美国公租房发展历程解读:美国资本主义发展历程

　　【摘要】20世纪30年代以来，美国联邦政府创建并不断完善形成了全方位、宽领域推进公租房建设、管理及运作的国家政策体系。虽然美国公租房运行体制包含了历年来建设摸索的重要成果及经验教训，但是未能充分解决美国贫困人口的住房困难，也未能达成构建新型和谐社区的社会理想。
　　【关键词】美国 公租房 住房法 联邦政府
　　与美国诸多社会项目类似，公租房是富兰克林·罗斯福政府“新政”的产物。指导其运作与发展的基本设想及程序设计始于20世纪30年代，源自1933年《国家复兴法》和1934年《住房法》等重要法律。1937年，公租房计划被纳入新出台的《住房法》。《住房法》确立的公租房运作方式，在1949年《住房法》中得以主体继承，并在其后30年间对公租房计划在美国全国范围的推进发挥了主导作用。
　　美国公租房的早期运作
　　运作之初，美国公租房计划制定了三重目标：创造就业机会，消除贫民窟以及为有居住需求的家庭提供配套完善的住房。到1940年，全国377个公租房项目，已建成11.7万套住房，占1938～1940年全国住宅开发建设总量的8%。同年，美国国会通过决议，当年在建或待建的公租房在建成后将用于安置国防产业工人。到1942年，全国公租房总量19万套（包括2万多套公共工程管理局所建住房），1937年《住房法》确定修建住房的30%拟用于国防产业劳工安置，严格意义上的公租房已建成12万套。另外，也存在由地方政府资助修建的公租房项目，如纽约。到1949年之前，美国未再新批准由联邦政府资助修建的公租房项目。
　　公租房早期项目。“大萧条”时期，美国经济危机的持续，为联邦政府出手干预房地产市场提供了有力支撑。自20世纪20年代后期以来，美国房地产业始终处于衰退状态，失业率居高不下，诸多购房者无力支付房屋贷款。因面临渴望政府救济的强烈民众需求，加上税收收入锐减，地方政府举步维艰，无力扶助房市。在联邦政府层面，20世纪30年代，富兰克林·罗斯福政府推行“新政”，大力扶持财政信用系统，并为民众购房提供有力支持。
　　与此同时，罗斯福“新政”对中产阶层与低收入阶层住房的修建与维护实施直接介入性干预。包括安置管理局与田纳西河流域管理局所做试行规划在内，美国联邦政府起初的住房修建计划旨在改善民生与创造就业机会。1933年春，为应对民众就业危机，“新政”执行者及其议会支持者共同出台了《国家工业复兴法》，同时设立公共工程管理局住房处。截至1937年，公共工程管理局住房处牵头修建了51个公租房项目，共计21800套住房。
　　1933年6月至1937年9月，公共工程管理局主导的公租房临时修建计划，为在美国推行永久性公共住房奠定了良好基础。1937年美国《住房法》对公租房计划给予了法律确认，它明确指出，公租房旨在促进国民就业。公租房计划具有消除城市贫民窟与提供就业机会的双重社会经济效益。美国联邦法律认定，公租房修建所必需的城市旧房拆除不仅有助于消灭贫民窟，还可有效消除对私资房地产市场的需求威胁。
　　第二次世界大战的爆发对美国早期公租房修建计划带来了巨大冲击。随着战事的发展，所有与战争无关的项目被中止，公租房建设成为国防利益需要的牺牲品。然而，由于数以千计的房屋在战前已开始修建，直到1944年，在建项目才全部停止实施。在1949年《住房法》要求重启公租房建设之前，美国的房地产利益集团对公租房进行了毫无保留的攻击，理由是公租房是“赤化”流毒，警告公租房将严重破坏美国房地产私有资本市场。
　　早期公租房利弊得失。美国某些早期开发的公租房项目，其美学设计与配套设施令人称道，与贫民聚居区的老旧住房形成强烈反差。设计上乘的项目，如佐治亚州亚特兰大市的提克伍德公租房是漂亮的园林式小区，专为住户建有停车库与现代化厨房。纽约市哈勒姆河公租房，是花园式公寓的典型代表。俄亥俄州克利夫兰市的雷克弗公租房，沿着伊利湖边自然坡地而建，实现了与周边环境的自然融合。令人熟悉的斜屋顶、门庭及后院，一、二层的排屋比现代建筑更容易让人萌生亲切感。这些公租房典型，不逊于当代开发建设的商品住宅。然而，美国的首批公租房项目，大多均未达到上述建筑标准。住房管理部门为控制成本上升而放弃修建独户住宅，改为修建高密度高层建筑。大体量的高层建筑占用大量用于旧城改造的社区用地，并与周边社区彼此隔绝。
