【我国体育服务产业政策变迁】 我国产业政策

　　摘 要：以时间推移为主线，分析我国体育服务产业政策的内容、表现形式、体育服务产业政策执行效果以及政策环境的变化过程，总结其变迁的原因和规律，预测将来的发展趋势，为我国体育服务产业政策的优化提供参考。
　　关键词：体育服务；服务产业；产业政策
　　中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1007-3612（2012）10-0024-05
　　The Policy Evolution of Sports Service Industry in China
　　WU Xiangzhi1， ZHANG Lin2
　　（1. P.E. Inst.， Huzhou Teachers College， Huzhou 313000， Zhejiang China； 2. School of Economics and Management， Shanghai University of sport，Shanghai 200438，China）
　　Abstract：With the main line of the passage of time， the paper analyzed the content， form of expression， effect of sports service industry policies and change of policy environment， summarized the reasons and rules of the changes and predicted the development trends to provide references for the optimization of China’s sports service industry policies.
　　Key words：sports service； service industry； industry policy
　　1985年国务院颁布的《国民生产总值计算方案》，正式把体育事业明确地列入第三产业，“体育产业”这一概念开始使用。但是不同的认识阶段人们对体育产业的理解也有所不同，目前人们对体育产业的认识已是一个比较宽松的概念，已经超出了第三产业的范畴。一般认为其范畴是体育产业及相关产业，体育服务产业则指体育产业的核心层和外围层产业类型，即体育健身休闲活动、体育中介活动、体育彩票和体育培训等[1]。体育服务产业政策则是为了规范这些行为的各种政策。体育服务产业政策可分为体育服务产业专门政策和体育服务产业相关政策（图1）。产业政策是指：“国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以产业为直接对象，以直接或间接干预市场的形成和市场机制的政策总称”[2，3]。广义的政策包括法律政策、中央政策、行政政策，狭义的政策为行政政策（张文显，《法理学》，2007）。产业经济学专家所指的产业政策均为广义上的产业政策，体育服务产业政策即国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以体育服务产业为直接对象，直接或间接干预体育服务产业市场形成和市场机制的法律规范、中央文件和行政规范的总称。
　　无论政府的经济发展战略如何调整，还是经济条件如何变动，产业政策一直在我国经济体系中占据十分重要的位置[4]。体育服务产业专门政策是指专门为了体育服务产业的发展而制定的政策，指以发展体育服务产业为主要目的的体育产业政策文件，如《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》。体育服务产业相关政策是指与体育服务产业有较大关系的其它体育政策、产业政策，如《全民健身条例》、《国务院关于加快发展服务业的若干意见》。科学的体育服务产业政策是实现体育服务产业健康、快速、持续发展的重要前提[5]。我国已经出台了各种类型的体育服务产业政策，有些政策已经失效，或者被新的政策代替，分析这些体育服务产业政策的变化过程，总结我国体育服务产业政策发展经验，对制定和执行我国体育服务产业新政策具有重要价值。
