【财政扶贫资金公司化运作研究】财政专项扶贫资金管理办法

　　摘 要：我国当前实行的财政扶贫行政化运作模式，在消除贫困方面取得了世人瞩目的成就，但也还存在一些问题。公司化运作模式通过在财政扶贫资金直接到贫困农户无偿使用之间增加一个公司化的实体，按照公司制成立的实体管理和使用财政扶贫资金，对国家无偿投入的财政扶贫资金扶助项目进行投入产出分析和效益分析，提高财政扶贫资金使用效益。
　　关键词：财政扶贫；公司化模式；效益分析
　　中图分类号：F81045 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2012）11007706
　　改革开放30年来，我国社会经济发展取得了巨大的成就，在消除贫困、摆脱贫困方面创造了令世人瞩目的成就。到2009年，农村绝对贫困人口从1978年的25亿减少到3 597万，贫困发生率由原来的30%下降到3%左右，在减缓贫困的过程中，财政扶贫发挥了核心作用，中央投入大量资金有力促进了贫困地区减缓贫困的努力。但近几年来，尽管扶贫工作力度加大，却出现了财政扶贫资金投入越多，贫困人口的减少的比例越小的现象。
　　出现这种现象，一方面，是与我国贫困人口自身的特征有关。我国的绝对贫困人口主要分布在农村，集中分布在自然条件较为恶劣的生态环境脆弱地区，主要是老、少、边、穷地区，使得扶贫难度很大；另一方面，与当前财政扶贫资金的行政化模式存在不足有关。
　　一、财政扶贫资金行政化运作的特征与问题
　　财政扶贫资金是用于贫困地区、经济不发达的革命老区、少数民族地区、边远地区改变落后面貌，改善贫困群众生产、生活条件，提高贫困农民收入水平，促进经济和社会发展的专项资金。它主要包括一部分由国家发改委提出分配方案的主要用于贫困地区基础设施建设，改善群众生产、生活条件和生态环境的以工代赈资金，另一部分由国家扶贫办公室分配的重点用于发展种植业、养殖业、科技扶贫的新增财政扶贫资金和发展资金。中央财政扶贫资金在全国人大批准通过后一个月内下达到各省、自治区、直辖市财政厅（局），中央扶贫资金和地方政府配套资金转入财政扶贫资金专户，扶贫办负责项目审核，财政专户账户负责资金的拨付使用，扶贫资金在扶贫专户账户内实行专项管理封闭运行。
　　1财政扶贫资金行政化运作的特征
　　第一，财政扶贫资金要按照《财政扶贫资金管理办法》的要求实行封闭化管理。
　　《财政扶贫资金管理办法》规定省级以下（含省本级）各级财政部门要设立财政扶贫资金专户，实行专项管理，封闭运行。当年结余，结转下年继续使用。专户存储所得利息，全额转作扶贫资金，继续用于扶贫。财政扶贫资金使用实行项目管理。财政扶贫资金安排的建设项目要做到资金到项目、管理到项目、核算到项目，按项目建设进度核拨资金，确保资金及时足额到位。扶贫项目在地方各级扶贫开发领导小组统一领导下组织实施，各部门要相互配合，相互协作，明确责任，各司其责，严格把关。
　　第二，财政扶贫资金无偿使用。
　　在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象。扶贫对象根据本地区扶贫重点，以村组为单位集中申报扶贫资助项目，扶贫部门依据本年度上级拨付的扶贫款来核定扶贫资金投放的项目和每个项目的额度，扶贫对象以村组为单位按照审核的项目名称集中向财政部门报账支取扶贫资金，无偿使用。
　　第三，财政扶贫资金使用将保证资金安全性放在首位。
