容积率变更中腐败行为诱发因素及其治理对策 容积率

　　容积率变更中腐败案件的频发成为近年来较为突出的社会问题。为了治理容积率调整中的失范行为，2009年4月住建部、监察部联合发出《关于对房地产开发中违规变更规划、调整容积率问题开展专项治理的通知》（建规[2009]53号），要求各地对2007年1月1日至2009年3月31日期间领取规划许可的所有房地产项目进行清理，尤其是针对项目提高容积率、改变土地使用性质的情况进行彻查。2010年12月24日，住房和城乡建设部、监察部共同召开了房地产开发领域违规变更规划调整容积率问题专项整治工作新闻发布会。从2009年4月到2010年11月，全国一共纠正和处理违规变更规划调整容积率项目2150个，查处违反城乡规划管理案件1101件，其频发性和严重性可见一斑。
　　城市规划在城市建设中起着宏观导向作用，容积率是规划当中特别重要的一项指标，依照《城乡规划法》的规定，经过批准之后的规划具有法律效力，任何单位和个人不得随意修改。在获取限量土地使用权后，既定容积率决定着开发商的开发强度和获利空间，因房价不断攀升，肆意膨胀容积率日益成为开发商谋利的重要手段。一些“入彀”的政府官员则利用手中职权帮开发商大幅调增容积率，并收取巨额贿赂，该领域腐败与擅自改变土地用途中的腐败有着共同的行为逻辑。
　　一、容积率变更中腐败行为诱发因素
　　房地产领域腐败是当下中国腐败最为严重的领域，其中容积率变更中的腐败尤为突出，这就需要探析该领域腐败的关键诱发因素，从根本 上挖掘其发生机理。《城乡规划法》对《城市规划法》的修改完善是立法的重要进步，但是《城乡规划法》存在对城乡规划变更程序的规定有失明晰、对变更失范行为惩处的规定有失严格等缺憾。加上容积率这一概念的隐蔽性和专业性较强，普通民众一般难以准确把握，这就为地方政府与开发商“暗合”提供了机会。综观官方公开的诸多容积率变更腐败案件，可以将房地产领域的腐败诱发因素大致归结如下。
　　1.寻租腐败收益额畸高
　　房产项目调高容积率意味着单位面积土地出让金的降低，开发商为每平方米商品房支付的地价成本也随之降低。不断攀升的房价日益丰裕着房地产开发业，开发商在经济利益面前，不惜巨资向政府主管机关寻租，以获得超额利润。容积率一度被认为是建筑领域腐败的“种子”，是开发商眼中点石成金的“魔棒”。开发商在取得建设用地使用权时，也就取得了对相应土地的建设容积率。容积率决定了房地产的开发强度，也制约着开发商的获利空间。开发商为了获取更多利益，会不遗余力提高容积率。根据法律规定，容积率有一定可接受的浮动空间，在此空间提高容积率不受处罚，开发商往往不满足于法律的宽容度，大肆提高容积率。房屋在建过程中容积率无法受到监督，房屋建成后，即使规划部门验收发现新建房屋超出原定容积率，也不会强制要求开发商降低，这源于房屋的不动产属性，无法变更及变更成本过高。于是开发商或者通过向主管机关寻租，以获取规划部门的同意批文，或者通过对超过容积率的部分补交地价罚款，来获取规划部门的许可。与提高容积率所获取的高额利润相比，寻租和受处罚的成本甚至可以忽略不计，这就是开发商铤而走险提高容积率的根本动因。寻租投入额的高昂也就意味着相关主管部门腐败收益的高额。相对于所受惩罚而言，腐败主体权衡认为收益远大于腐败成本，故而其铤而走险涉入腐败。
　　2.容积率的专业性和隐蔽性
　　开发商擅自提高容积率所支付的寻租和罚款成本，最终是由购房者买单的，这是房价不断攀升的诱因之一。人们关注更多的是房价与房屋建设的质量，而对容积率往往不会给予过多关注，这源于容积率的专业性和隐蔽性。我国城市住房尤其是小区型居住用房，绝大多数购房者的消费重心侧重于房屋内部构造的宽敞度和舒适性。房屋销售一方在向购房者推介时也往往避容积率于不谈，这就使得购房者对于容积率的认知存在多处盲区。而容积率一词本身又是专业术语，这就削弱了民众对开发商的监督力度。尤其是在商品房预售当中，房屋在建过程本应处于规划部门和购房者的双重监督之下，但是实际中，开发商提高容积率的行为却变得肆无忌惮。
