近十年欧盟成人低数字技能水平提升行动的借鉴和启示

付云丽

（西南大学 教育学部，重庆 北碚 400715）

随着数字技术的不断发展，对劳动者的职业要求技能也相应提升。一定水平的数字技能也成为了众多行业工作人员的必备能力之一。国家高度重视全民数字技能提升，习近平总书记也多次在会议上强调提升全体国民数字技能的重要性；
2020年10月，“十四五”规划中明确提出“发展数字经济，提升全民数字技能”。2021年《提升全民数字技能工作方案》相继出台，重点强调增强技能教育和培训；
同年，为进一步顺应数字时代的要求，中央网络安全和信息化委员会印发《提升全民数字素养与技能行动纲要》（简称《行动纲要》）为我国2035年全民数字技能明确发展目标：即“基本建成数字人才强国，全民数字素养与技能等能力达到更高水平”的要求。[1]

数字技能指的是应用数字技术并辅以数字工具解决问题的能力，包括使用信息数据、沟通协作、数字内容创造、安全防范和解决问题五个方面，每个方面包含多项数字活动，要求至少完成一项活动才能通过“基本的必备数字技能”的资格认定，低数字技能则是指人们不能或不完全能够获得基本的数字技能。目前，虽然我国有出台过相关数字技能提升的方案，然而，这些政策和方案的目标群体聚焦于全体公民，针对低数字技能成人群体的关注并不多。在计划落实过程中，数字技能的培育范围变得狭隘，将其重心倾向于培育数字工匠、数字匠人、数字高级人才等。根据中国互联网络信息中心发布的统计报告显示，截至2021年，20岁以上仍有17.6%的成人是非网民，82.4%网民中，在线办公用户数量仅4.69亿，这表明我国超过一半的成人未使用数字化方式参与工作。国家层面缺乏对数字技能低水平成人群体渐进式地将低数字技能提升至基本水平的关注，18岁以上成人数字技能水平的相关报告更是罕见。

拥有数字技能对于一个人未来的发展至关重要。为此，国内外学者围绕数字技能内涵、数字技能实施成效，以及数字技能不均衡而造成的数字鸿沟等方面开展了一系列研究。一是关于数字技能内涵，比如王佑镁从整体上介绍了数字素养到数字能力的概念演变，构成要素等，[2]为后续其他研究者进行数字技能研究提供了借鉴。二是关注国外数字技能培训实践，介绍国外的先进经验，这一系列的研究大多数关注各级各类在校学生以及教师等人群。[3、4]三是重视数字鸿沟的弥合经验，探讨了性别数字鸿沟、年龄数字鸿沟、城乡数字鸿沟等问题产生的根源和解决措施。[5、6]整体来看，已有的研究成果大多聚焦数字技能概念、数字技能框架内容等微观层面的研究，关于成人低数字技能水平提升的整体行动计划与实施路径的宏观梳理相对匮乏。

欧盟是国际上最重要的组织之一，在成人数字技能提升建设方面一直是引领世界数字的领头羊，其对成人低数字技能水平提升关注也较早。在观念层面，2022年1月26日，欧盟委员会向欧洲议会提交了《欧洲数字权利和原则宣言》（Declarationon European Digital Rightsand Principles）[7]，宣言中将获得数字技能视为公民的一种法定权利，人人都应该接受数字技能培训，保证让每一个人都可以通过技能升级适应数字化带来的挑战，帮助低数字技能成人更好应对快速发展的数字化挑战。在实践层面，欧盟注重加强顶层设计、发布行动计划、保障资金投入等；
鉴于此，本研究以欧盟低数字技能成人为研究对象，多维透视欧盟开展低数字技能成人提升数字技能水平的实施路径，为我国成人低数字技能水平的提升提供参考。