　　财政扶贫资金的项目管理与资金使用分离，扶贫部门负责项目审核，财政部门负责扶贫专户资金的拨付，贫困农户以村组为单位以项目争取资金推行报账制管理。对扶贫开发项目发生的数额较大的购买性支出实行政府采购。扶贫部门负责组织协调、指导项目实施，并对项目实施进行审核、监督和检查。财政部门根据项目建设进度拨付资金，汇审财务决算，监督资金使用。计划部门会同财政、扶贫办等有关部门对以工代赈项目进行竣工验收，财政部门会同扶贫办等有关部门对发展资金、新增财政扶贫资金项目进行竣工验收。扶贫部门和财政部门并配合审计等有关部门做好审计、检查和稽查工作，确保资金安全。
　　但是，这种以村为单位，由贫困农户申报项目支取财政扶贫资金的行政化模式，其无偿投入的性质在实际运行中还存在一些不足，阻碍了扶贫效果更深入的发展。
　　2行政化运作存在的问题
　　第一，财政扶贫资金漏出现象严重。
　　财政扶贫资金的漏出主要是指，各级政府、政府部门及其工作人员以非法和违规手段改变财政扶贫资金使用范围和途径，使财政扶贫资金在传递和使用过程中产生目标置换，造成扶贫资金脱离扶贫目标，使用效率降低，有限的资源没有完全用到真正的贫困人口身上或未使真正的贫困人口受益[1]。
　　在财政扶贫资金分配时，由于财政扶贫资金所有权主体的缺失，财政资金分配主体产权不明确，财政扶贫资金投入到贫困地区的扶贫具体项目方向没有明确规定，财政扶贫资金投入存在寻租的可能性。财政扶贫资金数量的获得取决于“地方政府相关部门”主观努力程度和上级对下级的“扶贫力度”。由于贫困地区政府部门为向上争取扶贫资金时，盲目立项，重复立项，使财政扶贫资金在投放上“撒胡椒面”，直接到农户的补贴金额太少，项目重复交叉，导致资金分散管理，难以发挥效益。
　　政府的政绩工程使得有限资金大多投入到见效快、有形的基础设施建设上，而对见效慢、期限长但具有战略意义的公共品供应不足[2]。一些工程由于资金投入不足，造成工程延期，成本提高，质量难以保障。扶贫资金使用上很大程度偏离了贫困农户的需求，排斥了真正的贫困农户受益于扶贫资金。一方面，对扶贫项目的类型限制使得扶贫项目并不能适应农村贫困问题的复杂性和农户需求的多样化，项目的选择受到了管理方便与农户需求分散这一矛盾的制约而无法做到准确瞄准，从而造成了我国扶贫资金不能准确瞄准贫困人口的结果[3]。另一方面，对于项目的资金配套要求和技术要求也排斥贫困人口受益，限制贫困人口参与提供了好的理由，从而造成了财政扶贫资金本体的偏离。由于信息不对称，加之上级政府惩罚力度不够，县乡政府有虚报冒领、转移挪用扶贫资金的现象。有一部分严重不符合政府扶贫规定，突出表现在以会议、差旅费、业务费和考察费等名目繁多的非生产性支出挤占生产性资金，造成资金的流失。 　　第二，财政扶贫资金使用效果不佳。
　　由于中央财政拨付给地方的扶贫资金没有绩效考评办法，中央财政扶贫资金每年拨付给各省的数量，是在考虑各省贫困人口数量、农民人均纯收入、人均财力和政策调整等因素的基础上，按公式计算出来的结果。各省财政扶贫资金分配方案按照因素加上适度增长原则确定，资金的分配没有与地方完成扶贫任务好坏、资金使用效果的高低挂起钩来，缺少奖惩手段，没有激励机制，导致有的地方争戴贫困帽子，争资金，但轻管理，责任和任务没有完全落实到位。
　　财政扶贫资金无偿使用，没有考虑到对项目的投入产出分析。当前扶贫项目由于信息不对称，每年财政扶贫资金由下级政府向上申请和组织实施，使用部门并没有公布扶贫资金的数额和项目投向，农民在农村财政扶贫资金分配中处于弱势地位，加上缺乏足够的监督参与能力，没有发挥其主动权和监督权。当财政扶贫没有能够真正提高贫困人口的抵御风险的能力，老百姓没有得到实惠，农民就没有自我发展积极性，那么贫困农民的“等、靠、要”思想将阻碍扶贫效果的提高[4]。
　　3贫困户资金使用抗风险能力不够
