【金融消费者权益保护——国际经验及启示】 金融消费者权益保护

　　摘 要：当前，金融消费者权益保护这一议题也已经成为我国金融业改革创新的重点。本文以英国、美国、加拿大为例阐述发达国家金融消费者权益保护的经验，并在此基础上对我国的金融消费者权益保护现状进行分析并提出相应建议。
　　关键词：金融消费者；权益保护；国际经验；启示
　　中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2012）09-64 -03
　　一、发达国家金融消费者权益保护现状及分析
　　纵观金融消费者权益保护较为完善的国家，其机制主要分为四个方面：监管体系、法律体系、行业自律机制以及金融教育，各个国家对此的侧重点也有所不同。下面以英国、美国和加拿大为例来对发达国家的现状加以说明。
　　（一）英国以完善的监管体系见长
　　立法保护上，2000年6月通过的《金融服务和市场法》（FSMA）标志着英国金融监管体系由行业自律体制转变为单一监管机构体制，该法案统一了监管标准并第一次在法律条文中将金融消费者权益保护列为金融监管的主要目标。该法案还决定设立英国金融服务管理局（FSA）来负责监管各项金融服务，并将金融消费者权益保护列为其四项监管目标之一。
　　机构设置上，金融服务管理局整合了金融业原有的保险申诉专员、银行申诉专员等申诉专员组织，统一设立了金融申诉专员服务（FOS），其职能为处理金融消费者的咨询及投诉，为金融消费者提供非正式的争议解决制度；金融服务管理局还设有金融服务赔偿计划（FSCS），为因金融机构破产导致的消费者损失提供赔偿；此外金融服务管理局还负责开展消费者教育，以加深消费者对金融体系的认识。
　　行业自律上，金融服务管理局于2004年启动的“公平对待消费者”（TCF）项目，项目提出了六个主要目标来充分保证金融消费者的权益。《银行业守则》是英国主要的银行业自律规则，由银行业守则标准委员会负责监察银行遵守该守则，并在金融机构违规时对其采取警告、谴责等方式来确保守则的权威性。英国金融行业自律性规则着眼于降低监管者和金融机构的成本，为金融机构赢得了更多消费者的认可与信任。
　　金融教育上，除了金融服务管理局本身拥有负责开展消费者教育、加深消费者对金融体系的认识的职能外，金融服务管理局还于2010年4月设立了消费者金融教育局（CFEB），独立地为金融消费者提供系统全面的教育服务。
　　（二）美国的法律体系较为完善
　　立法保护上，1968年美国便出台了第一部有关金融消费者权益保护的法规。而今美国联邦层面相关的法律已有25部之多，并形成一个较为完善的法律制度体系，涵盖了透明性、公平性、明确性、安全性、规范性五个方面的内容。金融危机后美国的金融监管改革将其提到前所未有的高度。2008年3月美国财政部发布了《现代化金融监管架构蓝图》，将金融消费者权益保护列为金融监管的三大目标之一。
　　机构设置上，2009年6月公布的《金融监管改革》提出要成立一个独立的金融消费者权益保护局（CFPB）统一进行监管，并赋予其规则制定、监管和检查金融机构的权利。2010年7月签署的《2010年华尔街改革和消费者权益保护法》要求创立金融消费者权益保护署局（CFPB），以保证美国消费者在选择使用金融产品时可以得到明确的信息，同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的行为。
　　金融教育上，2003年12月，美国颁布《公平准确的信用交易法案》明确提出设立“金融扫盲和教育促进委员会”（FLEIC）。目标在于通过实施金融教育国家战略来提高美国国民的金融素质。2010年的金融监管改革法案也在CFPB内设立了金融教育办公室，建立收集、监测并及时反馈这些投诉信息的机制。
　　（三）加拿大的自律体系较为发达
　　立法保护上，1999年6月发布的《改革加拿大金融部门：未来框架》提出，要提高消费者地位，加强消费者权益保护。2001年6月，加拿大出台了一系列相关的法律法规，包括《银行法》、《存款保险公司法》、《信托和贷款公司法》、《合作信用协会法》等。同时，加拿大特别重视金融法律法规的审议和修订工作，金融业立法至少每5年要进行一次审议和修订。
　　机构设置上，机构加拿大负责金融消费者权益保护的主要机构是存款保险公司（CDIC）和隶属于财政部的金融消费者委员会（FCAC）。2001年，加拿大成立了金融消费者管理局（FCAC），专门负责金融消费者的保护工作。FCAC把过去散布于不同联邦机构的职能集于一身，包括监管金融机构的市场行为、督促金融机构合法经营、告知金融消费者交易时所具有的权利和责任并帮助金融消费者了解和购买各种金融产品和服务等。
　　行业自律上，加拿大有着比较发达的金融行业组织（SRO），加拿大的主要金融机构都通过金融监管机构授权制订行业行为规范，行使行业的监督权。金融行业组织有权对行业内的个人或公司的违规行为做出公开谴责、行政罚款、吊销执照或停业整顿等处罚措施，从而加强对金融消费者的保护。
　　金融教育上，金融消费者委员会将提高公众对金融服务的理解作为工作目标，通过培训等渠道提高消费者的金融知识及权利意识。由于提高消费者的地位将促进竞争，使金融部门更好地回应消费者的需求，金融消费者委员会通过开展消费者教育活动等措施，促使金融机构在消费者接受金融服务时提供更多的信息，加强金融机构的信息披露。
　　二、我国金融消费者权益保护现状及存在问题分析
　　总体上看，我国的发展现状主要可以从法律体系建设、监管机构设置、行业自律机制和金融教育几个方面得到体现。
　　（一）法律体系