（一）成人数字生存的需求

数字生存是现代社会中以信息技术为基础的新的生存方式。[8]在数字化环境中，人们将应用数字技术从事生产、生活、交往、思维、行为等活动，不能有效参与数字世界的人有脱离时代发展的风险。2017年，欧洲数字技能调查报告称“在一些工作类别中，超过90%的工作需要特定类型的数字技能，然而，所有职业中基本水平的数字技能需求量最大”。[9]《数字时代工作性质和技能的变化》发布后，欧盟委员会指出“在劳动力市场中，欧盟有相当一部分人的数字技能处于较低或没有数字技能的水平，约15%的雇主认为其员工不精通工作所需的基本数字技术，缺乏必备的数字技能”。[10]从商业到农业，数字技术的应用正在向所有行业蔓延。然而，许多欧洲人并没有足够的必备的数字技能。为此，欧盟高度重视基本水平数字技能建设，提升在工作场所中低数字技能人群的数字技能水平。根据2021年欧委会最新发布的《2021年数字经济与社会指数》[11]报告显示，数字技能提升建设已取得不错的成效。但是，截至2019年，欧盟成员国25—64岁的主要劳动力中，约有7500万人缺乏必备的数字技能（包括技能不能评估的人）；
2021年，在欧盟成员国16—74岁人口中，仍有46%的人缺乏基本水平的数字技能。[12]这一部分低数字技能成人群体将导致国民基础数字经济的发展速度减缓，影响数字经济的发展进程。因此，仅仅是拥有互联网基础设施是远远不够的，必须与适当的技能相结合，解决数字使用鸿沟问题，帮助低数字技能人群更好地实现数字化生存。

（二）弥合数字鸿沟的需求

数字技术给个人带来了许多好处，而那些被数字技术排斥的人却没能享受数字带来的益处。在《拥有数字技能真的会有回报吗？》（Does Having Digital Skills Really Payoff？）[13]调查中，证明了数字技能水平高低与成人社会劳动参与率和工资具有正相关关系。数字技能水平越高的成人，进入劳动力市场更具工资优势的同时，他们愿意参加社会劳动人数的占比高达90%；
反之，低数字技能的成人参与社会劳动的意愿更低，仅76%，而完全没有数字技能的人群参与率仅47%。报告中还指出：没有ICT使用经验的员工平均时薪比数字技能水平低于1级别的员工少18%，即使考虑到年龄、性别、受教育程度等其他因素，没有数字技能的员工时薪仍然比一个数字技能水平低于1级别的员工少6%。数字技能水平为2级别和3级别的员工，每小时工资会比1级别的员工多挣26%。可想而知，完全不具备工作和生活中必备的数字技能人群将会与高级别数字技能人群之间的差距逐渐增大，引起严重的数字鸿沟现象。

人力资源是一切资源中的核心，但是由于文化、年龄、性别、职业、种族等各种因素，导致公民在获取数字技能过程中出现了物质投资不均衡，进而影响个人和国家对人力资本投资的不平等，出现了严峻的数字鸿沟现象。《2021年数字经济与社会指数》[14]报告中指出，从年龄来看，欧盟80%的年轻人（16-24岁）、84%的受过高等教育和87%的学生至少具备基本数字技能。相比之下，55-74岁人群（33%）、退休人员和非在职人员（28%）至少拥有基本的数字技能的比例较小。从城乡差异来看，虽然欧盟一直关注城乡差异，致力于弥合数字鸿沟在地域上的差距，但欧盟仍有52%的农村人口是低数字技能水平，而城市人口则为38%。2020年，欧盟27个国家拥有基本数字技能人口比例平均值为54%。但在欧盟内部，各成员国之间存在着相当大的差异。冰岛、荷兰、芬兰、挪威、瑞士等国家，拥有基本及基本以上数字技能比例高达78%以上，而阿尔巴尼亚，罗马尼亚，土耳其等国家，拥有基本数字技能的人口比例均低于30%，70%的人口处于较低的数字技能水平。互联网正越来越多地应用于生活的各个领域。因此，想要实现全民数字技能和素养提升，消除数字鸿沟，共享数字平等，欧盟急需增加对低数字技能成人的物质和人力资本投资，借助项目培训助力数字平等，加快低数字技能提升的进程。

目前，世界各国都将提升公民数字技能水平摆在重要位置，也纷纷出台相应措施。欧盟则通过强化顶层设计、发布行动计划、保障经费投入、开展针对性项目等多种举措，稳步扩大和增加关于成人低数字技能水平提升的系列行动计划、行动范围和数量，以实现成人成功参与数字化社会建设的目标。