　　由于资源匮乏，生产能力有限，贫困户反贫能力较弱，只能勉强生存。抵御市场风险的能力相对较弱，当面对自然灾害和重大疾病灾害时，根本没有能力去克服这种困难，导致重新陷入极大地贫困。财政扶贫到个人的小额资金无法保证他们的温饱生存问题，更不用说使他们脱贫致富。这就需要将分散的扶贫资金整合起来，按照现代企业制度模式科学组织使用扶贫资金，规模化生产提高资金使用效益，增强共同抵御外来风险的能力。
　　二、财政扶贫资金公司化运作的可行性
　　财政扶贫资金公司化运作主要是要运用经济学中对公司运行要求的产权明晰、独立核算、权责明确、管理科学原理，由公司制实体按照现代企业制度的模式来管理和使用财政扶贫资金，对财政扶贫资金投入的每一个项目资金进行投入产出分析和效益分析，实现规模条件下的资金发挥最大的效益。公司化运作模式就是要在财政扶贫资金直接到贫困农户无偿使用之间增加一个公司化的实体，按照公司制成立的实体管理和使用财政扶贫资金，改变过去财政扶贫资金由单个农户以种植、养殖等小项目来使用资金的现象。公司化运作模式的特征表现为：（1）公司化运作目标上，按投入产出效益原理确定扶贫项目，强调追求经济效益基础上的综合利益最大化；（2）以公司制组织形式取代个体私有制组织形式，公司制实体有着刚性的预算约束和合理的财务结构，科学的领导体制与组织管理制度，企业资产具有明确的实物边界和价值边界，具有确定的政府机构代表国家行使所有者职能，切实承担起相应的出资者责任，是在风险控制基础上的资本雇佣劳动；（3）以产业开发、规模化生产取代个体小作坊生产，按照现代企业模式改造农业，最大限度地发挥扶贫资金使用效益，促进农业生产的可持续发展，是在发展基础上的自负盈亏、自我积累。
　　这种资金使用模式相对于行政化管理模式来说，有利于解决扶贫资金投向问题和解决农民自主扶贫的动力问题。行政化财政扶贫资金的无偿使用，将鼓励各级政府和部门重视向上级积极申报扶贫项目，以期增大对本地区的投入总量。扶贫主管部门核拨扶贫资金时，面对符合标准的农民申请的项目时，没有核定和判断取舍标准，只能按照普惠制原则，实现平均分配。扶贫资金变成了一种救济性质的资助，扶贫部门与贫困对象是一种帮助与被帮助的上下级关系。当贫困户通过这种小额资助不能达到脱贫或脱贫不持久时，将会导致贫困人口养成“等、靠、要”的思想，扶贫效果大大降低。而考虑投入产出和效益分析的公司化模式，将每一笔资金的使用投入到贫困人口反贫能力提高的各个方面，鼓励贫困农民在上级扶贫部门的引导下，自主科学决策，扶贫项目的启动要进行可行性分析，财政扶贫资金保证扶优扶强项目，同时增强项目主体负责人的投资意识、成本意识、责任意识和风险意识。
　　公司化运作将更有效地配置资源，发挥财政扶贫资金的整体效益。科斯指出，企业本质是一种资源配置的机制，企业与市场是两种可以互相替代的资源配置方式。而企业是在社会“分工”、“降低交易费用”的目的下产生，这种组织形式的出现将极大地促进资金发挥效益。单个贫困人口或家庭在面对市场风险和自然灾害时，作用是弱小的，配置资源的能力较弱，需要整合起来按照企业的模式来配置资源，包括配置自身拥有的资源和国家扶贫资金资源，公司化模式将带来先进管理经验，规模化资金效益，增强贫困人口抵御风险的能力。
　　公司化运作模式将有助于对财政扶贫资金使用和运行的审计监督。行政化运行模式下，财政扶贫资金由农户申报项目报账支取资金，项目涉及到人多，项目多，每个项目金额少，给审计带来极大地困难，不能及时准确评价资金使用效益。公司化运作模式，将明晰财政扶贫资金的产权结构，及时了解资金的运行轨迹，减少扶贫资金渗漏现象。审计监督部门通过重点对公司的资金使用绩效分析来及时整体评价和考核财政扶贫资金使用效益，确保资金安全性的前提下，关注财政扶贫资金的效益性。
