[25年，一部水运“基本法”的今昔投影]水运法

　　由这个“总则”要素导入，使得“新水条”在船型标准化、在经营集约化和规模化、在技术的低碳化上，新增了若干浓墨重彩的章节条款，并在行政审批和监管中，至始至终将“安全”要素纳入其中，从而使新条例呈现“变革”的气象。
　　2012年10月13日，国务院总理温家宝签署中华人民共和国国务院第625号令，《国内水路运输管理条例》（以下简称“新水条”）经2012年9月26日国务院第218次常务会议通过，并将自2013年1月1日起施行。富有深意的是，第218次国务院常务会议，还就加快我国现代服务业发展做了相应部署。《国内水路运输管理条例》也成为寄托现代服务业从传统向现代转型的一个强音。
　　尽管“新水条”草案早在一年前就开始广泛征求业界的意见，并为业界代表企业、管理者和法律专家所熟悉，但现今的正式发布，仍然引起了业界的巨大反响。“这部水路运输管理的‘基本法’将对行业产生深远影响”，广东一位水运业管理者对本刊记者说。
　　其实，“反响”更多地来自于“新水条”与25年前同样由国务院颁布的《中华人民共和国水路运输管理条例》（以下简称“旧水条”）之间的“革命性”变化。“从总则到条款，从行业趋势判断到可操作性，从‘立法’精神到‘立法’原则，都有非常大的不同”，广东交通职业技术学院一位研究行业法规的学者对本刊记者如此评价。
　　“旧水条”的25年历程
　　1987年5月12日，国务院发布《中华人民共和国水路运输管理条例》。至“新水条”出台，其间的25年间，经历了1997年12月3日《国务院关于修改（中华人民共和国水路运输管理条例）的决定》，即第一次修订，以及根据2008年12月27日《国务院关于修改（中华人民共和国水路运输管理条例）的决定》，即第二次修订。但两次“修订”都属局部调整。
　　以第二次修订为例。国务院决定将《中华人民共和国水路运输管理条例》第二十四条修改为：“水路运输企业和其他从事营业性运输的单位、个人必须按照国家规定缴纳税金、规费（港务费、船舶停泊费）；从事非营业性运输的单位和个人必须按照国家规定缴纳规费。规费的计征办法由交通部会同国务院有关主管部门制定。”
　　配套的规则，在25年间也有细节调整。比如，1996年交通部补充和修改的《水路旅客运输规则》，对补票、补收运费、发售联运票手续费、托运行李装卸和驳运费、售票代理费、以重量计费的助动车费等条款做了修订和补充。
　　“旧水条”本身及其附带这种调整和修补，在相当长一个时期，对推动国内水路运输的发展发挥了积极作用，但以25年的时间跨度，尤其是在我国经济社会发生历史巨变的25年间，这部行政法规已经显得时过境迁、“力不从心”，有些规定甚至成为钳制行业发展的阻力。同时，以《立法法》和《行政许可法》的精神比照，一些行政审批条款也出现了严重背离。
　　比如，行政审批范围过宽——除从事经营性水路运输应经审批外，从事水路运输代理等运输服务业务也要审批；对行政审批程序未作规定——与行政许可法的规定不符；由政府交通主管部门对水路运输计划进行综合平衡的规定，以及港口应按国家计划向船舶提供港口服务等反映计划经济要求的规定——实际已不适用；条文的规定过于粗放——可操作性不强。
　　比较浓厚的计划经济色彩与经过25年发展呈现的总量激增、市场秩序亟待加强和行业面临的转型升级的现实，旧水运条例已经无法有效“统领”。从这个角度看，“新水条”的面世，堪称行业现实“倒逼”。
　　“新水条”的跨越
　　数字看变化。新旧条例对比，章数和条数皆有增加，重要的是在“旧水条”的基础上，“新水条”许多条款做了进一步细分，使其操作性更强。“旧水条”共分总则、营运管理、罚则、附则四童计33条，“新水条”共分总则、水路运输经营者、水路运输经营话动、水路运输辅助业务、法律责任、附则六章计46条。在市场许可制度上，减少了3项经营审批范围，即船舶代理、水路旅客运输代理、水路货物运输代理业务。在水路运输经营许可审批程序和审批时效上进行了优化，“旧水条”对审批时限未做规定，“新水条”则对限定30个工作日内须做出许可或不予许可的决定。“新水条”在“法律责任”一章中，对未经许可或超越许可范围经营等违法违规经营的罚款裁量幅度收放调整显著，从原先的1至3倍调整为1至5倍，对非法所得数额较少者处罚的上限也相应大幅度调低。既体现了“规则”坚决维护市场秩序的硬性一面，也体现了“规则”不以罚没为目的的柔性的一面。
