【关于我国制度反腐的思考】推动构建大国关系的几点思考

　　【摘要】腐败是民主政治的顽疾之一，治理腐败是各国政治生活的重要内容。2004年《中国共产党党内监督条例》的颁布标志着我国已进入以惩防结合为主的制度反腐新时代。文章对我国制度反腐的依据、保障和关键进行了思考，指出我国反腐倡廉取得实效的根本在于制度的建立及不断的完善。
　　【关键词】制度反腐 依据 保障
　　古语云：“民不畏我严而畏我廉，民不敬我能而敬我公”，“廉”更被封建士大夫奉为立身处事的根本。新中国自成立以来，党和国家就非常重视反腐倡廉工作并取得了一定的成绩。但是最近几年曝光的腐败案件显示我国目前反腐败面临的主要问题之一仍然是反腐制度不健全。根治腐败的关键是推进制度建设，2004年《中国共产党党内监督条例》的颁布标志着我国已进入以惩防结合为主的制度反腐新时代。
　　制度反腐的依据在于健全的制度体系
　　完整意义上的制度建设，既要求建立一个保证制度建立、运行、反馈完善的制度体系，这是一个循环往复、不断在实践中修正、提高、丰富的充满活力的体系，又要求建立一个相互配套的体系。从某种意义上讲，配套完善是关键。
　　第一，建立健全反腐倡廉制度体系。2004年中共中央连续向党内下发了三个文件：《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党员权利保障条例》，分别针对完善党内监督、明确党内纪律和保障党员权利、发扬党内民主等方面做了比较系统的规定。这被有关专家称为共产党自身建设的里程碑事件。
　　2005年1月颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》强调：“这是我们党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识的进一步深化，是从源头上防治腐败的根本举措，对于提高党的执政能力、巩固党的执政地位具有极其重要的意义。”据不完全统计，截至2007年10月，中央纪委、监察部共制定或修订反腐倡廉法规和规范性文件160余件，会同有关部门起草制定40余件，地方和部门起草1000余件。
　　2008年5月，中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2008―2012年工作规划》，描绘出反腐倡廉建设的五年路线图，并明确了教育、制度、监督、改革、纠风、惩治等六项基本工作，从整体上推进惩治和预防腐败体系建设。
　　目前，我国已经初步形成以《中国共产党章程》为核心，《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党党员权利保障条例》为主干，以若干制度、规划、纲要等为内容的反腐倡廉制度体系。
　　第二，建立健全反腐倡廉的配套制度。一是反腐规范要与改革措施同步跟进。目前我们的很多法律条文具有滞后性，这就要求反腐败预案与改革方案同时制定、监督检查工作和项目实施同步跟进。二是反腐倡廉的配套制度要平衡有效。反腐倡廉的配套制度应该既包括规范性、制裁性的法规，也包括保障性法规。目前，规范性、制裁性法规有《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》、《行政监察法实施条例》等，而相应的保障性法规偏少，仅有《党员权利保障条例》等。为确保反腐倡廉制度的有效性和实用性，必须平衡配套制度的法规建设。
　　制度反腐的保障在于制度的真正落实
　　要提高反腐倡廉制度的执行力，就反腐倡廉制度本身而言，必须具有四性：严密性、科学性、稳定性、公正性。目前，我国反腐倡廉制度尚在不断完善中，所以很多制度本身就存在缺陷。以我国的地方纪委监督为例，目前的纪检体制多数是双重领导体制，即各级纪委在各级党委的领导下开展工作，同时受上级纪委的领导，但实践中有一个最大的问题就是地方各级纪委“双重领导”体制的运行并没有明确以谁为主。从理论上讲，上级纪委和同级党委都是全面的领导，但在实际工作中，由于上级纪委对下级纪委的领导主要体现在业务方面，而地方纪委的组织机构设立、干部任免、人事编制和财务等方面管理是以同级党委领导为主，因而在实践中便是谁为主就是谁领导。这样，纪检机关很难独立开展工作，无法发挥监督职能，特别是在一些关键事情上更无法直接处理。各级纪委事实上相当于是党委的一个职能部门，它不足以对党委的主要领导干部实施监督，为各级党政“一把手”从事腐败活动提供了很大空间。针对“一把手”高比例的腐败现状，浙江省出台了新的对策。据新华网浙江频道2006年8月22日报道，浙江省已有29个部门的纪检监察机构告别了“双重领导双重管理”，实行省纪委和省监察厅直接领导统一管理。
