我国盐业管制制度改革策论 盐业专卖制度

　　摘 要：始于1905年的日本盐业专卖制度，与我国目前所实施的食盐专营制度，具有高度的相似性与可比性，前者历经23年的改革，为后者提供了有益的启示：基于专卖制度框架的放松管制，不能从根本上解决制度性缺陷和体制性沉疴；突破行政垄断藩篱的管制制度改革，须以明晰的多元化目标为导向，通过社会化和法制化的科学程序来制定改革方案，并采用专卖制度改革与产业构造改革相结合的渐进化改革模式，以稳步推进专卖制度改革，进而创设出一种适于日本特殊的经济、社会和文化环境的管制制度。鉴此，我国政府应缘于公益性来矫正加碘食盐经营市场的负外部性，构建公众公共利益、政府政治利益和产业经济利益相互兼顾的三维目标体系，借助社会第三方力量进行盐业管制改革决策，以奠定坚实的法律制度基础，并选择特许投标制作为次优的过渡性制度，同时实施盐业产业组织合理化政策，进而逐步过渡到社会性管制制度。
　　关键词：盐业；管制制度；专卖制度；公共利益；管制目标；特许投标制度
　　中图分类号：F062.9 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2012）06-0102-09
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　　自1996年我国实行食盐专营制度以来，尽管取得了令世人瞩目的辉煌成就，却也付出了沉重的社会代价和经济成本。包括制盐工业在内的社会各界强烈呼吁改革，虽然我国政府已将盐业体制改革连续纳入国民经济“十一五”和“十二五”规划中，但是至今仍未研制出能为体制内各利益主体普遍接受的改革方案。通过分析对比，笔者发现，始于1905年的日本盐业专卖制度与我国现行的食盐专营制度，具有高度的相似性与可比性，前者历经23年改革，为我国盐业管制制度改革提供了有益的启示。因此，本文拟以日本盐业专卖制度及其改革为切入点，凝练出值得我国盐业体制改革借鉴的经验，并以此为启迪，提出和论证我国盐业管制制度改革的具体对策。
　　一、日本盐业专卖制度简介
　　自1905年开始到1997年，日本盐业受到政府的严格管制，先后经历了大藏省专卖、专卖公社和烟草专卖三个时期。
　　第一，专卖局时期：根据《盐专卖法》规定，明治政府于1905年在大藏省设立专卖局，以代表国家对盐产品实施专营。
　　1市场进入管制。（1）生产领域的进入实行许可制。专卖局审批制盐企业的生产资质，计划分配生产指标，指导和检查制盐企业的生产和储存；专卖局和受其委托的制盐企业负责盐的精深加工。（2）经营市场施行准入制。专卖局负责核准批发商和零售商的经营资格，垄断进口粗盐，收购各制盐企业生产的盐产品，再批发给各批发商和零售商[1]。
　　2价格管制。根据价格审议会提供的价格咨询信息，大藏省审批专卖局的收购价；专卖局制定并公示批发价和零售价以及手续费[1]。
　　3质量管制。专卖局负责全国盐产品的质量监管[1]。
　　第二，专卖公社时期：1949年，日本政府依据《日本专卖公社法》成立专卖公社，取代专卖局，管制一般用盐①。
　　第三，烟业株式会社时期：1985年，日本政府根据《日本烟业株式会社法》取消专卖公社，成立政府控股50%的日本烟业株式会社，在其内部设立盐业专卖事业部，以履行专卖公社的相关职能②。
　　二、日本盐业专卖制度改革
　　20世纪80年代，随着西方放松管制改革的不断深入，越来越多的日本各界代表认为，国家专卖制度造成制盐产业效率低下和消费者利益受损，极力要求改革盐业管制制度。1996年，日本议会审议通过《盐事业法》，决定废除盐业专卖制度。
　　（一）日本专卖制度改革的原则
　　一是取消专卖制度，实行盐业市场化改革，尽可能限制政府干预范围；二是在市场竞争机制下，实现制盐企业自立，保证食料用盐的国内生产能力（140万吨）；三是保护弱势群体，确保偏僻地区和岛上居民生活用盐的稳定（数量和价格）供给③。
　　（二）日本专卖制度改革的措施
　　一是取消对生产商、进口商、批发商和零售商的行政许可制，实行备案制；二是废除生产、进口、批发和零售各环节的价格规制；三是一般用盐的质量监管职能转交厚生省；四是撤销日本烟业株式会社盐事业部，国家出资成立财团法人——盐事业中心，中心负责平价供给生活用盐（价格须报大藏省审批），代表国家储备生活用盐④。
　　（三）日本专卖制度改革的实施
