济建设为中心”的指向。所以，激励地方政府努力发展经济首先是一个政治问题，经济建设搞不好，社会主义政权就难以稳定。换言之，公共服务提供问题还不是改革开放初期以来的主要社会矛盾，老百姓的关注在于经济建设。
　　但是随着经济发展的阶段变化，依靠经济增长的绩效合法性会面临绩效困境。著名学者亨廷顿很早就指出了这一绩效困境。“把合法性建立在政绩基础之上的努力产生了可以被称作政绩困局的东西。由于它们的合法性是建立在政绩的标准之上，威权政权如果不能有好的政绩，将失去合法性，如果政绩好了，也将失去合法性。”[3 ]中国目前的经济增长速度减缓，绩效合法性困境在中国也逐步显现。有学者甚至认为公共服务的供求矛盾是中国当前最为主要的矛盾，住房、医疗、教育被认为是“新三座大山”，这些论断皆凸显了公共服务均等化的政治内涵。因而，消解中国绩效合法性困境的重要政策就是公共服务均等化，解决民生问题。自2005年10月11日中共十六届五中全会首次提出“公共服务均等化原则”，到2012年公布的“十二五”规划把推进基本公共服务均等化作为各级政府的一项重要任务，这一切都显示以追求经济增长指数作为合法性最重要支撑的时期，开始转入一个以民生改善、国民福祉为取向，把民众生活质量指数和满意指数作为合法性支撑来源的民生政治时代。[4 ]因而，只有政治层面真正将工作重心、资源配置转向民生目的，并调控社会资本投向民生，民生问题才可能得到根本解决。在此意义上讲，民生问题实质就是政治问题。[5 ]可见，中国公共服务均等化问题在绩效合法性时代变得越来越突出的根源，并不是财政分权导致的财力困境使得地方政府无法进行公共服务提供，而是这一时期的政治任务是经济建设而非公共服务提供。因此，解决公共服务均等化问题，单单解决财力问题并没有抓住问题的根本，而是需要构建新的政治合法性基础，进入民生政治时代。
　　2.政府之维
　　公共服务均等化的“财力之维”认为财政分权决定了地方政府行为，中国式财政分权与地方政府行为偏向的产生存在一一对应的关联，这其实忽视了决定政府行为因素与影响政府行为因素的区别。从图1可以清晰地发现，决定政府行为的机理是：中国地方政府行为的偏向在于中国的政治合法性基础的要求，即生产政治。生产政治决定了政治合法性的基础是经济绩效，自然考核的内容就是经济增长，进而体现在政府职能上就是坚持以经济建设为中心的发展型政府，进一步决定了政府行为偏向经济建设而非公共服务提供。 　　城乡基本公共服务均等化作为一项国家的基本战略，如前已述，目前取得的共识是要构建公共财政体制，破除城市偏向的财政体制；其逻辑推论在于，财政分权体制实施是导致中国基本公共服务非均等化的关键原因。如此，地方政府如果有财力就会提供公共服务，满足辖区居民的需求，这个逻辑显然是不成立的。因为作为中国城乡公共服务非均等化的关键主体——地方政府，根本没有动力去提供公共服务，中国地方政府的核心行动者（主要官员）也没有因为没有积极提供公共服务而受到责罚。李文军等人的研究结果表明：省级官员建设公共服务型政府的愿望并不强烈，官员的公共服务支出与他们的晋升相关性低。1997年以来，在127位领导中有51位领导在任期间低于地方公共服务支出平均水平，占比达到了40.1%[6 ]；其充分说明政治晋升激励与公共服务提供之间的不匹配，政绩考核的内容不是公共服务。
　　中国的非均衡发展走向均衡发展的模式，实则反映了中国政治合法性基础来源的变化。中国式财政分权具有强大的激励经济增长的功能，但却导致公共服务提供不足，这一“悖论”背后的逻辑是绩效合法型的发展结果。当绩效合法型出现“绩效困境”时，即经济增长了但政权却不稳定；需要逐步转向民生，从经济绩效的单一绩效观转向经济社会政治绩效的综合绩效观，更加重视民生问题，并向现代民主社会转型。现代民生政治要求建设公共服务型政府和公共财政体制来支撑公共服务均等化提供。
　　从图1可以得出结论，决定中国公共服务是否均等化的关键因素不是财政分权体制问题，而是中国的政治合法性基础问题；是追求绩效合法性的生产政治还是追求公共服务均等化作为重要内容的民生政治；进而是追求经济增长还是追求包含公共服务等民生内容的经济发展；是发展型政府还是服务型政府，直接决定了政府行为的偏向是经济建设还是公共服务提供。
　　3.提供之维