　　从某种意义上讲，公租房的落后设计与物质条件应归咎于严重的财政与建设资金缺口。1937年美国《住房法》规定，50万以上人口城市公租房开发成本须控制在5000美元/套或1250美元/间以下，其他城市不得超过4000美元/套或1000美元/间。另外，1937年《住房法》规定，公租房建设须与旧城改造捆绑实施，要求每建一套公租房，须先行拆除一套贫民区住房。这无疑缩紧了可进入公租房建设的资金流量，同时增加了房屋的开发建设成本。
　　美国公租房的演进与继发问题
　　公租房项目重启。20世纪40年代，受第二次世界大战及战后保守派的政治压制强化的影响，美国低收入群体住房保障计划被迫中止运作。1949年，随着新的《住房法》的出台，美国公租房计划得以重新启动。1949年的《住房法》体现出当时主流的改革思想及房地产市场需求，通过消除贫民窟、实施新住房建设等条款规定，拉开了贫困城区的重建序幕。新的《住房法》计划在6年内，以每年13.5万套的速度，总共新建81万套公共租赁住房。在杜鲁门与艾森豪威尔执政期间，尽管国会并未按照进度要求拨足款项，美国公租房的新建量仍达到了几万套的年度规模。
　　1949年《住房法》的通过，为美国城市重建公租房奠定了法律基础，并为城市消灭贫民窟计划提供了财政支持。按照该法要求，公租房担负起安置贫民区拆迁居民的重任。据此，联邦公租房管理局下调了公租房申请的收入资格标准，取消了超过新标准的原有住户租赁资格，使公租房转化为安置低层贫困社会群体的载体。同时，1949年《住房法》要求，公租房应限于极低收入的人群居住，规定公租房最高租金价格须比照私资房地产市场最低行情价格下调20%，并授权清除收入超标的房屋租赁户。自此，政府投资住房仅面向社会极度贫困群体供应。公租房的建设，不再是作为应对危机、刺激经济、安置失业人群的临时举措，而成了安抚脱离美国主流社会群体的一项长治性措施。 　　1949年《住房法》使公租房的性质发生了一些转变。1937年《住房法》旨在为经济“大萧条”时期失业的中等收入及工薪阶层家庭提供住房保障。从某种意义上讲，这一时期的公租房可视为服务于大众需求。1949年《住房法》对公租房的职能进行了调整，将其定性为安置城市贫困边缘群体的补充性住房，重点安置对象是因旧城改造与重建而须从原贫民区（通常为种族隔离地区）拆迁的旧城居民，其中以黑人居多。
　　公租房状况恶化。1937年创建的公租房运作模式，在其后约30年间得以主体继承与延续，直到20世纪60年代末。在美国，民权运动、贫民窟骚乱、街头反战政治游行等促成了联邦政府积极性住房政策的出台。住房问题被视为解决就业、教育、种族关系、基层民主等重大问题的构建要素，成为国家政治辩论与社会政策考量的重要环节。于20世纪50年代至60年代初修建，位于黑人贫民区中心的大型公租房项目，是美国战后改革运动的衍生物，承载着城市居民对社区重建的殷切希望。然而，这些庞大的钢筋混凝土建筑，被周边大片贫民区住宅所包围，显得形单影只、孤立无助。
　　另外，由于政府部门对房屋开发成本与建筑质量监管松散，土地开发成本通常不合理。特别是在20世纪50年代，公租房开发成本居高不下，建设项目特意选址于贫民区，被迫支付拆迁费用。从长远看，土地投机带来的低经济效率，其影响可能不及频频向劣质修建住房支付的溢价。
　　就持续性与度量性而言，美国部分公租房项目缺乏成功运作的必要条件，这主要归咎于项目的设计方式。20世纪60年代，因房屋的建筑工程质量无法得到有效保证，房屋维护状况较差，加之肆意破坏公物的行为没有得到有效控制反而渐呈滋长蔓延之势，公租房及配套设施的状况迅速恶化。对此，美国国会认定的资金筹措方式，要求地方住房管理部门将迅速增加的房屋维护与运作成本，加上通货膨胀因素，一并转移给租赁户。到20世纪60年代末，受政策与环境的双重影响，美国公租房管理部门普遍资金紧张，除质量问题外，公租房实际修建数量也远远低于社会实际需求。
　　美国公租房发展新动向
　　到20世纪60年代末，鉴于美国社会普遍对公租房与城市旧城改造项目的推行感到不满，联邦政府推出了鼓励私营开发企业修建廉租住房的微型替代方案，试图通过向开发商提供不动产抵押贷款保险及税收减免的方式，激活地产商的投资热情。尼克松执政期间，1974年出台的《住房法》作出了新的政策调整，该法第八条规定，政府应向接纳贫困租户的私营房企与房东提供相应补贴。自20世纪70年代中期起，联邦住房预算重点逐渐从资助修建新住房或修整现有住房转向直接向受助家庭发放房屋租赁券。另外，租房补贴也从以套为单位改为以户为单位进行计算。