　　出于盐业管制改革稳健性的考虑，《盐事业法》将1997年4月1日到2002年3月31日的五年间作为改革的过渡期。在此期间，政府继续对生产领域、经营市场和配送市场的进入实行许可制，盐事业中心独家垄断一般用盐的进口权和国内市场首次批发权，并建立300亿专用资金，以补贴制盐企业和批发商的合理化调整。经过五年过渡期，国内食料用盐产能稳定在140万吨左右，盐业市场集中度逐渐提高，基本达到改革预期目标。为此，2002年4月1日，日本政府正式废除国家专卖制度，不再对盐业的生产、进口、批发、零售和物流环节实行管制，市场主体完全自由参与盐业生产经营活动。
　　然而，盐事业中心大量进口物美价廉的中国精制盐，对国内市场构成了较大压力。为了应对国际市场竞争的冲击，2002年日本政府设置了自2002年4月1日到2005年3月31日的三年构造改革期：对进口中国精制盐征收特别关税；政府、制盐企业和批发商共同出资建立176亿日元构造改革基金⑤，用以补贴制盐企业的主动破产费用和批发商的合理化补贴。经历三年的构造改革期，1家制盐企业和若干家批发企业主动申请破产，日本盐业产业组织结构不断优化，市场结构趋于合理。截止2008年底，7家制盐寡头垄断制盐工业，2家物流配送公司拥有100%的市场份额，92家批发企业分散于全国各地[2]（p.539）。
　　三、日本盐业专卖制度改革启示
　　（一）专卖制度改革目标的多元化
　　由于资源禀赋劣势和国内产能不足，日本政府将关系到国计民生的盐产品纳入管制之中。从所有盐产品专卖缩减到一般用盐规制，再集中于食料用盐管制的历史变化轨迹中，我们发现，日本盐业管制依归，由国家利益或政府利益上升为全体国民的公共利益与盐业企业的经济利益，尤其优先考虑弱势群体利益，既要实现社会公共福利目标，又要达到产业经济效率目标，充分体现出公平与效率兼顾的原则。事实上，正是因为日本盐业管制目标明确和改革措施给力，才使得日本盐业管制改革进程顺利，效果良好。 　　参考日本盐业基于管制目标多元化的专卖制度改革，我国盐业管制改革应该摒弃忽视经济效率目标之陈规，遵循公平与效率兼顾的基本原则，构建公共利益目标、政府利益目标和产业经济目标的三维目标体系，为管制改革提供清楚的政策价值指向。
　　（二）专卖制度改革决策的程序化
　　1.专卖制度改革决策的社会化。
　　第二次世界大战结束后，西方民主政治制度在日本逐渐建立起来，民主化的立法程序充分展现在日本盐业专卖制度改革的进程中。
　　早在1949年，大藏省内设立由学者、盐业生产者和公社职员组成的专卖事业审议会，以代表消费者和业界向大藏省提供关于专卖事业的政策建议，并推荐专卖公社的总裁和监事人选。1982年，隶属于日本首相的咨询机构——临时行政改革推进审议会，首次提出废除盐业专卖制度，1988年再次建议取消盐业专卖制度，并提出诸多方向性建议。随后，经过大藏省的咨询机构——临时烟业等事业审议会盐业小委会近七年的审议，于1995年正式提出《关于日本盐业的改革问题》，向议会提交咨询意见书并获得通过。在改革过渡期，盐业小委会经过一年的基层调研和反复研讨，提出咨询意见书，建议采用特别关税手段保护国内盐业市场，设置三年构造改革期来优化盐业产业组织，亦获日本内阁政府的同意。
　　2.专卖制度改革决策的法制化。
　　日本盐业国家专卖制度，从起初的建立到最终的废除，无不彰显出法律的权威性和严肃性，始终坚持立法为先导，依法管制和依法改革。
　　1905年根据《盐专卖法》，明治政府在大藏省设置专卖局，赋予其盐业专营职能。1949年，依据《日本专卖公社法》，日本政府设立专卖公社，以取代专卖局履行专营职责。1985年，依照《日本烟业株式会社法》，日本政府投资50%成立日本烟业株式会社，并在其内部设置盐事业部，代替专卖公社履行盐业专卖职能。1996年，日本议会审议通过《盐事业法》，决定废除盐业专卖制度。
　　我国食盐专营治理失灵的一个重要原因是，缺失一部位级较高的权威性法律作为管制的制度性基础。纵观日本近百年来的盐业管制，每一步变革或改革皆是依据正式的法律文本。这无疑为我国盐业管制制度改革提供了良好的开启。
　　（三）盐业专卖制度废除的渐进化
　　尽管日本《盐事业法》确定于1997年4月1日废除盐业专卖制度，但这并不意味着此时就立刻取消了盐业管制，而是出于改革稳健性的考虑，规定了五年改革过渡期，除变更管制机构以外，其专卖政策基本未作调整。同时，还配套了三年结构改革期，优化盐业市场结构，基本能够保证国内市场140万吨左右食料用盐的供给，为盐业管制向市场化迈进奠定了坚实的产业基础。