　　公共服务均等化的“财力之维”即财政分权，能够解释中国日益扩大的城乡差距、地区差距等公共服务结构非均等化的情况，但是难以解释中国公共服务结构非均等化提供格局。因为中国公共服务非均等化有两种基本类型：一种是总量非均等，即公共服务提供总量难以满足居民公共服务增长的需求。另一种是结构非均等，即提供的公共服务超过了居民的目前需求，是领导政绩的要求，而非居民的真正需求；或者是不同类型的公共服务提供存在不平衡的发展，即“硬”公共服务和“软”公共服务之间的不平衡发展。有学者2009年对武汉市村民公共服务提供调查发现，对于社会保障型公共品的享有度较高（如农村基本社会保障为87.83%、医疗卫生为95.83%），而对于经济发展型公共品的享有度（如农业技术指导为14.58%、农业市场信息为16.67%、农民就业培训为10.42%）、生态保护型公共品的享有度（如村庄绿化为64.58%、村级生态环境建设为51.25%）及公共管理型公共品的享有度（如参与公共事务决策为6.23%）却处于较低水平。[6 ]农村公共服务提供存在结构非均等化，非基层财力不足所能解释，恰恰在于基层民主政治上的不完善，特别是公共服务的公共选择机制的不完善。
　　公共服务提供机制问题是政府单一垄断供给还是多元主体供给问题。目前地方政府提供机制的问题在于政府单一垄断供给，没有正确区分公共服务的提供与生产之间的区别。地方政府包揽一切、承担几乎所有公共服务的提供和生产职能，并不能够有效回应辖区居民的公共服务多元化的需求。特别是地方政府在政治上的政绩考核压力下的行为发生了偏向，即使在提供公共服务的前提下，有选择性的提供能够显示其政绩的公共服务。也就是说，地方政府垄断公共服务供给，不区分提供与生产，同时偏向提供显示其政绩的公共服务——硬品，而忽视不能有效显示其政绩的或者需要长时期才能够显示不符合其任期要求的公共服务——软品。
　　那么，地方政府在财力约束下为何还要垄断公共服务的供给呢？这就超出了“财力之维”的研究视野。原因在于政府垄断公共服务的供给，是服务于地方政府的目标——经济建设而非提供公共服务；提供的“硬品”服务是经济建设所必须的，而“软品”服务并不是地方政府所急需的，却可能是辖区居民所急需的。也就是说，地方政府在财力困境的前提下还会大力提供辖区居民并不是马上需要的，但却能够显示官员政绩的公共服务。
　　地方政府垄断公共服务提供的问题，其实就是政府在公共服务提供中的角色定位问题，而不仅仅是财力约束问题。如果地方政府很好地区分公共服务的提供与生产，即使在财力困境的前提下也应该能够较好地供应辖区居民所需要的公共服务。由于政府单一垄断供给存在“政府失灵”，不能够有效地回应居民的公共服务多元化需求；同时市场供给也存在“市场失灵”，即市场提供的收费产生不公平现象、富裕群体与贫困群体获得的公共服务的公平性存在挑战；而利用社会第三方来供应公共服务，也可能因为第三方机构偏离志愿机制，形成“志愿失灵”现象。因此，需要地方政府从单一垄断供给模式走向多元化供给模式，与市场和第三方进行有效的互助合作，形成优势互补，最终实现公共服务均等化供给的目标。西方发达国家的“多中心治理”理论表明，选择合适、恰当的提供机制至关重要，财力仅仅是影响公共服务均等化的一个比较显现的重要因素，需要形成财力与合适的提供机制相互匹配的状态，改变公共服务非均等化的格局。
　　公共服务均等化的“三维”联动机制
　　公共服务的“三维”属性说明，公共服务是需要政府加以提供的、普通大众享有的一种基本权利，是涉及到政治经济管理的综合性问题；公共服务不是单一的财政问题，仅仅依靠财政体制的改变难以从根本上改变公共服务非均等化的现状。这也就解答了在中央财政转移支付力度不断加大的情况下，为何城乡公共服务非均等化状况没有得到根本改变。由此，实现公共服务均等化需要建构一种综合性视角，而不是单一的财政经济视角，这就是“三维”联动机制，即压力、能力、动力的“三维”联动消解公共服务的非均等化。（图2）
　　图2的逻辑清楚体现了，作为政府的基本职能，关系到普通大众能否实际享受到国民待遇的权利，其背后就是政府的政治发展战略，具体就是政府的政绩考核，这是各级政府提供公共服务的“指南针”。同时，作为从计划转向市场的提高效率环境背景下的财政分权，进一步制约了地方各级政府的财政能力；在宏观政治考核与中观政府财政能力的环境下，提供各个行为主体的利益博弈能力，进一步约束了公共服务均等化目标的实现。这其实就是公共服务的“三观”决定因素，而要突破“三观”，就要“三维”联动。 　　1.宏观政治压力：经济绩效考核转向民生优先考核
　　公共服务作为政府的一项基本职能，是现代经济社会发展的基本公共需求，也是普通民众的一项基本权利；但权利能否实现在于政府的作为。而中国目前的“以经济建设为中心”的政治大纲，是当前政治晋升机制的经济绩效考核的“指南针”，导致了政府在公共服务领域的不作为甚至“卸责”表现。因此，要让政府真正有所作为，需要经济绩效考核转向民生优先考核的科学发展观。一要实现考核发展理念的转变。首先，以物为中心的增长理念向以人为中心的发展理念转变，不是GDP增加了，而是人类自身全面而自由的发展。其次，以经济为中心的单一中心增长理念向政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”的多中心的发展理念转变，就是要改变一切都为经济建设让路，也就是从经济社会发展不平衡的增长理念向政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”的平衡增长理念转变。