　　1 体育服务产业政策体系
　　我国体育服务产业政策的整个体系是由引导和规范体育服务产业发展的体育服务产业专门政策、体育服务产业相关政策和其他政策构成的政策系统（图1）。这些政策表现为全国性政策或地方政策，这些不同效力等级和不同效力范围的体育服务产业政策相互协调，共同促进我国体育服务产业的发展。有的重在确定体育服务产业发展方向，有的重点管理和扶持某些体育经营项目，但体育服务产业政策在实施过程中最终体现为规范各种行为，通过调整或改变各种体育产业活动促进体育服务产业的发展，如体育场馆管理活动、体育健身休闲活动等。体育服务产业其他政策指在一定程度上包含体育元素的文化产业政策，旅游产业政策等。还有很多对体育服务产业发展具有一定影响的各种“准政策”，根据我国的政策定义习惯，也没有界定在体育服务产业政策中，如中国单项体育组织的章程、体育产业分类标准，体育服务产业标准等。
　　政策体系是一个动态系统，政策的数量、表现形式、内容、效力等都会随着越来越复杂的社会而发生变化[6]。在体育服务产业政策体系中，全国性政策出台后，一些相应的地方政策可能会出台；其他诸如文化或旅游政策对体育服务产业的支持力度很大的话，则可以转变成体育服务产业相关政策，如北京的某些文化产业政策和青海的某些旅游产业政策都可以认为是体育服务产业相关政策；体育服务产业专门政策和相关政策的数量分布、政策内容、政策效力等均会随着我国体育服务产业的不断发展和体育服务产业的政策需求而改变。
　　图1 我国体育服务产业政策体系
　　2 体育服务产业政策数量变迁
　　2.1 全国性体育服务产业政策整体数量变迁 我国1981年开始出台关于体育服务产业发展的政策，到目前为止我国全国性体育服务产业政策文件总计59件，体育服务产业专门政策13件，体育服务产业相关政策46件。由图2可以看出，从六五（81-85）期间到九五（96-00）期间，我国体育服务产业政策颁布的数量逐渐增多，十五（01-05）期间数量略有下降，十一五（06-10）期间有所回升。目前我国已经进入十二五时期，全国性体育服务产业专门政策出台的可能性不大，但是地方体育服务产业政策可能会因为《国务院办公厅关于加快体育产业的意见》的颁布而出台一些较具体的地方政策。 　　图2 我国体育服务产业总体政策数量变迁
　　六五期间和七五期间，我国体育服务产业政策制定数量分别为2件，这一时期我国社会主义市场经济制度还没有确立，虽然体育服务的产业化已成为不可阻挡的发展方向，但此时不可能大量制定体育服务产业政策。八五期间出台多达12件，因为我国1992年刚刚确立市场经济制度，体育服务的产业化已经成为政府支持和社会接受的事实，引导性和规范性政策成为必然需求。九五期间是我国体育服务产业政策制定高峰期，共出台体育服务产业政策18件，是我国体育服务产业政策制定最密集的时间段。社会主义市场经济的发展和1995年出台的《体育产业发展纲要》是此阶段体育服务产业政策数量大幅提高的重要原因；同时又由于中国政策的制定具有应急性、滞后性，而此时正是我国体育服务产业问题多发阶段，因此出台了大量体育服务产业政策。十五期间体育服务产业政策制定数量有所下降，下降到10件；此时体育服务产业政策发展存在的问题不断出现，政策制定的合理性和科学性越来越受到重视，体育服务产业政策制定的数量有所缩减。十一五期间，体育服务产业政策的制定数量又开始增加，达到14件。根据政策制定的规律，政策数量达到一定数量时，新制定的政策会逐渐减少，但此时却是增长现象，主要原因是体育服务产业相关政策的增多。在以后的十二五规划期间，出台的体育服务产业政策的数量可能会趋于下降趋势，以后的体育服务产业政策逐步以提高政策执行力为主。由于体育服务产业政策的落实最终在地方执行，近几年内地方体育服务产业政策可能会有所增加。