　　虽然日本政府于2002年4月1日终结了盐业专卖制度，但国家投资成立的盐事业中心，却专门负责食盐的平价供给和国家食盐储备。这意味着，日本政府对盐业的管制并没结束，只是以一种新的管制制度取代时过境迁的专卖制度而已。这种新的管制制度框架是由管制治理模式和管制激励政策构成的。首先，建造政监合一的管制治理模式：依据《盐事业法》将过渡期盐事业中心的管制职能转移给大藏省和厚生省，其中，大藏省负责食料用盐的价格管制和数量管制，厚生省负责食料用盐的质量管制；摒弃政企监三合一的管制治理模式，将盐业事业中心从行业指导职能和监管职能中分离出来，使其成为单一的非营利性的市场主体，避免了教练员、运动员和裁判员三种角色于一体的诸多弊端。其次，实行富有特色的管制激励政策：大藏省仅仅对盐事业中心所经营的食料用盐进行数量规制和价格规制（经营亏损由国家财政补贴），归还所有民营企业价格自主决定权，这不仅确保了食料用盐的价格平稳和供给稳定，而且还以平价供给机制约束了食料用盐市场的有序竞争，更以自由价格机制激励了盐业企业研发、生产和供应其他盐产品，拓展了盐业企业的利润空间，提高了盐业经济效率；同时，采用全国统一标准，对盐事业中心和民营企业生产经营的食料用盐之质量进行管制，以保障国内市场食料用盐的良好质量。
　　可见，日本废除盐业专卖制度，并不表示取消盐业管制，而是根据其独特的资源禀赋条件、特殊的行政管理体制和特定的社会文化背景等，实行了一种新的经济性管制制度。为此，我们需要结合我国特殊国情和目前盐业产业条件以及市场监管环境等，循序渐进地推进我国盐业管制制度改革，审慎选择适宜的改革路径。
　　四、我国盐业管制制度改革对策
　　（一）我国盐业管制的缘由和目标
　　1.我国盐业管制的缘由。
　　国内外实践充分表明，食用加碘食盐（以下简称“碘盐”）是防治碘缺乏病最经济、最有效和最便捷的措施。1994年，国务院颁布《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，决定长期采取供应碘盐的防治策略。自此，碘盐在我国不再是一种简单的生活必需品，而是富有公众福利属性的社会产品，承担着造福子孙后代和提高全国人口素质的历史重任，承载着消除碘缺乏病的公共利益目标。
　　以产品消费技术属性的视角，碘盐既不具有非排他性又不具有非竞争性，不属于公共产品范畴，乃系典型的私人产品。然而，在我国特殊国情下，碘盐被赋予公益性使命，担负着消除碘缺乏病的公益价值目标。尽管“公益目标”是一个现代社会不可回避并与社会所有成员相关的伦理学准则，但经济学从不否认社会“公益目标”的存在及其实际作用，在更多场合，“正外部性”或许是“公益目标”更具经济学意义、更为具体的替代性概念。
　　由于我国目前还不具备碘盐经营完全市场化的三个条件（成熟的市场主体、成熟的消费者和有效的市场监管）[3]，如果取消对碘盐经营市场的管制，由多家私人企业自由平等地提供碘盐，尽管可能给非偏远市场消费者带来较低的市场价格之好处，但更有可能引发假冒伪劣碘盐冲击市场的严重后果，在包括非偏远市场和偏远市场在内的所有市场中，皆可能有部分碘盐需求者无法购买到甚至无力消费合格碘盐，即产生负外部性，出现市场失灵现象。
　　正外部性是“公益”，负外部性是“公害”，减少和消除“公害”也构成“公益”[4]（pp.11201121）。源于市场机制的负外部性，不可能单纯地依靠市场力量来根除，需要政府根据“公益目标”进行有效干预或适当管制，将负外部性矫正为正外部性。可见，以产品消费社会属性的视域，在我国目前阶段，碘盐已经由私人产品转变为准公共产品。从这个角度来看，准公共产品的存在，其实是政府依据“公益目标”干预或校正“市场失灵”的具体结果之一。简言之，我国盐业管制的理由，不像日本仅仅缘于国民物质层面的公共利益，而是超越物质层面，基于国民素质的公共利益之考虑。事实上，也正是出于此种缘由，我国政府于1996年依法实行食盐专营制度。 　　2.我国盐业管制的多维目标。
　　1991年3月，时任国务院总理的李鹏同志代表中国政府，在《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行90年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》上签字，向国际社会庄严承诺，到2000年中国基本实现消除碘缺乏病目标。从此，碘盐不再是局限于物质层面的经济产品，而是内涵丰富的社会产品和政治产品，不仅承载着消除碘缺乏病的公益使命，还担负着国家声誉和党的国际形象的政治重任。因而，国民素质与政府声誉的公共利益与政府利益，已经成为我国盐业管制的根本依归。
　　让·雅克·卢梭（JeanJacques Rousseau，1762）明确指出，政府并非从来就有，政府的角色是公众和公共利益的受托者，其职责就是为了公共利益的最大化而努力[5]（p.109）。政府因公共利益而产生，天然就从属于公共利益，政府权力是实现公共利益的手段。