最后，经济增长的市场化神话理念向政府市场之间的“无形之手”与“有形之手”有机合作的发展理念转变，破除什么都要市场化改革，实现政府职能“缺位”的“归位”。二要变化政绩考核的内容，大大增加民生的公共服务考核指标，减少经济绩效考核的指标，改变政府的办事方向，从重经济转向政治经济社会文化的综合发展。简而言之，就是经济考核转变为民生考核。三要完善政绩考核的问责机制，对政府的公共服务不作为或作为不力给予处罚。更重要的是，不是政府自己评估自己，而是由其辖区的民众来评价。有了考核的指标还需要考核问责反馈机制，否则会产生“执法不严”的政府不作为；这里的关键是把考核的权力交给谁，自然是服务的人民而非政府自己。
　　2.中观财政能力：缺陷的财政分权体制转向完善的公共财政体制
　　财政学分析框架看到了公共服务非均等化的一个关键性因素，这说明有了宏观政治发展战略的改变还需要中观能力予以配合，即政府要有提供的能力。目前中国的财政分权导致的财权上移而事权却下移的不匹配现象，形成了越是基层越是财力困境的状况，自然的结果就是公共服务非均等化供给。第一，财权与事权匹配的财政分权理念转变。公共服务非均等化的重要原因就是财政分权，财权与事权的不匹配。但是西方发达国家的财政分权有利于提高公共服务均等化的效率，中国的实践表明财政分权还缺少配套的条件而不是财权分权错了。财政分权与政治晋升激励、不完善的财税体制等相结合才导致非均等化的公共服务供给，应该还“财政分权”以本来面目，完善中国财政分权的制度匹配条件。第二，政府间公共服务责任分工的制度设计。中国目前的政治制度架构，使得在上下级政府之间缺乏明确的政府分工的法律规章制度的情况下，上级政府把责任推给下级，下级必须服从上级的安排，结果责任下移，但财力却上移了。基于这种责任分工的不明确导致的公共服务政府责任模糊，有必要使基本公共服务提供责任上移，如基础教育、基本的医疗卫生服务和社会保障等公共服务责任上移，减轻下级政府因财力困境产生的公共服务难以满足民众的基本公共需求的压力。第三，完善均等化公共服务安排的转移支付的财政分权制度。财政分权制度有利于公共服务效率的提升，但有缺陷的财政分权制度会扩大公共服务非均等化的趋势，加剧地方政府之间的恶性竞争。完善财政分权制度的一个重要方面，就是学习和借鉴西方国家完备的均等化转移支付体系，来平衡因财力与事权不一致时可能产生的非均等化的公共服务提供结果。目前，中国的转移支付体系中非均等化的税收返还和专项转移支付比重比较大，有必要设计一个以一般性转移支付为中心、专项转移支付为辅的新的转移支付体系。
　　3.微观提供动力：单一中心的利益博弈转向多中心治理模式
　　中国的公共服务有了宏观政治的民生发展战略和中观的政府公共服务职能为中心，是否意味着公共服务提供就会均等化呢？公共服务的非均等化还涉及到提供主体之间的利益博弈，要公共服务体现真正的公共需求，就要公共服务的需求方能够具有利益博弈的能力机制，即公共选择机制。第一，政府间利益博弈转向公共选择机制。目前公共服务主要是政府垄断，上下级政府间的利益博弈造成公共服务提供非均等化以及无效率；必须构建体现公共服务需求方的大众参与的公共选择机制，实现结构的均等化，真正体现民众的意愿与需求，而不是政府官员个人偏好的公共服务。第二，单一中心治理转向多中心的治理模式。按照公共服务的生产与提供分开的理论，构建公共服务均等化供给的“多中心治理”提供模式。结构非均等化的重要原因在于政府垄断公共服务的“单一中心治理”模式提供，没有区分提供与生产，市场、私人部门和社会第三方参与公共服务的程度较低，特别是在农村地区，政府提供绩效不尽如人意。因此，要形成新的治理模式——“多中心治理”模式，充分发挥市场及社会第三方的作用，基层政府主要定位于管理责任，致力于提高其供给绩效。
　　参考文献：
　　[1]邓小平文选（第 2 卷）.北京：人民出版社，1993.
　　[2]让-马克·夸克，佟心平等译.合法性与政治.北京：中央编译出版社，2002 .
　　[3]（美）塞缪尔·亨廷顿，刘军宁等译.第三波—— 二十世纪末的民主化浪潮.上海： 上海三联书店，1998.
　　[4]曹文宏.民生政治：民生问题的政治学诠释.社会主义研究，2007（6）.
　　[5]李文军、唐兴霖、赵俊梅.地方官员、捕蝇纸效应与公共服务支出的关系——一项有关公共服务型政府建设的研究.华东经济管理，2012（7）.
　　[6]赵和楠.财政支农、基本公共服务均等化与城乡收入差距调节.地方财政研究，2012（2）.
　　编辑 李 梅

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