（一）强化成人低数字技能水平提升的顶层设计

欧盟成人低数字技能提升计划的各项内容、标准和资格认证等的制定均以《公民数字能力框架》（Digital Competence Framework for Citizens，DigComp）为指导。自成立以来，该框架已经为决策者、国家政府和地方当局等数字技能提升行动计划提供了政策参考。首次于2013年出版的“DigComp”已成为各种倡议的主要参考框架；
2018年，在原有框架的基础上，“DigComp2.1”更新了8个数字技能的熟练程度和应用于学习和就业领域的实际例子；
2022年3月，该框架再一次更新超过250个新的ICT知识和数字技能范例，帮助欧洲公民更好地进行数字技能水平自我评估和发展，确定培养课程和找到合适的工作。数字技能框架的推陈出新和迭代更新，旨在使数字技能学习者了解在生活和工作中新的数字要求，使之更有信心地使用数字技术，提高全民的数字技能水平。

欧盟为低数字技能成人提升设定了明确目标，为欧盟各成员国照明前进方向。2021年，《欧盟技能议程》中提到“所有公民必须至少具备基本的数字技能”，其中，必须将成人公民低数字技能水平提升至基本程度，为此设定了一个明确目标：到2025年，将至少具备基本数字技能的欧盟成人人口比例提高到70%。为了加快数字化欧洲的建设，2021年3月9日，欧盟委员会又提出了十年计划指南，即到2030年的时候，要求完成欧洲数字化转型的目标。随之推出了《欧洲的数字十年：2030年的数字目标》（Europe"s Digital Decade:Digital Targets for 2030）计划，围绕四个基本点（技能、企业数字化转型、数字基础设施、公共服务数字化）展开，要求在2030年欧洲将低数字技能群体的数字技能等级提升至基本水平，且拥有基本数字技能公民覆盖率比例提高至80%。[15]将至少具备基本数字技能作为“技能”这一个基本点的重要衡量指标，为欧盟全面提升成人数字素养指出具体而又科学的发展方向。

（二）发布成人低数字技能水平提升的行动战略

自2010年以来，欧盟针对数字技能实施了许多不同的举措，数字技能的提升需要依靠多部门、多主体协同，涉及多个层面的许多利益相关者。例如，大部分群众、不同层次的政府、教育和工业行业。表1展现了近十年以来国家层面重要的行动计划。

表1 欧盟进行的数字行动计划

欧盟早就意识到提升数字技能对欧洲成人公民全面发展的重要性。但是直到2015年，欧盟发布的相关计划中，虽然将低数字技能的成人也纳入其中，作为计划的一小部分内容展开培训，但专门针对低数字技能成人群体的技能提升方案仍相对匮乏。自2016年以后，欧盟才更加关注将成人的数字技能提高至基本水平，并逐步增加具有基本数字技能的劳动力比例。从表1中实施的行动计划分析可知，2010—2021年期间，欧盟委员会针对于成人低数字技能提升的关注趋势由普遍化向专门化演变。具体可以分为两个阶段：

第一阶段：2010—2015年，缺乏成人低数字技能提升的专门化行动。在2010年3月制定的《欧洲2020战略》（Europe2020Strategy）中，将《新技能和就业行动》《数字化欧盟》作为其“旗舰计划”中重要的两项，其中包括数字技能要素。其旨在加强公民对新技能的获得，为适应新的环境和职业变化奠定技能基础，增加就业机会，提高劳动生产率，使欧洲劳动力实现现代化和终身学习的目标。《欧洲数字议程》（Digital Agenda for Europe）的主要目的是加快互联网的推广，截至2015年，成功完成了欧洲高速互联网的普及和推广任务。《新技能和就业议程》有四个关键的政策重点，其中一个重点就是到2012年，将成员国ICT能力和数字素养纳入终身学习政策。这些行动和战略都涉及了数字技能，但在政府文件中都未提到专门针对成人低数字技能提升战略，因此，此阶段，成人低数字技能提升计划附属于大众化的数字技能提升计划之中，具有普遍性。