　　利益追求是任何个人和组织活动的根本动因[6]（p.35）。政府是一种国家体制下的组织机构，同样具有“经济人”属性，必然努力追求政府利益最大化。所谓政府利益，就是政府系统自身需求的满足，包括正当利益和非正当利益。其中，政府正当利益（或政府政治利益），是指政府的权力与权威、政府的业绩、信誉与形象等，是政府得以持续地存在下去的根本保障[7]（p.112）。可见，政府政治利益的存在和追求具有合理性和正当性。
　　政治利益与公共利益是辩证统一的关系。政治利益的实现离不开公共利益的实现，只有通过公共利益的实现，政治利益才能在合理的范围内得到满足。反过来，只有政治利益获得满足，政府自身才能生发出实现公共利益的动力机制，进而促进公共利益的实现。所以，在现实的公共活动中，必须保证公共利益与政治利益的互动，并在此基础上实现二者的互利与共赢。
　　在我国盐业管制的实践中，只要达到了消除碘缺乏病的目的，也就提高了国民健康素质和维护了我国政府的国际声誉和形象，同时实现了公众的公共利益目标和政府的政治利益目标。我国盐业管制既要关注绝大部分民众的公共利益，又要考虑政府的政治利益，既要实现社会目标，又要达到政治目标，维护社会和谐与政治稳定，体现社会的公平性与政府的正义性。
　　然而，政府管制毕竟针对市场失灵领域，是对市场机制缺陷的有效弥补，旨在维护消费者利益和提高产业效率。西方国家之所以先后展开管制改革，关键在于传统管制导致经济运行的低效。日本盐业专卖制度改革的根本动因亦是提升产业经济效率。尽管食盐专营制度已经达到消除碘缺乏病的目的，却付出了沉重的经济代价，备受世人诟病。出于提高经济效益的考虑，我国政府已将改革食盐专营制度提到议事日程。这充分说明，我国盐业管制改革还必须关注产业经济的可持续发展，必须达到提高产业经济效率的目标。笔者主张，我国盐业管制改革应该借鉴日本专卖制度改革的成功经验，坚持公平与效率兼顾的原则，在法律上明确三维管制目标，建构以社会目标和政治目标为主、经济目标为辅的管制目标体系，为创设新的盐业管制制度提供清晰的政策目标导向。
　　（二）我国盐业管制制度改革的决策程序
　　我国盐业管制制度改革，虽然也要经过市场调研、专家论证和征求意见等程序，但由于缺失专门的管制改革咨询机构，使得公开程序多流于形式，大多由政府主管部门主导。
　　以委托代理的视域，管制是一条社会公众-政府-管制部门-被管制企业的多层委托代理链条。从表面上来看，好像只是在政府与管制部门之间存在隐性管制授权契约关系，以及在管制部门与被管制企业之间存在显性管制契约关系，但事实上，在管制部门与消费者、投资者之间还存在着传导性契约关系[8]（p.68）。以上诸多契约关系隐含着多个委托人或代理人的不同利益诉求，决定了管制部门必须协调与平衡错综复杂的利益关系。
　　理论上，政府的权力来源于最初的社会契约，是人民共同让渡的权利；但是，现实结果与当初契约并不一致。由于政府自身“经济人”的性质，政府无法真正做到契约政府，政府在追求自身正当利益的过程中，往往产生“逆寻租”行为，即某些行政部门，以公共利益之名义，运用手中的行政权力，通过改变规则或者制定管理条例，或者与企业合谋，将社会公共利益变异为政府的非正当利益和集团利益，使公共权力部门化、公共利益集团化或个人化[9]。所以，“契约的国家理论中所想象的以促进社会福利最大化为己任的、专心致志提供有效产权制度安排、在各种利益集团之间不偏不倚的中性官僚政府是不存在的，而掠夺的国家理论所设定的以促进统治者利益最大化为己任、无心提供有效产权制度安排、在各种利益集团之间更倾向于强势利益集团的政府更是事实”[10]。
　　很显然，政府部门操纵和“垄断”制定的公共政策，不但不能真实反映和平衡结构内各个主体的根本利益，反而可能偏离公共利益和弱势群体利益的轨道，违背公平与效率兼顾的原则，进而损害政府的政治利益，给社会和谐与政治稳定带来潜在风险。
　　公共行政是政治过程的产物，“主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系，是前者能够不能够以及在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益”[7]（p.10）。这种行政过程又可以分解为利益表达、利益综合、政策制定和政策实施等基本环节。其中，利益表达是把人们的愿望、意见、态度和信仰转变为对政府要求的方式，它是行政过程的逻辑起点；利益综合是指把经过利益表达提出的许多要求综合成为少数几个重大的政策选择方案；政策制定是把有效的行政要求转换成权威性决策的阶段；政策实施就是政策的落实和实现过程[11]（pp.7382）。