　　要提高反腐倡廉制度的执行力，就“人”的因素而言，一要依靠群众。最近几年的多起腐败案的告破都要归功于人民群众的积极参与；二要加强对领导干部的思想教育。2012年年初，在十七届中纪委七次全会上，胡锦涛提出要保持党的纯洁性，其中关键的一点就是目前某些党员领导干部理想滑坡、信念动摇，必须通过不断的思想教育，净化这部分人的心灵，再加上“零容忍”的高压反腐态势，对腐败分子形成强大威慑力，有力打击腐败分子的嚣张气焰；三要强化纪检监察队伍。通过学习、培训、实践，提高纪检监察干部的综合素质，达到政治坚强、纪律严明、作风优良、业务精通、廉洁奉公的标准要求。
　　制度反腐的关键在于实现权力制衡
　　19世纪英国著名历史学家阿克顿勋爵曾指出：“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”为了捍卫反腐倡廉的公正威严，胡锦涛指出，要“以制约和监督权力为核心”，加强反腐倡廉制度建设。
　　前一阶段的反腐工作主要集中在对权力的约束和监督上，也就是权力制约。权力具有扩张性，所以对权力进行监督、约束是非常有必要的。但是，讲权力制约更应该讲权力制衡。权力制约与权力制衡虽只有一字之差，但是后者却是前者的进步和发展。
　　权力制约是封建专制社会主要的权力约束手段，但从本质上来说，权力制约只是一种从属性的权力约束。从逻辑上讲，权力制约中的权力即制约权，是一种外在的权力；从功能上讲，权力制约的作用只是事后的监督，而非事前的防范。由于制约权也是一种权力，本身也必须受到监督。因此，在实践中就会产生一个问题：监督权谁来监督？具体到我国，很多人会有疑问：谁来监督纪检监察部门？纪委书记谁来监督？正因为权力制约存在这样的先天缺失，所以在我国纪委书记的腐败案层出不穷。“中国第一贪纪委书记”湖南郴州市纪委书记曾锦春贪腐涉案金额高达8000万元，中共浙江省委原常委、省纪委原书记王华元受贿涉案金额达上千万，河南郑州市委原副书记、纪委书记王治业贪污达300多万元等。纪委书记的贪腐落马警示我们：忽视权力制约的从属性，就可能导致社会制度体系出现漏洞，为腐败的发生创造机会。
　　权力制衡是民主政治中权力约束最主要的形式。权力制衡优于权力制约之处就在于：权力制衡中的权力是一种内在的权力。在权力制衡中，每一个权力行使者都具有权力行使者和权力制约者的双重身份，即权力行使者既行使权力，同时又受权力的制约。阿克顿勋爵讲的“分粥故事”的第五种方法—分粥者最后取粥—是非常合理的。在这一制度中，权力实现了制衡：作为分粥的人，既享受权力—分粥，又受权力的制约—最后取粥，所以在分粥的时候，不管是谁分粥，每个碗里的粥都基本公平。我国的腐败仍旧高发、多发，其原因之一就是很多制度本身不具备权力制衡。
　　目前，在世界反腐制度中，家庭财产申报制度因其有效的反腐效果而被称为“阳光法案”。笔者认为，家庭财产申报制度之所以能够有效地遏制腐败，主要就是这一制度很好地实现了权力制衡。家庭财产申报制度是有关家庭财产的申报、登记、公布和监督的制度。全世界最早实行家庭财产申报制度的国家是瑞典，目前美国、意大利、日本、德国、韩国、加拿大、巴西、阿根廷、智利、新加坡、俄罗斯等国家都实行了该制度。在西方国家实行家庭财产申报制度的阻力非常大，因为财产的申报会直接触及政府官员的财产权和隐私权。私人财产神圣不可侵犯是世界上绝大多数国家遵循的基本宪法原则，而隐私权是世界人权的基本内容之一。因此，在家庭财产申报制度实施过程中，争论的焦点就是官员的隐私权和社会大众的知情权。实行家庭财产申报制度的国家基本上都采取了公共利益优先原则。在这一制度中，政府官员既行使权力—社会公权，又受权力的制约—公开家庭财产收入，这就最大限度地约束了官员的行为，有效遏制了腐败的发生。
　　邓小平曾经说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无偿充分做好事，甚至会走向反面。”我国反腐倡廉取得实效的根本就在于制度的建立及不断的完善。
　　（作者单位：中共晋中市委党校）

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