　　在美国，租房补贴的形式也在随时间推移而变化。20世纪80、90年代，《住房法》第八条规定的租房单证（资助租赁户的最初形式）逐渐为租房优惠券所取代。1998年，美国国会决定，将租房优惠券与租房单证统一合并为住房选择租赁券，允许相关家庭租赁高于政府确定合理市场房租价格的住房，但家庭须支付合理市场房租价格与实际房租价格的差额。这一规定，扩大了相关家庭的租房选择领域，有利于其在新的街区寻找理想住房。
　　里根执政时期，由于宏观经济环境及住房条件得以改善，政治关注转移，政府放慢了在公租房领域的前进步伐。为兑现政府必须为民众减负的诺言，里根总统对国家住房政策做出了相应调整。联邦对公租房的支持力度减弱，私有住房建设与维护费用、房租补贴调减，甚至作为前任总统尼克松倡行“新联邦主义”范式的社区发展专项补贴计划亦遭到删减。《住房法》第八条规定的现有优惠券配发额度由1979年的9万美元降低至1982年的2.3万美元，到20世纪90年代，额度多在4万美金到8万美金区间波动。
　　20世纪80年代，优质经济住房的倡导者积极应对里根政府的财政紧缩政策，主动探寻公租房修建的新途径与房屋运营的新方式。社区开发公司与其他非盈利组织承担起资助型经济住房开发的重任，主体开发资金最初来源于相关基金会及公司，布什与克林顿执政期间，政府在财政上给予了应有的大力支持。
　　1990年，美国国会批准在现有公租房项目范围实施住户收入多样化可行性研究试点，1998年，永久性确定实施公租房住户收入多样化政策，增强住户的阶层代表性。示范项目在部分城市得以开展，更大范围的公租房配套改革开始起步，效果有待检验。然而，这表明，基于“贫困分散化”认识，美国的公租房政策导向已经发生改变。
　　1992年创立的公租房拆除重建计划（亦称“希望6号”计划），是美国迄今为止规模最大的贫困分散工作方案。“希望6号”计划由国家专门委员会制定，最初几年，拨款仅限于全国范围运营状况较差的公租房项目，后改为适用于拆除与重建费用低于再开发成本10%的所有公租房项目。通常情况下，计划涉及拆除某公租房项目的一部或全部，并将其重建为接纳各种收入水平家庭的混合居住项目。重建项目须严格控制公租房房源数量，注重租房户与购房户并存。“希望6号”计划拟用10年时间，在全国拆除公租房共约10万套，重建后保持4万套规模。
　　1998年，美国国会再次出台公租房贫困分散化法律调控措施，《优质住房与工程责任法》规定，40%以上的公租房租赁户及75%的住房租赁券首次领取家庭，其收入须低于居住地区平均家庭收入的30%。此外，若住房管理部门将75%以上的住房租赁券发放给收入低于居住地家庭平均收入30%的家庭，则公租房住户数量占比允许调低至所有新住户的30%。换而言之，《优质住房与工程责任法》授权住房管理部门提高公租房中较高收入家庭比率，并要求所有公租房管理局提高低收入房产项目中高收入家庭比率，以及高收入房产项目中低收入家庭比率。
　　结语
　　延续了几十年的美国公租房制度，在满足低收入民众的住房需求和营造社会公平方面发挥了巨大作用。它着力解决美国低收入社会群体的住房问题，数百万家庭受益。部分公租房项目运作有序，维护状况良好。在一定程度上缓解了社会的住房压力，成为低收入民众延续生活梦想的基础。
　　然而，公租房在管理政策与运营操作上存在问题。由于配套法律要求严格、房屋建筑密度高、住户中问题家庭较多，加上对政治攻击的敏感，地方管理部门对公租房产权归属的规定显得生硬，缺乏操作灵活性。在美国，公租房的社会认同感不高，有着潜在的社会原因。公租房建设项目，通常体量巨大，设计过于整齐划一是原因之一。从外观上讲，公租房并不比普通的郊区建筑显得单调，但其大部分建筑密度过高，就显得枯燥乏味了。事实上，公租房的“孤岛”式设计，更使其显得形单影只，孑立于周边建筑之外。加之由于受到政府财政资助，公租房无法摆脱“慈善”的“雅名”，始终带有社会低收入群体的印记。
　　自20世纪90年代以来，随着公租房拆除重建计划的推行，大量原有住房被改造为小型混合居住项目，美国公租房的供应规模渐呈缩减之势。新型公租房住房质量得到了提升，但数量不足，无法有效满足社会需求。长此以往，对最需要经济住房的低收入社会群体而言，仍然无法实现其乐有所居、居有其所的生活梦想。
　　（作者单位：重庆理工大学外国语学院）

推荐访问:美国 发展历程 解读 租房