　　因此，我国应该摒弃政府“垄断”管制改革之沉疴，将政策的决策权交给市场或社会，有效利用市场或社会力量，弥补政府信息劣势的缺陷。就盐业管制改革而言，应该设立由学界、业界和消费者代表等构成的盐业产业政策咨询委员会和盐业体制改革咨询委员会，在盐业主管部门——工信部部长的统一领导下，由产业司和挂靠在工信部内的盐业管制机构共同组织，借助这两个委员会的第三方力量，展开充分的市场调研，广泛征询社会各界意见和建议，充分酝酿，反复论证。通过各利益攸关主体的反复博弈与妥协，达成能为利益各方所接受的相对成熟的改革方案和战略性产业政策，并将咨询报告提交全国人大审议通过，进而形成盐业体制改革与产业发展政策相兼容的法律性文件——《盐业法》，为盐业管制改革和产业战略发展奠定坚实的制度基础。 　　值得注意的是，盐业管制法律应该由上下位级不同的系列法规组成，即是说，在这部位级较高《盐业法》和《招标投标法》的制度架构下，由管制机构组织盐业体制改革咨询委员会，研制相关的盐业管制法规细则——《盐业管制条例》等，并呈送国务院审议通过。其中，《盐业法》的主要内容是，确立三重管制目标，构造管制治理模式，授予管制机构相对独立或完全独立的法律地位，明确各个层级管制机构的管制权利和职责，设计激励相容的管制治理工作机制，构建内外共治的管制治理监督制度等。《盐业管制条例》的主要任务是，基于三维管制目标，规定盐业特许投标的政策内容，以及政策的执行和实施细则等[12]。
　　（三）我国盐业管制制度改革的渐进化路径
　　按照全球导入竞争机制的民营化管制改革方向，我国盐业管制制度亦应朝着市场化方向改革，但由于还不具备完全市场化的三个条件，所以我国暂时还不能完全取消对碘盐经营市场的直接管制。鉴此，我国食盐专营制度改革可参考日本盐业专卖制度改革的渐进化模式，既要给出足够的过渡期，选择一种管制与市场相兼容的管制制度作为过渡，以使业内企业逐渐适应未来社会性管制，更要同时提高制盐工业市场集中度，为未来完全市场化改革奠定坚实的产业基础。
　　1.盐业特许投标制度。
　　按照盐业管制目标的优先顺序，新的管制制度选择须首先满足社会公益目标和政治目标，然后在此基础上提高盐业经济效益。
　　起初经济学家们认为，由于公共产品消费上的非排他性、非竞争性和不可分割性的特点，再加上资本的趋利性，使得私人无法有效供给公共产品。科斯指出，“如果定价制度的运行毫无成本，最终的结果（产值最大化）是不受法律状况影响的”。如果有清楚的产权界定，以利润最大化为原则，通过市场的自由交易，则可带来资源的最优配置，可能会产生比政府干预更大的效用。将科斯的交易费用与产权理论延伸到公共产品理论，可以用来探讨政府与市场的关系。以效用最大化为原则，比较政府与市场提供公共产品的交易费用的大小，就可以选择更有效率的供给方式。所以，新制度经济学的结论是，不存在固定的公共产品供给模式，而要根据技术和制度等的变化，在具体的约束条件下（交易费用和产权）选择最优的生产供给模式，这为私人供给公共产品提供了理论依据[13]。
　　现行的食盐专营制度备受诟病的重要原因，就在于政府垄断供给的效率极为低下。作为政企监三合一的盐业公司，凭借行业指导、经营垄断和行业监管三种权力，“寻租”和“逆寻租”滋生泛滥，企业X效率普遍存在，极大地侵蚀了上游制盐企业的生产者剩余和下游消费者的消费者剩余[14]。我国盐业管制的实践表明，政府独自提供碘盐是低效的，必须寻求另外的供给方式。
　　德姆塞茨（Dernsetz，1970）提出，在能够排除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共产品，至于不同消费者对同一公共产品有不同偏好的问题，则可通过价格歧视的方法来解决[15]。事实上，在任何产品市场上，都存在源于不同偏好的消费非匀质性。所谓消费非均质性是指，“在既定的时空条件下，不同消费者对某类产品的消费在质和量上不具备均等性，也就是说，在同类产品的消费中，一些消费者消费产品的品质或数量往往会优于或多于另一些消费者”[16]。如果政府借助市场力量，以契约委托私人企业提供碘盐，固然可以避免非偏远市场负外部性的产生，可基于物流费用的不同和消费者收入水平的差异等，则在偏远市场和非偏远市场之间，消费非匀质性会更加明显，前者消费者的消费数量将远远低于后者，这显然无法全面实现消除碘缺乏病的公益目标，导致偏远市场产生负外部性。