　　我国体育服务产业相关政策的数量始终高于体育服务产业专门政策的数量（图3）。因为体育服务产业的发展不仅需要专门的政策，还需要更多的体育服务产业相关政策，体育服务产业相关政策不仅可以指导体育服务产业的发展，还为体育服务产业专门政策的制定提供了政策环境。
　　图3 我国体育服务产业专门政策和相关政策数量变迁
　　2.2 全国性体育服务产业专门政策数量变迁 我国1978年已经有体育服务产业的萌芽，1992年开始不断发展，但是1993年才开始出现体育服务产业专门政策文件（图3）。此后，体育服务产业专门政策制定的数量开始增多；一直到2001年，共出台9件体育服务产业专门政策，几乎每年都有体育服务产业专门政策颁布。此阶段国家处于体育服务产业发展起步阶段，体育服务产业专门政策对体育服务业的发展具有关键作用，此时间段出台的体育服务产业专门政策较多。从2002年开始一直到2007年，只出台了1件专门性体育服务产业政策，因为此时处于北京奥运会筹备时期，对体育服务产业政策的修改和制定多处于研究和观望状态。另一方面，已有的体育服务产业政策数量庞大，甚至过于臃肿的政策成为新政策出台的阻力。2008-2011年，是体育服务产业政策出台数量的回升期，仅3年的时间就出台3项体育服务产业专门政策。以后的几年内全国性体育服务产业专门政策出台的可能性较小，但地方性体育服务产业政策可能会相继出台。
　　图4 我国体育服务产业专门政策数量变迁
　　2.3 全国性体育服务产业相关政策数量变迁 体育服务产业相关政策不仅引导体育服务业的发展，还为专门体育服务产业政策的制定提供参考和依据。我国从1984年开始出台体育服务产业相关政策，比体育服务产业专门政策早7年（图5）。从1984-2000年，一直呈增长趋势，2000年达到最高水平，呈现出体育服务产业相关政策递增数量逐渐加快的状况，在一定程度上体现了我国体育服务产业政策环境不断优化的状况。从2000年开始下降，2006年出现第二次高峰，到2010年数量缓慢下降，但是10年内总体出台体育服务产业相关政策数量仍然可观。此阶段跨度了奥运备战和举办期，许多体育政策进行了修改和优化，其中涉及到体育服务产业的文件也较多。在将来的若干年里，体育服务产业相关政策数量将可能保持低数量趋势。
　　图5 我国体育服务产业相关政策变迁
　　2.4 地方体育服务产业政策数量变迁 地方体育服务产业政策的制定一般晚于全国性体育服务产业政策。在各地区体育服务产业政策中，北京市体育服务产业政策制定数量最多，内容相对比较全面，从1998年开始制定体育服务产业政策，到2011年几乎每年都有政策出台，分布也比较均匀（图6）。由此可以看出北京体育服务产业政策对体育服务产业发展的应对性比较强。奥
　　图6 北京市体育服务产业政策文件数量变迁
　　运期间，北京又出台了很多应对奥运会的相关政策。我国经济欠发达地区体育服务产业兴起较晚，体育服务产业政策数量较少。如果政策主体意识到体育服务产业能有效带动当地经济发展的话，则可能会积极制定政策[6]。如河南省2000年才开始制定体育服务产业政策（图7），从2004-2008没有体育服务产业政策出台。
　　图7 河南省体育服务产业政策文件数量变迁
　　在2009和2011年制定了3件非常关键的体育服务产业政策，即《河南省体育发展条例》并专列一章规范体育产业、《河南省人民政府办公厅关于加快发展体育产业的意见》、《河南省体育事业“十二五”规划》专设章节规范体育产业，并以体育服务产业为主要内容。
　　3 体育服务产业政策内容变迁