　　3.监督主体的模糊性
　　《城乡规划法》第48条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案”。该修改过程涉及的监督主体主要包括规划部门组织编制机关、原审批机关和规划地段内利害关系人。因擅自提高容积率的开发商会通过高额的寻租投入买通有权监督机关，甚至有权监督机关基于地方保护主义和部门利益的考量也会主动修改规划内容以变更容积率，而该过程的监督机制又有失规范和健全，寻租与腐败行为便诱发不止。法律提及的规划地段内利害关系人，其作为法定监督主体亦难以有效发挥监督功能。首先，规划地段内利害关系人的范围难以界定明晰，即使明确利害关系人的界限，因该主体作为非有权监督主体，其监督意见不具有强制执行力，其监督力量往往不会为开发商所顾忌。其次，《城乡规划法》相关的规范性文件并未为规划地段内利害关系人行使监督权利建构有效的监督程序，这就使得规划地段内利害关系人作为法定监督制约主体的立法规定形同虚设。
　　4.法定惩处力度薄弱
　　从《城市规划法》到《城乡规划法》均未对容积率变更的详细过程做出统一强制性规定，各个地区根据当地实际做出的规定，往往缺乏行为失范的惩处机制，强制性弱，这就为寻租和腐败带 来了可乘之机。近年来，房地产领域腐败尤其是容积率变更中腐败行为的高发不止是为明证。《城乡规划法》对于主管机关擅自改变规划内容的失范行为的惩处规定多属行政处分，且具体的处分程序及标准未予以明确，凸显了纠错机制的不健全和惩处力度的薄弱。另外，《城乡规划法》对于开发商违反城乡规划行为的处罚规定缺乏可实施性。《城乡规划法》第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。一般规划部门在检查验收时，房屋已建成，所以停止建设和限期改正的规定少有实施的空间。对于没收实物或违法收入的规定，其可行性亦备受质疑。因为目前房地产开发项目多属于预售，开发商在建成之前已经收取了购房者的房款，一旦房屋因为规范规划被没收，利益受侵害最为严重的，不是开发商，而是购房者。这也是开发商有恃无恐擅自提高容积率的又一诱因。而对于被罚款这一惩罚项目，对于开发商来说非但不是制约力量，反而成为其变更容积率的动力所在。
　　以上关于容积率变更中腐败诱发因素的类型化分析，揭示城乡规划领域腐败发生的根源所在。因为房地产业是关系国计民生的重要行业，房地产业的良性运行对国民经济发展和社会稳定事关重大，应该充分认识到房地产腐败的危害性，探析其根源并严加治理。
　　二、容积率变更中腐败行为治理对策
　　1.提高寻租腐败的成本
　　腐败的治理需要借助于经济学中的成本―――收益分析法以探求其内在的机理。2009年诺贝尔经济学奖获得者、美国新制度经济学的命名者―――奥利弗・威廉姆森（O l i ver W i l l i am son）曾将“交易成本”在经济学中的作用比做“物理学中的摩擦力”。基于此，提高腐败成本将成为抑制房地产领域腐败的有效策略。笔者认为，腐败的成本主要包括以下三个构成要素：一是直接成本；二是机会成本；三是风险成本。直接成本包括物质成本和非物质成本及精神成本。前者主要是腐败主体为腐败行为所投入的可以以金钱来衡量的代价；后者主要是腐败主体为腐败行为所担负的心理压力，等等。机会成本主要是腐败官员在选择接受贿赂时所失去的成为一个清廉的政府官员的机会。风险成本是指腐败一旦被查处将要受到制裁的成本，加大投入风险，会使“投资者”在投入时顾及风险，或不愿意冒更大的风险，进而减少腐败发生的机会。所以，要想根治容积率变更中的腐败，必须抑制腐败发生的动机，提高容积率变更中腐败的直接成本、机会成本和风险成本。