　　三、财政扶贫资金公司化运作需处理好的若干关系
　　1财政扶贫资金公司化模式的盈利性与财政扶贫资金的公益性
　　财政扶贫的目标是扶助具有脱贫能力的人在财政扶贫专项资金的帮助下尽快摆脱贫困，它是国家无偿投入的，它具有公益性。但是，财政扶贫资金无偿投入严重不足，需求与投入之间缺口巨大。财政扶贫资金由于产权不明确，在使用中存在使用效益不明显。公司化模式有助于提高扶贫资金的使用效益，但是，公司化管理模式下的财政扶贫资金需要考虑盈利，需要考虑资金周转、自我积累和发展。公司化管理模式并不违背财政扶贫的目标，并不改变国家无偿投入的公益性质。公司化运作模式改变财政与农户之间直接的援助与扶持方式，而是在二者之间增加一个公司载体，用公司化模式放大政府财政扶贫资金规模，提高资金使用效益，有效提高贫困农户的扶贫效果。财政扶贫资金公司化运作模式需要对扶助项目进行投入产出分析，项目盈利和产生经济效益为决策的投资依据。具有一定的盈利能力是其公司存在和发展的前提，公司化模式投入财政扶贫资金产生的利润，公司利润分配的过程和结果，不仅关系到所有者的合法权益能否得到保护，公司能否得到长期、稳定发展，更关系到财政扶贫资金发挥其职能的深层次问题。投资利润的产生是投资本金回收后的自我积累，这些利润一部分可以增加公司的资本金，一部分以红利的形式反馈给入股的农民，让他们享受优质农户的经营成果。而更重要的是，财政扶贫资金公司化管理可以为吸引社会资金投入到农村市场，为暂时贫困人员提供发展所需要的资金、技术和市场，增强他们抵御风险的反贫能力，使得他们能够尽快地脱贫致富，实现社会与贫困农户的双赢。 　　2财政扶贫资金公司化运作风险性与财政扶贫资金的安全性
　　财政扶贫资金的安全性是扶贫资金使用管理中的重要特征，财政扶贫资金以公司化模式运作，有可能会出现亏损，而没有发挥出扶贫资金的效果，给财政扶贫资金使用带来风险。加强对财政扶贫资金的风险控制成为公司化运作的重要环节。公司化运作风险控制主要包括三个方面：第一是风险回避，要严格控制财政扶贫资金投放的方向，资金投入的方向要符合扶贫的目标，要突出保证资金安全基础上的效益性。第二是风险转移，通过契约，将让渡人的风险转移给受让人承担的行为。通过风险转移过程有时可大大降低经济主体的风险程度，风险转移的主要形式是合同和保险。第三是风险保留，即风险承担。财政扶贫资金公司化运作的实体要加强自我发展、自我积累，用积累的资金弥补扶贫项目中出现的零星和暂时的亏损，确保扶贫项目的完成。
　　3财政扶贫资金公司化项目的选择性与财政扶贫资金的普惠性
　　财政扶贫的目标是要让所有贫困线下的农民依靠扶贫资金的帮助实现脱贫致富，它具有普惠性质。公司化运作将会对扶贫资金投向进行投入产出的效益分析，它具有选择性。财政扶贫资金是一种专项扶贫，它通过易地扶贫搬迁、整村推进、产业扶贫和、就业促进等方式，重点是要提高贫困地区贫困人口的反贫能力。
　　财政扶贫资金的普惠性指符合条件的贫困户都可以申请使用扶贫资金，但必须按照成本效益风险原则，提高资金使用效益，改变过去以一种补助形式的平均主义。而对于处于极端贫困状态没有劳动能力而又无力赡养的老弱病残等，并不能从开发式扶贫中受益，而且还会由于收入的季节性变化、自然灾害和疾病等原因，短期或永久地陷入贫困之中。通过加大行业扶贫力度，完善社会保障制度，逐步提高农村最低生活保障和五保供养水平，切实保障没有劳动能力和生活常年困难农村人口的基本生活。健全自然灾害应急救助体系，完善受灾群众生活救助政策。加快新型农村社会养老保险制度覆盖进度，支持贫困地区加强社会保障服务体系建设。加快农村养老机构和服务设施建设，支持贫困地区建立健全养老服务体系，解决广大老年人养老问题。加快贫困地区社区建设。做好村庄规划，扩大农村危房改造试点，帮助贫困户解决基本住房安全问题。完善农民工就业、社会保障和户籍制度改革等政策。