　　3.1 全国性体育服务产业专门政策内容变迁 在我国专门体育服务产业政策中，在1991和1995年间，其中一部分是体育服务产业宏观政策，如《关于培育体育市场、加速体育产业化进程的意见》。因为这一时期是我国正式确定发展体育服务产业初期，体育服务产业政策主要是确定体育服务产业发展的方向和管理方式。另一部分是体育彩票政策，均为体育部门的规章或规范性文件，如《1994-1995年度体育彩票发行管理办法》。此时是我国体育彩票发行初期，体育彩票问题较多，并受到受到国家和社会的重视，对政策需求比较强烈。1996-2001年，专门体育服务产业政策内容开始具体，同时又体现出较强的管制型，如《关于进一步加强体育经营活动管理的通知》规定我国体育经营活动体育经营活动中的体育项目范围、各级体育行政部门要对体育经营活动的组织和个人进行审查，《关于加强在役运动员从事广告等经营活动的通知》规定在役运动员必须在体育行政机关许可后才可从事广告等经营活动，且无形资产规定归国家共同所有。 　　从2002-2007年，仅在在2006年出台了由国家认证认可监督管理委员会和体育总局联合发布的规章《体育服务认证管理办法》，确定了我国体育服务产业经营主体被动或者主动确定体育服务等级的规范制度，奥运会的举办促成了我国体育服务产业规范化的意识。2008年以后，我国体育服务产业扶持性政策出现，如《关于加快发展体育产业的指导意见》从国家最高层提出要对体育服务产业扶持的各种扶持措施。
　　3.2 全国性体育服务产业政策相关政策内容变迁 体育服务产业相关政策既是体育服务产业的辅助政策也是体育服务产业政策的政策环境。从整个体育服务产业相关政策的内容看（表2），从1984-1995年，主要是宏观性政策、体制改革政策、纲领性政策，因此政策比较宽松。一方面为体育服务产业的发展提供了宏观政策环境，另一方面为相关体育活动指明了社会化，市场化发展的方向。如《关于进一步发展体育运动的通知》宏观地指出了体育场馆要讲究经济效益，积极创造条件实行多种经营，逐步转变为企业、半企业性质的单位；《关于深化体育改革的意见》指出体育工作必须适应社会主义市场经济体制，要以产业化为方向，增强体育自我发展能力。从1996-2000年，体育服务产业相关政策相对较具体，逐渐开始制定具体领域的规范，如《关于公共体育场馆向群众开放的通知》指出对以健身、竞技等体育活动为内容的体育场馆经营活动，要按国家及地方有关规定加强管理；《举办体育活动安全保卫工作规定》指出在国内举办的各种国际、国内体育竞赛、表演、会议、展览、展销等要根据国家有关法律、法规开展，防止发生体育暴力事件和其他事故，维护社会稳定，促进体育事业的发展等。但是在这一时期，关于体育服务产业的相关政策内容还表现在较强的管制性特点，政策内容常常规定体育经营活动要经过相关部门的审查和批准。2001-2010年，体育服务产业化发展领域越来越多，不断在公共体育文化和全民健身领域体现出来，如《公共文化体育设施条例》、《全民健身条例》很多内容涉及体育服务产业内容，对稳定指导体育服务产业的发展具有重要意义，也明确了我国很多体育公益事业是可以通过市场运作达到发展体育事业的目的[8]。2001-2010年间的体育服务产业相关政策体现出一定的特殊性，由于其间举办了奥运会，因此2002年出台了与国际接轨的《奥林匹克标志保护条例》，对规范奥运会各种权利行为具有重要意义。
　　3.3 地方体育服务产业政策内容变迁 北京、上海、天津等沿海地区省市基本与全国范围体育服务产业政策内容变迁一致。很多欠发达省、直辖市或自治区的体育服务产业政策发展滞后，甚至出现某一历史时期政策的缺失。在北京奥运会期间，北京市出台了一些针对奥运会的应急政策，对体育服务产业也有一定的涉及。一些体育服务产业基础较好的省市根据《意见》的精神，已经制定处地方体育服务产业政策，在政策内容上面规定了扶持的具体实施方案。目前浙江、江苏等若干省市已经制定出专门的体育产业扶持政策，并建议以财政补贴或税收减免为手段实施，如江苏省体育服务产业政策不仅规定将体育服务产业税率等同扶持类服务业的税率，还设立了每年至少6千万的体育服务产业引导资金。
　　4 体育服务产业政策表现形式和执行效果变迁