　　诚如德姆塞茨（Dernsetz，1970）所指出的，价格歧视是解决消费非匀质性问题的一剂良药。要想刺激偏远市场的消费者足量消费合格碘盐，就必须堵住其选择原盐等非碘盐之漏洞，也就是说，必须使偏远市场碘盐的销售价格等于甚至低于“私盐”贩子贩卖非碘盐的价格。可是，既定的管制目标要求新的制度设计，在满足公益性社会目标的前提下，还须确保盐业经济目标的实现，即保证这里的受托企业有利可图。
　　在市场定价机制失灵的领域，政府有充足的理由介入，对私人企业提供碘盐的价格给予适度管制。然而，由于市场主体“经济人”的天然本性，为在政府管制市场中追求最大化利润，他总是想方设法隐藏其生产经营活动的真实成本信息等。在信息极不对称的情况下，政府管制机构很难界定一个合理价格而对私人企业进行有效管制。
　　施瓦茨（Schwarts，1979）和韦德（Wilde，1979）视竞争为消除不完全信息之后果的良策，政府作为一个信息不完全的管制主体，可以利用市场竞争机制“逼迫”企业“说真话”。丹尼尔·F·史普博（Daniel F.Spulber，1989）指出：“受欢迎的管制政策是对信息公开或合同条款设立一般的规则，然后依靠市场力量使私人信息得以公开。”[17]（p.77）卡恩（Kaha·A·E，1970）认为，在“许多情况下，企业具有经营某种市场业务的特殊能力，但它必须从国家取得经营特许权，这就给予后者一种公认的契约权力，来坚持它认为适当的管制”[18]（p.5）。在这种适当的管制之下，管制机构与市场主体的博弈能达到均衡状态，政府与企业都能从企业获取供应市场权力的竞争中得到好处：在既定的合约条件下，作为契约委托者的政府，可以规避自身信息劣势，消除企业信息垄断，优化出管制价格上限；同时，作为契约受托者的企业，也可基于竞标价格而获得预期利润[19]。因此，“伴随着政府特许权而来的对自然垄断企业的传统管制，可以通过合理设计一种使企业竞争地获得特许权的体制而被废弃”[17]（p.326）。这种体制就是特许投标制度，即政府“将特许经营权授予提出以最低价格提供服务并同时满足一定服务质量标准的厂商”[20]（p.400）。
　　笔者所设想的盐业特许投标制度框架，是由管制治理模式和管制激励政策构成的。
　　（1）建立政监相对分离的管制治理模式。政监相对分离，是指管制机构在法律层面上具有独立的管制决策和管制执行之权利，但在组织关系上则隶属于大部制下的综合性国家行政部门。其优点是，可以在行政长官的统一领导下，促使管制政策与产业政策的协调统一，避免部门之间的推诿扯皮，有助于解决激励相容问题[21]（pp.259260）。在我国目前行政管理体制和特许投标制度环境下，为了取得地方卫生、质监和工商等行政管理部门的协同配合，笔者认为，构建以省级行政区域为单元的政监相对分离的管制治理模式更为现实。建议将盐业管制职能从国家发改委分离出来，成立由相关领域的专家组成的国家盐业监管委员会（以下简称国家盐监会），并由《盐业法》授予其相对独立的管制权利，在组织关系上隶属于工信部，但具有相对独立的法律地位。同时，把各省（市、自治区）的盐业管制职责从各省盐业公司分割出来，比照国家盐监会，组建省（市、自治区）盐监会，受国家盐监会的垂直领导，独立执行盐业特许投标政策，组织实施本行政区域的特许投标工作[12]。 　　（2）实行盐业特许投标激励政策。废除食盐专营政策，取消对食品加工用盐、畜牧用盐和“小工业盐”⑥等的生产、经营和配送等环节的市场进入管制及其价格管制，将管制对象收缩为居民直接食用碘盐。放松碘盐生产市场的进入管制，实行非数量型的行政许可制，避免非生产性“租”的集聚。至于碘盐的价格，则可采用特许投标的契约方式加以管制。
　　具体而言，盐业特许投标政策就是，由各省（市、自治区）盐监会，根据本行政区域内偏远市场“私盐”的贩卖成本，确定一个与之相等或更低的偏远市场销售价格上限，并将其作为一个定量列入竞标约束条件中，使竞标企业在既定数量和质量以及偏远市场的价格上限之条件下，按照“以近补远、以盈补亏”的交叉补贴原则，竞标区域内非偏远市场的碘盐价格。在这里，需要注意以下几点：一是允许符合条件的业内和业外所有企业参与竞标，因为竞标阶段的竞争越充分，最终的竞标价格就越接近于平均成本，超额利润空间就越小。二是作为自我利益最大化的竞标企业，将会根据所掌握的内部信息和外部市场信息等，界定一个高于平均成本的竞标价格底线，以确保自己获得一定的超额利润，用来弥补偏远市场亏损。三是中标企业从经营非偏远市场所获得的超额垄断租金，应该全部转移给偏远市场的消费者，将负外部性矫正为正外部性，以实现盐业管制的公益性目标，这其实是以一种特殊“国家税收”来扶持社会弱势群体，起着收入再分配的杠杆作用，体现社会的正义性与公平性。四是尽管这里依然存在哈伯格三角形的社会福利净损失，可这个三角形面积比一般完全垄断市场的哈伯格三角形面积小得多。因为食盐属于需求缺乏弹性的生活必需品，且没有替代品，其需求曲线非常陡峭，与其他完全垄断市场相比，盐业特许经营市场可以在较大限度上减少社会福利净损失[12]。五是合约周期不宜过长或过短，不妨定为三年。因为契约周期愈长，契约的不完全性就愈加显著，由市场带来的不确定性就愈多，代理者的违约风险就愈大；可是，如果合约周期太短，就会产生不利于代理者进行固定资产和技术投资等负面效应。
