坚持共享发展,增加公共服务供给【公共服务供给三方合作机制探究】

　　现代社会公众对公共服务的需求不断增加，公共服务在社会生活中的地位和作用越来越突出。政府公共服务职能就是满足社会公共需要，提供公共产品。社会公共需要是政府存在的原因，决定着政府活动的范围。政府提供公共服务的目的就是为了满足社会公共需要(李军鹏，2004)。为公众提供更公正、更快捷的公共服务，提高公共服务质量和水平的要求已成为世界性潮流。
　　目前，我国公共服务供给的现状为：“第一，政府仍然承担了过多的公共服务职能，政府控制公共服务的范围仍然过宽，难以满足社会投资多元化与消费多元化的需求(王郅强，2004)；第二，政府重视服务的投入，却轻视服务的结果，忽视了作为公共服务体验者的社会公众的需求和感受才是最重要的；第三，公众对政府提供公共服务的监督机制不健全，监督渠道不畅通。
　　
　　因此，针对以上现状问题，政府可以通过设计合理的公共服务供给模式，比如政府间协议、合同承包、特许经营、凭单制、补助、志愿服务、自由市场、社区治理、自我服务等多种选择模式组合，可以划定政府与市场在公共服务供给中的责任边界，实现优势互补。这种多元化综合模式，也有助于政府服务职能的延伸，为构建社会主义和谐社会所要求的服务型政府职能的有效配置创造基础。
　　一、公共服务供给的三方合作模式框架
　　综合前人的公共服务制度研究以及三主体之一为非营利组织的传统三方合作机制研究，借鉴各种公共服务供给模式的成功案例，提出新的公共服务供给的三方合作机制。整个公共服务提供的制度安排，其基本结构是决策者、提供者和消费者组成的一个三角形的框架，如图1所示。
　　决策者：安排或选择公共服务。决策者通常是政府部门，但也有例外。
　　供给者：直接组织生产，或者直接向消费者提供公共服务。它们可以是政府部门、私人企业、非盈利组织(江正平等，2009)。
　　消费者：直接获得或接受公共服务。他们可以是个人、特定地域的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的某个社会阶层或者获得辅助性服务的政府机构。
　　二、公共服务供给的三方合作运作模式
　　上述框架中，核心问题是政府在公共服务提供中的角色。消费、生产和提供中都可能包含有政府，因此，政府处于这个框架的核心位置。
　　(一)政府直接为消费者提供公共服务(H1)
　　
　　政府直接提供公共服务，即政府直接生产某种公共服务，这时政府充当了公共服务的生产角色。如果政府仅仅是监管或者付费，那么负责提供公共服务的可以是私人企业或非营利机构。但除此之外，有的公共服务需要政府直接提供，其方式一般是通过政府设立的公立机构直接提供，这些公立机构包括政府的职能部门、国企以及政府设立的专职提供公共服务的机构，如我们国家的事业单位(刘淑珍，2008)。
　　为什么政府有必要设立专门的公立机构来直接提供公共服务?依据萨缪尔森的论述，法律制度、市场秩序、社会秩序、环境保护、传染病防治之类的公共需求属于比较纯粹的公共服务，其消费和享用上的非竞争性和非排他性决定了这些服务的提供主要依赖于政府直接生产。这意味着政府在自主决定这类公共服务提供的同时，也要自己完成生产过程。
　　这类适合政府直接生产的公共服务，其收益范围和规模经济效应与政府的行政辖区基本趋于一致。而且都是关系到经济社会稳定、长远发展的最基础的公共服务。政府直接生产，不仅节省了委托生产所必需的交易费用，更重要的是可以较好地控制服务的质量。质量是此类公共服务由政府来提的根本原因所在，也是其生命力的所在。
　　(二)政府选择并监管提供者为消费者间接提供公共服务(H2-H3)
　　即政府不直接生产公共服务，而是通过政府掌握的资源(资金和政策)选择公共服务的供给和生产，在此政府实际上承担的是公共服务的决策者角色。因为所有的公共服务提供都是有成本的，政府实际就是选择企业或者社会团体代替它直接生产向消费者提供公共服务，这是政府提供公共服务很重要的另一手段。
　　在选择之余，政府的监管机构同时需要对所有市场参与者参与市场竞争来提供公共服务所进行的监管，通过监管纠正市场的缺陷，保证公共服务的有效供给。
　　在某些公共服务提供的过程中，服务的提供者和服务的消费者之间可以通过市场来完成这种服务的提供过程。但市场机制有其自身的局限，在某些公共服务领域会产生失灵现象，因此需要政府对通过市场提供的公共服务进行监管，以保证市场机制能够达到我们所期望的结果，同时又要尽可能减少政府对市场活动的干预。在此，关键问题在于正确而充分地发挥政府的作用。应当认识到，遵守规则本身并不是目的，只要公共服务的提供者在运作中不违反法律，并且公众最终能够获得符合要求的服务，政府就不应仅仅只注重运作的过程而忽视其结果，相反，政府必须以结果为导向对通过市场来提供的公共服务实行有效监管。否则，不仅有可能窒息服务提供者的经营活力和创新动力，也会加大政府的监管成本，造成不必要的资源浪费。实质上，政府对市场的监管就是要充分发挥市场的作用，同时减少市场失灵带来的危害。
　　(三)消费者向政府传递服务反馈(H4)
　　公众作为评估主体，通过一定的评估方法、指标、程序，对该地区一定时期内政府公共服务供给质量和水平做出综合评估，表达出公民对所享受到的公共服务满意与否的程度，是前文研究的目的。外延上，公民满意度作为评估要素，体现了政府站在公民的立场考虑问题，注重绩效评估的现实表达，关注公民对服务的诉求，并把公民角色置于公共服务顾客主体。意在建立“政府一公民”互动反馈机制，促进政府公共服务的不断调整、改进与创新，提高其服务绩效，并且最大程度地满足公民的需求表达，提高公民参与，最终保持公民满意度与政府公共服务水平的动态平衡，如图2(刘祺等，2009)。
　　在这一路径，仍需要政府的作用。政府需要积极了解公众需求和测评公众满意度，并建立有关了解民意、公众参与决策的渠道、规则和程序，以提供公众满意的公共物品；创造对公民有利的政治、经济和文化环境，加强与顾客之间的交流与沟通；给公民更多的选择权，让他们有机会来评价政府工作的效果，这种“顾客驱动”机制将是一个推动政府改善公共服务提供的良好机制(王强，陈易难，2003)。
　　这样逐步建立起以政府既作为公共服务供给的决策者，又与其他供给主体共同作为公共服务的生产者，同时接受作为公共服务消费者的监督和反馈的公共服务供给的三方合作机制，我国政府一方面继续成为一部分公共服务的供给主体，另一方面又不再垄断，而是适当地寻求私营部门和第三部门的参与。一旦解决了政府垄断导致效率及质量低下的问题，我们也就寻找到了解决一直以来我国政府公共服务中存在的供给重经济建设服务、轻社会服务的问题的途径，即政府作为公共服务供给的主体将以提供关乎社会稳定的社会服务为主，而其他主体以提供经济建设服务为主。

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