第二阶段：2016—2021年，欧委会增强对成人低数字技能提升的关注度。2015年，欧委会发布了《数字单一市场战略》（Digital Single Market-Strategy），强调数字技能课程由各成员国灵活设置，“将把数字技能和数字化专业知识作为欧盟‘未来技能和培训’倡议的重要组成部分之一”，[16]并意识到了需要增加拥有基本数字技能人口比例的重要性。第二年，“欧洲新技能议程”（New Skills Agenda for Europe）中便意识到了所有公民都需要至少拥有基本的数字技能，并制定了以提高成人数字技能至基本水平为目标的行动计划——《提升技能途径》（Up Skilling Pathways）和“数字技能和就业联盟”（Digital Skillsand Jobs Coalition）。《提升技能途径》的目标群体是低数字技能水平的成年人，旨在帮助他们获得生活和工作中所需的基本数字技能。该战略也得到了欧盟社会基金（ESF）、欧洲区域发展基金（ERDF）和伊拉斯谟+（Erasmus+）的大力支持。“数字技能和就业联盟”将欧盟成员国政府、公司、社会合作伙伴、非营利组织和教育机构等各利益相关方组织起来，其中关于解决普通劳动者数字技能缺乏问题被纳入其行动计划当中。与此同时，除了开展行动以外，欧委会联合各大利益相关者，协同合作开发评估和资格认证的工具，为培训机构提供指导、培训等服务，为处于低数字技能水平的成人提专门化和有针对性的指导，保障成人低数字技能提升行动的“有法可依”和规范化。

（三）保障成人低数字技能水平提升经费持续化

欧盟虽未设置成人低数字技能提升项目的专款资金，但对欧盟数字技能的预算分配和对提高成人低数字技能至基本水平支出的分析，明确了欧盟对成人低数字技能在经费保障上的重视程度。例如，自欧盟宣布进行“数字欧洲计划”（Digital Europe Programme），便设立92亿欧元资助款项，以保障欧洲公民的教育培训可持续性；
也为欧洲公民创造了400多万个就业机会，预计为欧盟带来4150亿欧元的利益，推动欧盟数字经济的发展。新欧洲技能议程要求“至少具有基本数字技能”的公民覆盖率由2019年的56%提升至2025年的70%；
为实现议程目标，欧盟委员会也预估公共和私营部门每年共需要480亿欧元，通过大量的拨款资助，打造欧盟数字技能计划的坚强后盾。

欧盟成人低数字技能系列行动计划的经费来源都是由伊拉斯谟+（Erasmus+）和欧盟社会基金（ESF）所提供的。2014-2020年期间，Erasmus+支持教育和培训、青年和体育领域的总预算为164.5亿欧元，其中17%用于职业和技术培训，3.9%用于成人学习。[17]在Erasmus+中，截至2019年底，约有1.6万个项目与“ICT新技术－数字能力”相关，这些项目中有133个涉及数字技能，聚焦于成年人获取基本的数字技能有18个项目，也就意味着大约14%的项目解决了成年人低数字技能的问题。例如：《提升技能途径》计划就得到了欧洲社会基金（ESF）、欧洲区域发展基金（ERDF）和伊拉斯谟+（Erasmus+）的大力支持。欧盟社会基金支持一系列与它的发展目标相关的行动计划。2014-2020年的立法中均提到数字技能是ESF投资优先事项的重要领域。同时，根据调查数据显示，关于数字技能的优先事项成为了ESF计划拨款中的第四和第五大拨款项目，总计146亿欧元，以此保障数字技能培训与教育的经费充足，为低数字技能的成人群体提供足够的数字技能相关服务。例如：欧洲社会基金资助了卢森堡2018—2019年实施的“数字共享”项目共计17.5万欧元，大约是该项目的50%预算。[18]

（四）落实成人低数字技能水平提升的数字项目

随着数字技术的迭代升级，成人低级数字技能和高级数字技能之间的数字差距逐渐加剧，数字鸿沟问题也变成了各个国家在数字方面的焦点问题。[19]为了实现数字平等，欧盟便从实践上实施成人低数字技能提升项目，保障行动计划均能落到实处，而非一句响亮的口号；
另外，欧盟中大多数国家将落实成人低数字技能提升计划的重要性上升到了立法的高度，自上而下地保障成人低数字技能的提升。