　　显而易见，以特许投标政策取代食盐专营政策，既可彻底解放制盐企业，激励其通过自由竞争机制，获取在专营制度下不可能获得的潜在利润，又可取消盐业公司的专营特权，消除源于行政垄断的X效率问题，用市场竞争力量来“倒逼”其拓展业务经营范围，甚至出现盐业产销一体化浪潮，优化产业价值链条，以达到提高产业效率的经济目标。不仅如此，这种管制与市场相兼容的特许投标政策，既植入市场竞争机制（将事后竞争变为事前竞争），顺应全球市场化管制改革潮流，又利用模拟竞争方式，让市场主体自我显露成本信息，为政府提供一个较为科学的价格管制定位，弥补专营政策对偏远市场负外部性的纠正不到位之缺陷，给偏远和非偏远两个市场的消费者足量消费碘盐，确保消除碘缺乏病的社会目标和政治目标的实现。
　　2.盐业产业组织合理化。
　　产业组织是指同一产业内部各企业间在进行经济活动时所形成的相互联系及其组合形式[22]（p.12）。产业组织是否合理，直接关系到该产业能否达到资源有效配置和收益公平分配等经济和社会目标。因此，当某一行业产业组织处于不合理状态时，就需要政府制定相应的产业组织政策，即采取一系列的鼓励性或限制性政策措施，引导该行业实现产业组织合理化，以协调供需矛盾，促进供求总量平衡。纵观各国政府所实施的产业组织政策，归纳起来主要有竞争政策、规模经济政策和直接管制政策三类[23]（p.217）。在对自然垄断性和公益性行业进行管制以来的一百多年间，各国政府总是根据不同的经济、社会和技术条件，在不同的历史时期针对不同的行业，同时采用直接管制政策与规模经济政策，或者直接管制政策与竞争政策，甚至将以上组对政策加以融合，以实现其特定的政策目标。可见，直接管制与产业组织合理化，原本就是相伴相生、如影随形的。为此，我国盐业管制改革的过渡期内，完全可以实施政府激励性管制与产业组织合理化并举战略。
　　通过对比研究，笔者发现，我国制盐工业所面临的产业环境与改革前的日本十分相似，都处于小、多、散、弱的局面，市场集中度极低。所不同的是，我国制盐工业源于资源条件之优势而产能严重过剩，“大工业盐”（指纯碱和烧碱生产用的工业盐）市场过度竞争，价格战争此起彼伏。正如有学者指出，“竞争也可能是毁灭性的，或者是成本高昂的”[24]（p.45）。盐业市场的零和博弈，不仅导致制盐企业只能实现工厂规模经济而无法实现企业规模经济，生存和发展步履维艰，而且还给盐业体制改革带来极大障碍，即很难规避过剩产能冲击放开的食盐市场。具体而言，在政企分开和市场监管难以到位的环境下，若食盐经营完全市场化，在某种程度上说，相当于为2000多家制盐企业提供一个释放超量产能（1000多万吨）的市场，部分中小微型制盐企业参与制假售假活动将在所难免[25]（p.63）。所以，为了给我国盐业管制改革营造一个良好的产业环境，降低市场监管的难度，在实行盐业特许投标政策的同时，应该配套推出盐业规模经济政策。
　　其实，我国盐业主管部门先后于2006年和2008年两次推出盐业结构调整措施，规定海盐、井矿盐和湖盐的最低经济规模分别为30万吨、10万吨和10万吨，逐年关闭和淘汰各盐区经济规模以下的独立经营制盐企业[26]。然而，截至2010底，我国大小制盐企业还有1000家左右，其中80%的企业没达到既定的经济规模，制盐工业的多、小、散、弱的落后境况并未得到有效扭转[27]（p.409）。
　　笔者以为，问题的症结就在于，这些产业政策都是由行政主管部门单独制定的，并以行政文件的形式来指导盐业发展，缺乏共识性、强制性和权威性，从而导致地方保护主义肆无忌惮。各地方政府为了确保税费来源和稳定就业等，姑息本行政区域内的制盐企业，使得大量规模以下的制盐厂商生存下来。鉴此，我们不妨参考日本借用第三方社会力量决策的经验和法制化产业治理模式，将政策主体转变为第三方，将政策手段转变为法律法规，增强盐业产业政策的效率性和权威性。首先基于《盐业法》的法律制度框架，在工信部的组织下，盐业产业政策咨询委员会结合我国盐业的具体情况等，研制包括盐业规模经济政策在内的盐业产业发展政策建议，然后由工信部将政策建议提交国务院审议通过，最终形成可操作的政策法规，比如《盐业产业发展政策条例》。 　　