　　四、财政扶贫资金公司化运作模式及其优化
　　财政扶贫资金公司化运作模式以公司化运作模式，改变过去财政扶贫资金使用由政府主导，改由公司为主体来主导配置使用财政扶贫资金，减少行政干预的计划性，突出市场对资源配置的灵活性。针对贫困地区实际特点，为提高贫困人口反贫能力为目标，公司化运作模式可以采用不同的组织形式。
　　第一种为公司制模式，以公司名义成立独资或控股公司，按现代企业组织模式运作的真正意义上的公司。现代企业组织在治理结构、组织化程度、运行机制、经营决策、经营规模和市场渗透力等方面具有优势，从而使得公司制具有较强的竞争力。公司企业的经营权与所有权有效分离，企业剩余控制权与剩余索取权的匹配，极大发挥企业规模效益。公司制的涉农企业以农产品加工业作为农村企业重要的高附加值和特色产业，以观光、旅游、休闲、度假和农村流通业为主要内容的新兴农村服务业为主要发展方向[5]。公司制的涉农企业是农民就业、增收的重要渠道和载体，是推进现代农业建设的重要动力，是“以工补农、以城带乡”的桥梁，在推进中国社会主义新农村建设中占有举足轻重的地位。农村企业的发展可以转移农村剩余劳动力、提高农民平均收入和农业产品价格，从而激励农业生产，农村企业可以对农村劳动力进行工业和商业方面的培训，为农业提供有效的管理和新的生产技术，农村企业的规模越大，对农村经济发展的贡献越大；与农村相关类型的企业特别是劳动力密集型的企业，对农村经济发展的贡献较大；农村企业对本地法制环境越满意，地方政府干预经济越深，农村企业对农村经济发展的投入就会越多，农村经济发展遇到的阻力就会越少[6]。但是财政扶贫资金实行公司制模式在做公司决策时要充分考虑到经济效益，会弱化扶贫普惠制的目标。财政扶贫部门要积极引导独资或控股的涉农企业合理选址，要壮大生产规模，发挥辐射作用，扩大对贫困地区贫困户的带动作用。
　　第二种为公司+农户模式。该模式是财政扶贫资金参与成立、入股扶贫龙头企业，引导龙头企业加大与农户联系，大力发展订单农业。订单农业是指在农业生产之前，农民与企业或中介组织签订具有法律效力的确定双方权利与义务关系的产销合同，农民根据合同组织生产，企业或中介组织按合同收购农户生产的产品的一种农业协同经营形式[7]。订单农业能够在维持农户作为农业生产基本组织单元的同时，发挥龙头企业的优势进行农副产品的加工、销售，并引领农户进入市场。
　　自农村联产承包责任制度的实施，农产品产量和生产积极性有了很大提高，但农民生产的组织形式以家庭为单位，这种分散性组织形式，在提高农产品商品化率、增加农产品附加值，面对市场风险时，抵御风险能力较弱。“公司+农户”的模式既具备企业组织的基本内涵，又有丰富的行业特征。企业通过实行订单农业可以为农户提供资金、技术、新品种以及产品销售等方面的服务，能有效解决农户生产在资金、技术、信息等方面的问题；可以降低农户直接进入市场的风险，减少市场交易成本，改变农民自给自足的生产方式；还能够促进就业，改善妇女地位和地方经济。这种模式对企业而言，相对稳定了产品生产规模，较好地缓解了标准化生产问题；对农户而言，大大缓解了农产品市场销售的风险问题。将稳定农业生产，减轻农产品生产的盲目性，有利于提高农民收入。国家重点龙头企业比其他类型的龙头企业对农户的带动作用更显著，发挥龙头企业的带动辐射作用，是实现农业产业化的重要手段[8]。引导农民树立农业观念，实行专业化分工，引导农民应用先进技术和优良品种，引导农民发展特色农业，以产品求效益。