2018年，由Erasmus+资助，马拉加大学领导的“针对55岁以上人群的综合ICT学习技术”（Combined ICT Learning Techniques for Peopleover 55）项目正式启动[20]，其重点是在两年期间开展六项活动，将老年人基本数字技能作为四大基本要点之一，鼓励老年人学习数字技能，改善生活质量，消除数字鸿沟。2022年，欧盟组织发布了一份《德国低质素工人职业指导》（Career GuidanceforLow-Qualified Workersin Germany）[21]的研究报告，指出低素质劳动者由于对技能的需求、愿望、期望等存在差别，国家需要重点关注该目标群体的异质性。德国为低质素劳动群体（包括低数字技能的成人）提供职业和培训咨询，有利于他们与日益变化的劳动力市场接轨。目前，在北莱茵—威斯特法伦州和柏林等地方，为低素质劳动群体开展的职业咨询与培训小型试点项目取得显著成效，使数字技能低水平的劳动者也从中受益。总之，在目标群体上，欧盟具有更加注重成人低数字技能提升项目对弱势和处于不利处境的人群倾向。

2022年2月，第49次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，我国非网民规模仍有3.82亿，且集中在农村地区的成人。诚然，中国是世界上最需要重视成人低数字技能水平提升的国家。虽然我国也十分重视低数字技能成人群体的数字技能提升工作，但总体来说，关于数字技能，无论目标群体、评价指标、经费投入、培育主体等多方面都不具备针对性和长效性，尤其是疫情常态化背景下，成人的低数字技能提升工作面临更严峻的挑战。因此，为实现我国成人公民数字技能达到更高水平的目标，我国可将欧盟的经验作为参考，在巩固现有的数字技能建设成果基础上，进一步加强成人数字技能从低水平到基本水平的提升力度。

（一）加强政府顶层设计，为成人提升数字技能水平指出发展方向

目前我国已经制定了关于公民的数字素养与技能框架，例如《行动纲要》，也对未来数字技能发展蓝图进行了勾勒，指出2035年“数字人才强国”和“基本达到发达国家水平”的发展目标。结合中国实际情况，为中国数字化发展设定了一个符合中国国情发展的未来数字发展目标。但是，如何构建成人低数字技能提升的数字技能框架？城乡、区域差异，如何构建适宜不同区域的成人数字技能评价指标？这些问题仍亟待解决。针对成人低数字技能水平提升方面，我国目前“缺乏国家层面且示范性的数字技能项目，各级政府也缺乏针对性的相关法律文件，现有的成人数字技能政策和项目都依附于大众数字技能，致使数字技能培训在内容和形式上都相对松散化和随机化，缺乏系统规划性”。[22]

欧委会对欧盟未来基本数字技能发展设定一个明确而具体的指标，为了实现这些目标，欧盟不断更新和细化技能框架和评估标准，使所有公民都可以根据自己的水平选择合适的技能学习方案，保证框架内容的针对性和指导性。在实施数字技能过程中，实行过程动态监控；
同时，在资格认证方面，打通了各类学习成果之间的互相认证壁垒，建立了统一的资历认证管理平台和转换通道。

在借鉴欧盟的基础上，首先，我国应该加快建立符合中国国情的成人低数字技能框架和评估标准，以实现成人低数字技能提升的规范化和“有法可依”，为成人低数字技能高质量培育工作提供制度和专业保障；
进而为研发成人数字技能资格认证提供理论基础，努力形成具有中国特色的成人低数字技能提升方案。其次，还要逐步细化现有框架技能的内容和表现，打通资历认证，建立个人学习账户，制定技能证书，保持动态化技能评估标准，简化成人数字技能认证的程序。最后，政策和指标的制定必然离不开成人低数字技能提升的利益相关者，加强指标构建、标准建设与利益相关者之间的联系，提高其利益相关者对成人低数字技能提升活动的参与度，增强政策的可行性和科学性。