笔者主张，新的制盐工业规模经济政策，可以效仿日本的《关于促进盐业调整及其近代化的临时措施法》等。首先，根据我国盐业市场需求状况，确定一个合理化的制盐企业数量；其次，再结合改革过渡期长短和既定目标企业数量，依据规模经济理论，针对规模经济与竞争活力既相克又相容的特点，科学界定最小最佳经济规模标准，保证制盐工业在此适度规模下，既能实现企业规模经济，又能保持适度竞争，进而形成有效竞争的均衡格局；最后，按照准备淘汰企业的破产费用（主要是退职员工养老保险费等）额度，在工信部设立“制盐工业产业组织合理化基金”，凡是达到规模标准的制盐企业和盐化一体化企业，均可向工信部申请存留，经核准后上缴存留基金，用于补贴规模以下企业的退出费用[28]。
　　3.盐业社会性管制。
　　日本学者植草益（うえくさます，1991）将管制分为经济性管制和社会性管制，前者是指“在自然垄断领域和存在信息不对称的领域，为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府机关利用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制”[29]（p.1）；后者“则是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动指定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制”[29]（p.2）。并且，二者具有本质的分野：经济性管制是以某个具体产业为管制对象，为实现社会、经济和政治等多维目标，直接限制企业的市场活动，并直接影响市场主体的经济决策，所以又被称为直接管制；社会性管制则不以特定产业为管制对象，而是为达到一定的社会目标，实行跨行业或产业的横向管制，从而间接影响市场主体的经济决策，因而又被称为间接管制。
　　显然，盐业特许投标属于经济性管制范畴，政府直接管制碘盐经营市场。由于存在不利于在位企业固定资产投资和新企业公平竞争进入以及企业串标等缺陷和风险，所以特许投标制度仅仅是我国盐业管制改革的一种次优选择，作为一种过渡性制度来施行。
　　如前文所论，政府之所以直接管制碘盐经营市场，关键在于由私人提供这种特殊的准公共产品会产生负外部性。在改革过渡期之后，如果同时具备碘盐完全市场化的三个条件，即在市场供需双方与政府部门的合力下，运用市场自由竞争机制，由私人企业机会均等地提供碘盐，则可能将负外部性降低到最小程度甚至使其消散。亦是说，此时政府不必再继续实施直接管制，而应随之转型为间接管制，即将碘盐融入普通食品的管制范围，实行社会性管制。
　　当然，这并不意味着从此以后碘盐不再具有公益性，而是由于碘盐市场负外部性的消减，政府不必再对其进行经济性管制，碘盐这种准公共产品已蜕变为私人产品。此时的碘盐就像其他食品和药品一样，属于带有公益性的私人产品，可以完全交给市场来生产和提供。为此，在改革过渡期结束时，就要依法废除盐业特许投标制度，不但取消碘盐经营市场的管制，还要将碘盐生产的许可制转变为备案制，使所有制盐企业都能自主决策碘盐生产。
　　鉴于提高偏远市场消费者的收入水平和改变其消费偏好，以及完善相关法律法规和有效提高有关行政部门的市场监管能力，皆是相当复杂的系统性工程，这意味着我国盐业管制改革过渡期不会像日本那么短，有可能需要经历一个较长的时期。
　　注释：
　　①按照用途划分，日本将盐分为工业两碱用盐和一般用盐，其中工业两碱用盐全部依赖进口；一般用盐又分为生活用盐和业务用盐，其中业务用盐分为食品类用盐和融雪剂等工业用盐，生活用盐和食品类用盐合称为食料用盐。
　　②参见：總務厅行政監察局.日本たばこ產業株式会社の现状と課题，1991年。
　　③参见：日本財政制度等審議会たばこ事業等分科会第1回から第10回まで議事錄附属资料。
　　④参见：日本財政制度等審議会たばこ事業等分科会第1回から第10回まで議事錄内容。
　　⑤在176亿日元构造改革基金中，政府出资148亿日元，制盐企业联合会出资26亿日元，批发商联合会出资2亿日元。参见：日本鹽事業セソタの統計資料。
　　⑥我国盐业将用于印染、纺织、制革和造纸等行业生产的工业盐简称为“小工业盐”。
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　　[责任编辑：杨 健]

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