　　在我国体育服务产业政策变迁过程中可以看出，体育服务产业政策的内容在一定程度上体现了我国体育服务产业发展的过程和发展模式，1995年以前，体育服务产业政策主要为国家体育总局或国家体委发布，其他部门几乎没有参与体育服务产业政策的制定和发布；除一项规章性文件外，其他均为规范性文件。1995-2000年间，体育服务产业政策依然以规范性文件为主，但是制定机关不再限于体育行政部门，如1998年体育总局、财政部和人民银行联合制定的《体育彩票公益金管理暂行办法》；体现了体育服务产业的发展不仅仅是体育部门的任务，其他部门也应该承担任务。2001年以后，体育部门联合其他部门联合制定和发布体育服务产业政策的现象越来越多，体育服务产业政策的等级也不断提高，很多由原来的规章性政策上升到目前的法规性政策，如《公共文化体育设施条例》和《全民健身条例》。2010年，由国务院办公厅发布的《关于加快发展体育产业的指导意见》，是第一部由国家中央政府发布的体育产业政策，是目前我国体育服务产业政策级别最高的文件。我国地方体育服务产业政策的制定基本晚于全国范围政策的制定，表现形式多为地方规范性文件。随着我国市场经济制度的不断完善和体育服务产业化的深入，地方体育服务产业政策的表现形式也随着全国范围政策效力等级的提高不断提高。如在国务院颁布《全民健身条例》之后，已经有一些地方省市开始提高本地区地方性全民健身政策的级别。
　　政策内容执行是否彻底，是判断政策是否合理的依据，也是制定新政策或者修改旧政策的依据。影响政策执行效果的因素很多，如政策本身，政策执行主体和其他社会主体，以及经济基础、政治环境和法制水平等[9]，我国体育服务产业政策本身，如政策的表现形式、内容具体程度等是影响其执行效果的主要因素。一般情况下，政策本身的级别越高、内容越具体，政策执行效果越好；财税性政策比指导性政策执行效果好；地方性政策执行效果多优于国家政策执行效果[10]。1995年以前，我国体育服务产业政策级别很低，多以体委的指导性政策为主，地方上也没有专门的体育服务产业政策出台，体育服务产业政策的执行力很弱。1996-2000年，体育服务产业政策的内容不断具体化，并有较多财税政策内容如经营某些体育项目的管理费、审批费、税费等，此时的体育服务产业政策执行力较强，主要起到了规范市场秩序的作用；但是随着时间的推移和市场经济制度的完善，这些政策对体育服务产业发展的促进作用逐渐减小，甚至阻碍了体育服务产业发展。2003年《行政许可法》的实施使很多阻碍性体育服务产业政策条款失效，体育服务产业政策开始宽松。一直到2006年，体育服务产业获得了一个快速发展的黄金时期，当时废除或者减少管制的市场法规政策促进了体育服务产业的发展。到目前为止，体育产业在体育事业和民生工程中体现出的越来越重要的作用，我国政府、科研团体和其他社会组织逐渐认识到体育产业的发展需要扶持性政策。2010年以后，我国体育服务产业发展的各种优惠政策不断出台，大力促进了我国体育服务产业的发展。随着我国体育服务产业政策本身的不断优化和地方政策的不断细化，我国服务产业政策的执行效果将会越来越好。 　　5 小 结
　　我国体育服务产业政策的变迁，是随着体育服务产业的发展状况、目标和任务的主要轨迹不断发展和推进的，同时又受到我国法律环境、经济环境和社会环境的影响。在体育服务产业发展的不同时期，体育服务产业政策的数量、内容和执行效果都体现出当时的历史特点，也完成了一定的历史使命。随着时间的推移、体育服务产业的发展、以及各种环境因素的变迁，体育服务产业政策必然经历相应的修改或调整。
　　我国全国性体育服务产业政策和地方体育服务产业政策之间、不同地区体育服务产业政策之间存在一定差别，主要受本地域范围内的体育服务产业发展状况，经济状况以及政策资源状况的影响，地方体育服务产业政策多借鉴国家体育服务产业政策制定或者进一步细化，直接指导地方体育服务产业发展，对地方体育服务产业的发展具有重要意义。
　　随着我国法规政策发展水平的不断提高，体育服务产业政策的制定并不是越多越好，而是制定更少的政策，发挥更大的作用，对体育服务产业起到更大的推动作用，因此政策的制定要注重预测性、稳定性、权威性和执行性，同时应注重联合相关部门共同制定以提高体育服务产业政策执行效果。
　　参考文献：
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