　　2.规范容积率变更程序
　　《城乡规划法》对于城乡规划中总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划修改程序规定缺乏明确性和可操作性。为此，住建部、监察部联合发布的《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》（建规[2008]227号）中专门就容积率变更程序做了严格规定，包括以下几个环节：（1）开发商提出申请；（2）城乡规划部门组织专家进行规划变更合理性论证；（3）公示并征求利害关系人的意见；（4）规划部门公示变更结果并依法报批；（5）将变更结果抄告国土部门备案；（6）开发商补交土地出让金等。各个地区针对容积率变更程序亦制定了规范性文件，如北京市规划委、市监察局根据《城乡规划法》的规定，共同制定了《关于落实住房和城乡建设部、监察部〈关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知〉的意见》，将建设用地容积率指标的调整程序具体细化为书面申请、集体研究、技术论证、部门联审、专家评议、公众参与、请示上报、人大备案等八大环节，使容积率变更程序更明确、更具操作性。各地对于容积率变更的特别规定均以《城乡规划法》和《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》为依据，但因后者属于部门规章，其法律效力较低，故应该修改《城乡规划法》或者制定《城乡规划法实施细则》，将容积率变更的程序具体化、规范化。
　　3.明晰监督程序
　　纵观关于容积率变更程序的规范性法律文件，可以发现，关于容积率变更程序的规定存在透明度缺失的不足。无论是集体研究、技术论文、部门联审，还是专家评议等环节，均是在规划部门组织编制机关的主导下进行，“自己监督自己”会降低监督的效度和信度。所以，在容积率变更过程中应该增加有权监督主体的参与环节，增强变更程序的透明度，缩减寻租腐败发生空间。还应扩大城乡规划部门的信息公开力度，无论是原定规划还是变更之后的规划，都应该及时公开，以保障公众知情权的实现。另外还应明确利害关系人的范围，明确“利害关系”所指称的对象。因为变更容积率对他人权益的影响有强有弱，有增进有损害，过多地参与势必影响到规划制定及变更的进程，过少地参与又可能会损害到有关利害关系人的切身利益，故应从法律的角度为利害关系人划定界限。同时，法律还应该明确利害关系人的参与程序，以确保公众参与的有效性，避免立法对公众参与之规定形同虚设。而明确公众参与主体及参与程序，意味着对容积率变更程序监督力度的增强，这对寻租与腐败将起到积极的制约功效。
　　4.加大腐败惩处力度
　　《城乡规划法》对于擅自变更容积率的失范行为的惩处力度较弱，这亦纵容了开发商的寻租行为和主管机关的腐败行为。为此，住房和城乡建设部、监察部从2008年12月到2010年4月连续三次联合下文，旨在治理容积率变更中的腐败行为，中央还成立了工程建设领域专项治理工作领导小组，重点治理工程建设项目决策、城乡规划管理、工程建设实施和工程质量等环节的腐败问题。应该加大对容积率变更中寻租及腐败行为的惩处力度，当务之急是促成《城乡规划法》与《行政诉讼法》、《刑法》等法律的有效衔接，为严厉打击容积率变更中的腐败行为提供法律依据。同时，也应该为容积率变更中利益受侵害方权益的救济提供渠道。
　　基金项目：
　　中国法学会部级法学研究课题（CLS-C1014）；2011年国土资源部软科学重大项目。
　　李求军/责任编辑

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