　　“总则”看变化。新旧条例在“总则”上最大的变化是“目的”指向从单一型到复合型。“旧水条”在“总则”第一条明确“维护运输秩序，提高运输效率”；“新水条”则为规范运输经营行为、维护运输市场秩序、保障运输安全、促进行业健康发展。“安全”和“行业健康发展”作为要素写进“总则”，表达了水路运输科学发展和可持续发展的强烈诉求。由这个“总则”要素导入，使得“新水条”在船型标准化、在经营集约化和规模化、在技术的低碳化上，新增了若干浓墨重彩的章节条款，并在行政审批和监管中，至始至终将“安全”要素纳人其中，从而使新条例呈现“变革”的气象。同时，与“旧水条”对执法主体表述模糊形成鲜明对比的是，“新水条”在“总则”明确了水路运输管理机构行政执法主体资格，确立了水路运输管理机构的法律地位，这将大大提高各级水路运输管理机构监管与执法的效能。
　　责任和义务上看变化。“新水条”既规定了水路运输经营者安全、诚信、服务质量、新设船舶强制保险等责任，也规定了“出现关系国计民生的紧急运输需求时”，其“优先运送处置突发事件所需的物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员，重点保障紧急、重要的军事运输”的义务。对于水路运输管理者来说，责任和义务在“新水条”中也相当具体明晰：比如，“定期向社会公布水路运输市场运力供需状况”；根据水路运输市场监控情况，“决定在特定的旅客班轮运输和散装液体危险货物运输航线、水域暂停新增运力许可”，等等。而这些，都是“旧水条”没有涉及的内容。
　　“新水条”落地有声
　　告别“旧水条”，不仅意味着告别一部行政法规的“魂”，也意味着告别它的“壳”。“新水条”在草案意见收集的方式方法、配套制度的建立，以及宣贯的效率上，都不可同目而语。
　　草案公布后，相关部门通过互联网、座谈等多种形式听取各方意见，以民意的广泛性，保障一部行政法规的科学严谨和行之有效。
　　今年10月13日，温家宝总理签署并向社会公布，随后交通运输部部长杨传堂发表《加强法制建设和管理创新，推进水路运输科学发展》的署名文章，称“新水条”的颁布实施，是我国交通运输法制建设的重要“结晶”，对于进一步开创我国现代交通运输发展新局面具有重大现实和长远意义。
　　11月2日，交通运输部在合肥召开《国内水路运输管理条例》宣贯大会。交通运输部相关司局领导，各省、自治区、直辖市交通运输厅（委）分管领导以及省级水路运输管理机构的领导等共计110余人参加了会议。交通运输部副部长徐祖远强调，各级交通运输主管部门和水路运输管理机构要准确把握新《条例》的制度内涵，切实抓好贯彻实施工作，完善水路运输管理制度，简化行政审批，强化依法行政，大力维护水路运输市场秩序，积极推进节能减排，加快行业转型升级，推动水运安全发展、高效发展、科学发展。此间，国务院法制办公室副主任安建、交通运输部党组成员、政策法规司司长何建中和交通运输部水运局局长宋德星接受媒体采访，对“新水条”进行了深入透彻地解读。
　　与此同时，“新水条”配套细则也在紧锣密鼓地制定。10月17日至19日，交通运输部水运局在杭州召开了《国内水路运输管理条例》配套规章修制订工作会议。其间，《国内水路运输管理条例》配套规章——《国内水路运输经营资质管理工作规定（初稿）》已基本完成。该规章就水路运输经营主体和船舶应具备的许可条件、取得经营资格的许可程序、终止经营应履行的手续，以及外国经营者和外国籍船舶从事国内水路运输的政策等进行了规定……
　　25年后的今天，一部崭新的水运“基本法”正在鸣笛启航。

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