（二）倡议多元主体协作，为成人提升数字技能长效发展保驾护航

吉尔伯特谈到以“共同目标为动力而形成的多元主体”[23]将会使得这个共同目标更好更快地实现，仅仅依靠政府一己之力，难以满足广大群众对拥有基本数字技能的需求。“多元主体的协同合作模式”在成人低数字技能培训中具有重要意义。[24]然而，当前我国政府、企业、社会等相关利益者的参与度明显不够，协同合作力度明显不足。因此，增强各利益相关者之间的沟通协作十分有必要。

在资金筹备方面，欧盟坚持多元化的投资渠道，公开透明投资动向。在最新的欧洲技能议程中，欧盟就“具有基本数字技能”的公民比例提高至70%的目标，欧委会预估了公共和私营部门所需要的拨款总量；
对欧盟基金也作出了具体的资金拟预算。只要确定指示性的资金来源和数额，也便增加实现政策目标的可能性。但是，目前我国在资金资助等方面，以政府投资为主，参与成人数字技能提升工作的其他主体数量不足，且政府投资的目标群体指向不清晰，中央、地方政府与其他主体投资比例严重失衡等一系列问题逐渐暴露在众人面前。

因此，通过欧盟的经验来看，在实践上，我国应坚持以政府为主导者，进行顶层设计的谋划，制定数字技能提升方案和规范，建立多主体责任分担机制，承担行动计划组织、监督者的角色，保障成人低数字技能提升工作的权威性和规范性；
各级各类参与主体因地制宜发展成人低数字技能提升工作，设置符合当地实际的培训内容。此外，与数字技能有利益相关的企业和组织提供培训和教育，协同政府提升成人数字技能，实现利益群体的“多赢”。在资金上，我国可通过政府公共拨款资助和政府引导的民间投资双向通道，有效保证投资总量、改善投资结构、优化资助环境、提升投资收益、促进公共投资对民间资本的挤入效应。[25]为了更好地管理成人低数字技能资金使用，可以通过设立专门的资金款项，防止在使用过程中出现对其他目标群体的资金分配过度，或者对成人低数字技能提升项目根本就没有具体的资金分配指标，导致资金分配不公平。

（三）项目驱动计划落地，为弥合成人数字技能鸿沟提供实践平台

在实践上，欧盟就针对成人低数字技能提升开展了许多有影响力的项目，重视消除数字鸿沟和提升成人低数字技能水平。例如，“将数字教育融入成人扫盲”Integrating Digital Educationin Adult Literacy，IDEAL）[26]。IDEAL是芬兰、比利时、爱尔兰、意大利、荷兰和挪威之间的战略合作伙伴关系，该项目的重点是提高与弱势群体合作的成人教育工作者的数字技能，以期提高低数字技能成人学习者的技能水平。我国曾在建国初期和改革开放期间，国家在经济实力不够强劲的困难情况下，开展了全国性成人知识扫盲运动，此次扫盲运动具有世界性的示范作用。然而，进入数字时代以来，我国虽然一直有一种数字技能学习热潮的氛围感，但在成人数字技能提升的实践活动上缺乏强劲动力，国内开展具有示范性和代表性的成人低数字技能提升项目的案例却比较鲜见，也没有形成专门的成人低数字技能提升课程。借鉴欧盟大力开展有针对性的成人数字技能项目经验，因此，我国应该首先对现有的成人低数字技能进行评估，结合国情和疫情常态化的现状，综合分析后，及时开展针对成人低数字技能提升的项目。

综上所述，我们生活在数字化浪潮席卷的21世纪，拥有必备的、基础的数字技能是必不可少的。通过借鉴欧盟对提升成人低数字技能水平的经验，首先，我国政府应积极制定相关政策，研制成人低数字技能水平能力框架和评估标准，为各级各类培训提供指引方向；
其次，通过政府与社会众多主体的协同合作，保障充足经费，为成人低数字技能提升工作打造坚实后盾；
最后，落实具有针对性的成人低数字技能水平提升培训计划，从行动上助力弥合数字鸿沟，从而使缺乏基本数字技能的成人融入数字社会，更好地进行数字化生活和工作，实现人人数字平等。

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