　　目前我国相关的法律分为两个方面，一是《消费者权益保护法》、《合同法》、《民法通则》等涉及消费者权益保护的法律法规，这些法律法规对属于虚拟经济范畴的金融消费基本上没有或很少涉及；二是《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《银行业监督管理法》、《外汇管理条例》以及监管机构制定的相关规章制度，这些法律并未对消费者保护做出系统的规定。随着保护力度不断加大，监管机构的监管制度也相继出台。2011年银监会出台了众多保护金融消费者的监管制度，与此同时，地方政府也纷纷发布了一些规范性文件，2012年3月江苏省发布全国首个金融消费者现金业务权益保护办法。然而到目前为止我国依然没有一部专门针对金融消费者权益保护的全国性法律法规，我国的金融消费者的保护法律机制依然缺失。 　　（二）机构设置
　　在中央机构编制委员会办公室原则上同意“一行三会”各设保护机构之前，我国一直都没有建立专门机构。随着对金融消费者权益保护关注不断提升，我国在监管机构的设置上也有所变革。2011年10月，中国保监会正式成立保险消费者权益保护局，2011年底中国证监会投资者保护局也正式成立。2012年5月，相关部门批准银监会设立金融消费者权益保护局。但目前消费者权益保护部门更多承担了类似信访办的职能，包括研究保护保险消费者权益的机制、调查处理消费者投诉、消费者教育和风险提示等，所能起到的作用尚未可知。另一方面，四家机构如何相互协调和职能分工也有待进一步明确。
　　（三）行业自律
　　金融行业自律机制建设也提上了议程。国家专门成立了由部委参加的金融工委，建立了行业协会等自律性组织，加强金融机构行为的自律和约束。2006年至今，中国银行业协会组织68家会员单位共同签署了《银行业反不正当竞争公约》，并出台了一系列自律公约来加强对会员单位的经营行为约束。2009年9月，众多金融机构共同参与的金融业“公平对待消费者”项目正式启动。2010年3月，中国银行业协会发布了与消费者紧密相关的5项银行业服务规范和行业标准。尽管如此，我国金融消费者权益保护的行业自律机制依然十分不完善，各个金融机构不存在统一的自律标准，同时也不存在对金融机构自律的有效监管。
　　（四）金融教育
　　而今我国的金融业正飞速发展，然而金融消费者的金融知识却依然匮乏。一方面这将导致金融消费者在购买金融产品过程中容易被误导而造成权益的损害，另一方面这也是造成金融消费者相对金融机构处于弱势地位的原因，因此开展教育也是维护金融消费者权益不可缺失的环节。尽管国际金融危机后，金融消费者维权意识不断增强，金融管理部门不断完善相关管理制度，强化金融监管、加强行业自律、开展金融教育等工作也在不断深入，但从现阶段我国各个金融监管机构还未形成系统性的金融教育，更没有建立专门机构来推进金融教育。
　　三、建立健全我国金融消费者权益保护制度的几点建议
　　（一）建立相关的法律体系
　　加强金融领域立法，是推动金融消费者权益的保护重要举措。借鉴发达国家的经验，应当通过制定新的专门的法律法规，重点对金融消费者进行保护，通过法律手段对金融机构的行为进行规制，加强对金融机构的监管，明确金融机构的义务和责任，并将金融消费者权益保护作为金融监管的目标。由于专门法律的制定需要较长时间，故短期内可以通过对现有相关法律法规进行修订，将金融消费者纳入法律保护范围之内，从法律上提高金融消费者的地位，让金融消费者权益保护有法可依。
　　（二）建立专门的相对独立的机构
　　建议借鉴国际经验，通过立法手段建立专门的机构，由其统一行使金融消费监管权。专门机构应当脱离“三会一行”的管辖，同其他机构相互配合相互协调的同时又保持自身的独立性，独立地行使金融消费者权益保护的监管职能。同时专门机构还应当肩负起制定行政规章、审查金融监管部门关于消费者权益保护的监管、确保金融机构和金融产品的信息透明、督促金融机构对消费者权益保护规则的遵守、并开展金融教育、受理金融消费者的投诉等责任。
　　（三）完善金融机构自律机制
　　应当进一步强化金融行业协会在金融消费者权益保护方面的职责，形成行业自律。金融消费者权益保护机构应当制定一系列相关的自律守则并要求金融机构严格执行，同时金融行业自律机构在涉及消费者权益的事项上应担负起相应的责任。另外要加强对金融机构消费者权益保护部门进行监督，不仅负责处理机构内部的消费者投诉，而且负责开展对机构内部员工的教育，进行消费者权益保护方面进行监督。除此之外，可以借鉴英国的“公平对待消费者”（TCF）项目，将公平对待消费作为金融机构的文化核心加以实践。
　　（四）金融消费者的金融教育
　　针对我国金融消费者金融知识匮乏，在金融市场中处于弱势地位的现状，应当将金融教育作为金融消费者权益保护的重点来展开，建立消费者金融教育的长效机制，开展多样化的金融教育。一方面，可以要求金融机构行使金融教育职能，主动对金融消费者提供金融教育服务；另一方面，则可以借鉴发达国家的经验，由监管部门建立专门的金融消费者金融教育机构，全面展开金融教育来提升我国金融消费者的金融素质。
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　　作者简介：
　　吴刚，海南海口人，厦门大学经济学院金融系2011级在职研究生，现供职于中国人民银行海南中心支行，主要研究方向：金融理论与实践；
　　李园，湖北荆州人，厦门大学经济学院金融系2010级硕士研究生，主要研究方向：风险管理与保险。

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