新农改 解密新农改

　　随着24个新的“全国农村改革试验区”（下称农改试验区）在今年初获批，自1987年以来中国第二轮大规模农村改革正式启动。 　　此前有关农改试验区的申报和设立，中央曾分别在1987年、1988年、1990年和1992年共批准了30个，其后至今20年时间里，再未新批试验区。一个重要原因是，对试验区的改革重点与具体措施出现了新的变化，直到近两年才逐步达成重要改革共识。
　　若此轮改革顺利推进，在过去25年里曾经以“早产儿”身份小心翼翼进行的“三农”体制创新，将摆脱可能被叫停的窘境。而为此次农村改革保驾护航的，不只是单个政府部门，而是中央农村工作领导小组及国务院下辖的多个实权部委。
　　这在某种程度上亦是参照上世纪80年代农改试验区的领导协调机制。当时，中央书记处农村政策研究室、国务院农村发展研究中心及全国农村改革试验区办公室相互呼应，在政策设计、理论研究及改革实践等方面互为推动。1986年至1988年，现任国务院副总理王岐山曾先后在上述三个机构任职，并兼任全国农村改革试验区办公室主任职务，具体推动改革的落实。
　　农改试验区缘何重启？将如何开展“突破性试验”？农业部产业政策与法规司司长张红宇和农业部农村改革试验区办公室主任宋洪远在接受《财经》记者专访时，对上述问题进行了详细解释。
　　试验传统
　　《财经》：1987年中央五号文件首次提出要建立“农改试验区”，当时是出于什么考虑？
　　张红宇：农村改革从上世纪80年代末开始进入攻坚阶段，各领域都需要通过试验进行探索。从下而上看来，农民迫切希望对土地承包等制度进行调整，使制度体系更加合理、完善。
　　宋洪远：中央有三点考虑：一、单纯放权式改革已不可行，需进行制度建设；二、农村改革不断深入，城市改革也在进行，须把二者结合起来；三、要打破原有利益格局，可能引起社会矛盾。正是基于“既要改革又要稳定”的原则，中央提出要进行农村改革试验。
　　
　　《财经》：试验累计进行了20多年，有何意义？
　　宋洪远：到本轮重启之前，经国务院批准的农改试验区共有30个，涉及全国160多个县、20多个主题、近百个试验项目。主要意义为：一、为全局性改革探路；二、为当地经济发展注入活力；三、为制定政策、完善法规提供参考依据。农业税的最终取消，以及此后不少农业政策的调整，都跟试验区的试验项目有直接或间接的关系。
　　
　　《财经》：因为影响力消退，有人因此质疑第一次农改试验区的成绩。
　　宋洪远：试验区影响力变小有三点原因：一、有些新体制已从面上铺开，再试没有意义；二、不少试验区项目完成后没有新主题，只挂着块牌子；三、政策推行多年，谁都不会一直持续关注，媒体尤其如此。
　　试验区在1987年、1988年、1990年、1992年共批了四批，之后就没了，政策原意就是如此。试验区不能太多，全国2000多个县都搞试验区，那就成全局性改革了。这一轮改革试验区也可能再批26个，也可能就这24个了，暂时还没定。
　　
　　农改重启
　　《财经》：第二次农改试验区近日重启的原因是什么？
　　宋洪远：为了适应新阶段的新要求。新阶段指十七届三中全会公报所提到的，“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段”。 提出的新任务包括“大力推进改革创新，加强农村制度建设”。因此开始了新一轮农改试验区建设，先行先试。
　　张红宇：进入新世纪尤其是“入世”以后，中国农业所遇到的问题开始变得非常复杂，封闭的环境被打破。所谓新阶段，可以从横纵两个方面去理解。
　　横向来看，农业的产业特征、内涵和外延都出现了变化，过去农业就是指从种到收，现在农业中还包涵了一系列新兴产业，比如乡村旅游、农产品加工等，都成了很大的产业。
　　纵向情况也有巨大变化。原先农业就是从种到收，田间到地头，现在则成了从田间到餐桌，成了完整的产业链。
　　可以说，在某些环节、某些时刻、某些区域，改革已出现滞后，影响到农业、特别是现代农业的发展。而国民经济的发展要求进一步夯实农业基础地位，要求更进一步发挥其对国民经济的支撑作用，实际上对农业提出了很多要求。除农业自身积累、发展以外，也需要在一些关键性领域内进行改革。地方对此又很有积极性，正是在这种背景下重新启动了新形势下农改试验区建设。
　　
　　《财经》：所谓关键性的领域，主要有哪些？
　　张红宇：农业的经营主体和规模正在发生变化。农民外出打工后，土地经营权如何流转？谁来提供流转服务？谁来做中介，谁来管中介？需要地方政府出面承担责任。