　　但是，随着订单农业在发展中国家的推广，传统的“龙头企业+农户”的订单农业组织模式导致农户严重依赖龙头企业，丧失在谈判中的议价能力，进而不得不接受苛刻的合同条款，从而难以分享订单农业的增值效益[9]。传统订单农业模式会诱使农户投资于专用性资产，调整种养模式，对经济作物的过度依赖还会导致农户更易受到价格波动的影响，而且龙头企业还能利用自己的经济社会影响力诱导当地政府出台不利于农户的政策。财政扶贫部门应规范控股公司现有民间农业合作行为方面，增强交易的稳定性，同时发挥龙头企业规模化与专业化优势，实现由龙头企业来主导市场化经营的农业产业化发展目标。充分发挥贫困地区生态环境和自然资源优势，推广先进实用技术，培植壮大特色支柱产业。促进产业结构调整，通过扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织，带动和帮助贫困农户发展生产。引导和支持企业到贫困地区投资兴业，带动贫困农户增收。 　　第三种模式为合作社模式。在农村合作社中引入股权因素，进而在决策和分配过程中融入了股权的参与。它是市场竞争和产业发展的结果，是一种新的制度选择与制度安排，因而具有存在的必然性。在传统合作组织的基础上发展起来的，是农民合作占主导、以股份为辅的股份合作制[10]。财政扶贫公司化合作社模式主要由专项安排投入到贫困村的财政扶贫资金和贫困农户以入股方式投入的自有资金组成“贫困村组发展互助资金”，在贫困村内实行民有、民用、民营、民受益，周转使用、滚动发展的管理模式，着力缓解贫困农户生产所需资金缺乏问题，推进贫困村和贫困农户的可持续发展[11]。
　　贫困农户发展种植、养殖等产业，是增收脱贫的一项有效途径，但生产中往往受到资金的制约。由于农民资产规模小、抵押担保不足、单笔贷款金额较小，不符合商业银行风险和交易成本控制的原则，难以达到银行现有贷款授信的条件要求。现有的商业银行与“贫困村组发展互助资金”组织相比缺乏监督贷款人的比较优势，使其组建的城镇银行和贷款公司将难以长期持续经营，小额贷款公司因需要全部自有资本运营，对民营资本监督效率提出了过高要求而难以在农村地区普遍设立；资金互助社从农户生产经营中内生出来能有效实施相互监督和合同互联，与专业合作社或龙头公司联合发展时可显著改善农村融资状况[12]。“贫困村组发展互助资金”由互助资金组织由财政扶贫资金主导成立专门农村小额扶持金融公司，不仅有效解决贫困地区农民的资金需求瓶颈问题，也大大增强了贫困农民的自我管理和自我发展意识。
　　财政扶贫公司化模式成功运作首先要准确确定扶贫对象，财政扶贫的对象应是家庭人均纯收入低于扶贫标准，有劳动能力，通过财政扶贫提高他们的反贫能力的人口。其次，要建立合理的效益评价体系。效益分析是指财政扶贫资金的投入产出应从经济、社会、生态绩效三个维度出发，构建以提高贫困地区反贫能力导向的财政扶贫绩效考评体系，使得资金效益最大化。再次要确定资金投放的重点。按照提高反贫能力的要求，政府部门应成立为贫困地区发展农村农民项目建设提供资金支持的“贫困村组发展互助资金”组织，为农村公司+农户模式抵御市场风险提供产业支持，对农业优惠的税制和补贴制度，实施农业综合开发措施，支持发展与推广农业科学技术，改善农村基础设施而建立完善的农业合作经济组织，加大对农村广大农民技能培训等，要从根本上解决农业资源保护、农业基础设施建设和农村生产环境改善、农民生活质量提高等问题。最后，要完善财政扶贫资金管理、使用、监督机制。以公司化模式确保财政扶贫资金使用主体的可控可监督，理清资金的来龙去脉，减少扶贫资金的被占用，充分发挥扶贫资金的最大效益。
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