　　还有土地征占用制度改革，很多地方单纯讲“增减挂钩”，实际上是解决了城市的用地问题，没顾及农民的生计和发展，没解决农民的利益补偿问题。
　　而从农村金融的角度来说，农民需要扩大生产规模，贷款如何获得？很多地方依然采用信用担保，规模很小。我们在调研时发现，有些地方公务员出面可担保5万元，教师可担保2.5万元，相当于两个教师顶一个公务员。要解决问题肯定要发展抵押担保。但现在农户手里的很多资产都无法做抵押品。如果等着政策变化，要花很长一段时间。
　　此外还有“城乡统筹”等等问题，实际上很多地方已经进行了大量试验，但成功的经验是不是可以理出几条，上升为顶层设计。
　　
　　《财经》：这次改革有无特别突出的重点领域？
　　张红宇：六大主题都是重点。城乡一体化、农村金融改革、现代农业发展没法说哪个不是重点。
　　
　　“合法”试验
　　《财经》：“全国农改试验区”和各地自发的试验有何不同？
　　宋洪远：现在的问题就在于，各地在乱试验，省市级试验区也有，县级试验区也有，各级各类的试验区，都是谁批的，都在做什么试验，主管此项工作的农村改革试验区办公室根本不知道。
　　这些试验项目对政策体制的突破不少。实际情况是，不查没问题，一查满是窟窿。新一批农改试验区必须经过联席会议审核并报中央农村工作领导小组批准，这是它们进行试验的合法性来源。
　　我们现在的一个管理原则是：经过批准的我认账；不是我批准的，跟我没关系。举例来说，“统筹城乡改革”中的地票试验被叫停，有两点值得注意：首先，国家发改委批准进行试验的时候，只批准了进行试验区建设一个文件，没有就试验项目方案进行详细审批。地方拿到了建立试验区的批文，没注意到的是，针对具体的试验项目，要一事一报、一项一批，试验项目经批准后实施。地方的理解有了偏差，觉得试验区就是想干什么干什么。
　　其次，有关宣传报道，原先的规定是：成果经验要在全国进行推广，必须由主管部门总结验收后出面推广，由其来掌握方式方法，不能自发进行。
　　这正是各种层级试验区下一步工作中值得注意的地方，在就根本性的体制和政策进行突破试验时，要坚持封闭运行原则，否则可能会对全局造成震荡。更不能在到底是经验还是教训都搞不清楚的时候，就拿来当成政绩宣传推广。
　　“全国农改试验区”可以被看成是进行制度试验的“主旋律”，而其他的各级各类试验都可以说是“杂音”了。
　　
　　《财经》：如何理解“杂音”？
　　宋洪远：这些试验区没有经过中央授权，没有强有力的伞给罩着，什么时候下雨都得挨淋。而“全国农改试验区”就是一把伞，允许被批准的试验区合法地对现行的体制政策进行突破。凡是经过批准的试验区及试验项目，在试验过程中各个部门不能找茬。即便出现问题，那只能算是试验失败。
　　有看得明白的地区，就想要这个政策，希望戴上这顶帽子搞试验，帽子是保护伞；但也有看得模糊的地区，就想要个帽子，以为有了这顶帽子以后什么都能搞。
　　
　　放权“突破”
　　《财经》：试验区政策的特点之一是允许突破，突破的含义是什么，突破到什么程度？
　　宋洪远：首先，中央的原则是允许突破，但要有度。文件中提到允许突破现行政策和体制，但并没说允许突破法律，这就是政策语言。
　　其次，需要注意“允许突破”的含义，这种允许不是说地方自己给自己允许，而是说试验区突破现行政策和体制必须经过批准，不批准不行。以农村信贷抵押品为例，有些东西按现行体制不能作为抵押品，现在允许在试验区内将其作为抵押品进行信贷，但必须经过金融部门批准。
　　再次，各个部门要适当放权，但不能没边没沿，要在权限范围内放。比如省级部门不能代劳，把属于国土部的权力给放了。
　　张红宇：为促成试验成功，我们在方案设计中有一系列考虑。以设置六个金融改革试验区为例：首先，在机构设置方面。很多地方都希望设立新型金融机构，其他地方在成立村镇银行等新型金融机构的时候非常严格。但在试验区里面，可能会相对容易获得“一行两会”批准，先行先试。
　　其次，在抵押品方面。按照先行法规，农民很多资产都不能抵押。在试验区范围内，包括集体林权、农机具等，甚至包括土地的承包经营权，在风险可控的前提之下，都可以进行探索。
　　宋洪远：有些地区在搞所谓的“无抵押物信贷”，我觉得这不叫试验，也不可持续，因为不符合金融活动一般规律。
　　严控风险
　　《财经》：推进改革既不能动摇现行体制，又要进行试验，可能的风险有哪些？
　　张红宇：不改革制约经济社会发展的障碍，难以取得发展。这项工作在前年提出以后，地方积极性非常高。由此看来：首先，我们的确有必要做这么一件事；其次，要严格控制风险。
　　现在一些已有试点的地方，比如土地制度试点、增减挂钩试点，不能说都是成功的。原先讲好占补平衡，现在要么光占不补，要么占好地补差地，这都是风险。
　　试验区进行试验时，风险可能来自各个方面，比如制度环境、信用环境。全国有不同区域，经济社会发展情况不一样。所以，试验区的选择需要因地制宜。比如说农村金融试验，当地的金融环境就是一个很重要的方面。一个地方的金融生态很差，信用社的钱大家借了都不还，彼此也不信任，还怎么搞试验？这些因素都要被考虑到。
　　
　　《财经》：对可能的风险要如何规避？
　　宋洪远：办法有很多。首先，凡入选的试验区都要经过严格审批，一要看是否有基础，还要看是不是真搞试验，不允许地方弄开发区也申请挂试验区牌子。
　　其次，试验区原则上要设在农村。这就是为什么要以县为主开展试验，县以下才叫农村。南京、昆明等地本来也申报农改试验区，我直接说，这个你就不用了。
　　我们一开始就考虑到要以县市为主，以单项试验为主。不允许搞综合试验，因为管理上会有难度。
　　由此来看，以县为单位主要有三点考虑：一、定性，县以下才称其为是农村改革试验区；二、管理，因为县域范围较小，好控制；三、风险，出了问题，影响不大。
　　对于首批入选的24个全国农改试验区来说，还有两点要注意：以山西朔州为例，它承担“城乡社会一体化制度建设”项目。它要搞其他试验，同样不被保护；不仅如此，各地在被批准成为农改试验区之前所进行的试验，也与全国农改试验区无关，它们要跟以往了断干净。当然，对于那些已经过批准的试验项目，则要大大方方地进行。
　　张红宇：应该对试验取得成功抱有信心。首先，中央大力提倡；其次，地方上有很高的积极性；第三，从方案设计角度来说，试验是在严格控制的前提下进行的。
　　
　　“政策就是生产力”
　　《财经》：试验区能够获得哪些额外好处？
　　宋洪远：第一次农改试验区建设时，已经非常明确提出“给牌子、不给票子”要求。整个试验当中，除了世界银行给了3亿元混合贷款外，政府没有给农改试验区任何经费。新一轮农改试验区建设也没有资金投入，至少到现在为止没有。
　　
　　《财经》：申报过程进行了一年多，淘汰率接近50％，且没有额外资金拨付，地方何来积极性？
　　张红宇：各地在发展过程中确实遇到了瓶颈和制度障碍。想要发展，不可能总等着全国整齐划一的政策出台，能先行先试就有了先破除障碍的机会。
　　宋洪远：具体的情况要分为两类。一类是的确真的遇到了问题希望改革。还有就是为了要块牌子，认为试验区跟特区一样，什么都可以干。实际上是有主题有方案的，给你帽子，既要保护你，也要管住你。
　　
　　《财经》：为保证试验成功，会给试验区什么政策支撑？
　　宋洪远：首先也是最重要的一点，就是前面说过的允许试验区突破现有政策和体制先行先试。这句话的含金量很高，正如人们所讲的那样，“政策就是生产力”。
　　其次，在落实项目的时候，试验区办公室会进行指导和帮助协调。怎么落实方案，怎么跟中央各个部门进行沟通，试验区办公室会积极出面解决困难。但地方要提高觉悟，要真正做事。
　　第三，联席会议各有关部门的各种涉农资金和项目非常多，它们会在符合规划、程序的前提之下，对试验区有关项目建设优先给予支持。
　　试验区办公室也正在为地方申请相关经费，申报给每个试验区一次性补助50万元，作为工作经费。但报告刚刚提交上去，最后还没定。
　　
　　《财经》：24个试验区共分六大主题，它们都是“三农”领域里的根本性问题。在两三年实践以后，它们对于现行政策的调整会起到多大作用？
　　张红宇：我们希望能够在三年五年时间内，取得一些成功经验并总结，在更大的范围内进行推广。
　　宋洪远：现在情况还不好说。首先，存在怎么看待成果的问题。一部分试验区取得成功，经验进行总结并得到推广，大家认为是成果；一部分试验区失败了、其他地区不能再做了，我认为这也是成果。
　　其次，成果多寡问题。成功的试验区可能是一批，也可能只有一个。而只要能把一个的经验上升为政策法规，就是成功。
　　
　　《财经》：试验区经验会不会可推广性不强？
　　宋洪远：好多试验涉及到的是组织和制度建设，不需要多少特殊政策就能取得效果。允许各地建立和成功案例一样的组织和制度即可，以制度安排解决问题。不像修渠，国家给了你额外的水泥和石头才能修，其他地方没有就修不起来。

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