[“三方代建”模式下代建方的界面风险分析与防范]政府代建项目的风险

　　摘要：“三方代建”模式中代建项目由委托方、使用方、代建方三方共同参与建设、共担风险。但在实践过程中，“三方代建”模式存在责任界面模糊，责任相互交叉等问题，从代建方的角度出发，分析了目前常见的“三方代建”模式下代建方面临的界面风险，并就代建方如何防范界面风险提出了相应的建议。
　　关键词：代建制；界面；风险分析；风险防范
　　中图分类号：F406.2 文献标识码：A 文章编号：1672-1101（2012）01-0020-04
　　建设项目的风险是普遍存在的，而就一特定项目而言，采取代建制并未改变项目风险的大小，而是实现了风险在项目参与方之间的合理分担。代建制中适用面最广的是“三方代建”模式，即代建项目由委托方、使用方、代建方三方共同参与建设、共担风险。但在实践过程中，“三方代建”模式存在责任界面模糊，责任相互交叉等问题，由于代建方在“三方代建”项目中处于服务地位，使得其承担界面风险较大的现象普遍存在。本文拟在总结目前已有代建风险管理、合同界面管理研究的基础上，分析三方代建模式下代建方面临的界面风险，并就代建方如何防范界面风险展开探讨。
　　一、代建制风险管理及界面管理研究现状
　　（一）关于代建制的风险管理研究
　　代建制是指政府通过招标的方式，选择社会化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建制对政府投资项目实行相对集中的专业化管理，实现了投资、建设、管理和使用的分离，提高了政府工程的效率和透明度，提高政府投资工程的效益。2004年国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》以后，代建制在各地得以广泛开展，探索了多种代建模式，如上海、广州、海南等地试点的指定代理模式，重庆、厦门、贵州等地试点的委托代理模式，以及北京武汉广州等地试点的三方代建模式等，这其中适用面最广的就是三方代建模式，在学校、医院、基础设施等政府投资工程领域都取得了积极的成果。
　　但由于《国务院关于投资体制改革的决定》中仅提到代建制，相关的配套政策还不健全，代建机构的法律地位还不明确，代建项目在实施过程中还存在大量的风险，特别是代建单位大多是工程管理咨询公司，承担风险的能力有限，如何准确识别代建项目存在的风险、并对风险进行量化、建立有效合理的风险共担机制、采取有限措施控制代建项目风险等是目前代建项目风险管理研究的重点。如在风险识别方面，我国学者将代建项目的风险分为外部风险和内部风险，并将内部风险细化为前期、开发阶段、实施和竣工运营阶段的风险，将外部风险分为政治经济法律等社会因素风险、自然环境风险和第三方因素风险。风险评估方面，用层次分析法、模糊综合评价对代建企业的风险进行计算，进而得到各级风险的权重。在如何控制项目风险方面也提出了合理分配各方风险责任、明确各方职责、尽快出台代建合同示范文本、培育有实力的代建公司、建立信用机制、完善履约担保制度等措施。
　　（二）关于界面管理与界面风险的研究现状
　　界面原指各种仪器、设备、部件等的接口，后被引入管理领域。工程项目界面管理主要指的是为完成同一目标，项目各参与方在信息、技术、资源和财务等要素交流方面的相互关系。目前关于工程项目界面管理的研究多集中合同管理领域，即合同界面的管理。合同界面为同一项目的合同和合同之间，在空间位置和工作内容上的具体界定，在实施时间上的协调，在特定标准上的相互技术要求和匹配条件，要求跨越合同交流与整合。工程实践证明，在大型项目环境下，许多工作的遗漏和缺陷，纠纷和索赔都发生在界面上，且往往界面上的纠纷最难处理，究其原因，在于界面责任和风险很难在合同中界定，也是在合同谈判中争论的焦点。目前解决界面管理难题的方法包括确定合理工作包，采取合理采购模式，如设计一招标一建造（DBB），设计一建造（DB）等，这些措施的主要目的是尽可能减少合同界面，如DBB模式就把设计方和施工方之间的外部合同界面转化为内部的协作界面。但这些措施基于一个假设，即界面风险产生于承包方和发包方两方之间，或者承包商与分包商两方之间，对于“三方代建”模式无法全部借鉴，因为三方代建模式下的委托代建合同并非双务合同。目前尚未有“三方代建”模式下，委托方、代建方和使用方应分担界面风险的研究。本文将界面风险定义为“视授权情况，由一方或者多方承担，不具有明确风险责任主体的风险”。根据该定义，代建项目的风险可以分为各方内部的风险、外部风险和界面风险。内部风险具有明确的责任对象，一旦发生风险事件，则由相应责任方承担相应责任；如项目决策风险、代建人选择的风险、以及未按时拨付资金等就属于委托人的内部风险，另如使用人对代建项目功能描述不清，不配合代建人的工作就属于使用人的内部风险。外部风险是相对于内部风险而言的，某一方的内部风险实际上是其他方的外部风险。界面风险介于外部和内部之间，如工程报审风险，是否属于代建方的风险取决于是否授权代建单位承担项目报审的工作，另如干预风险是否产生则取决于使用人或委托人是否真正授权于代建人。综上所述，采用代建制不是为了控制风险，而是要合理的分担风险，但目前已有研究并未明确“三方代建”模式存在哪些界面风险，并未对界面风险的风险管理予以足够关注，使得风险事件发生后无人担责，相互推诿。因此，“三方代建”模式下交界面风险的识别、承担及风险防范的进一步研究是十分必要的。
　　二、“三方代建”模式下代建方的界面风险
　　（一）三方代建模式下代建人的工作界面
　　要分析代建人与使用人和委托人之间的界面风险，首先要理解三方代建模式下代建人的工作界面。“三方代建”模式是由委托人、代建人和使用人三方组成的项目管理层，展开项目的决策、前期和建设管理工作，除此之外，代建单位还要与设计单位、监理单位、施工单位和材料供货单位发生工作联系（如图1所示）。
　　在实际工作中，三方的权力义务一般通过签订委“三方代建”合同明确。三方代建合同中的权力义务关系并非双方合同中直线型的互负权力义务关系，而是三方互负权力和义务，形成一个闭环整体，无法拆解，本文中闭环的形态用倒三角形表示代建人处于服务地位。双向箭线代表合同关系，互负权力义务，单向虚箭线表示工作指导关系。 　　代建人还与其他参与方具有工作界面关系。一般情况下，代建单位与施工单位、供货单位之间是合同关系，具有明确的权利义务界面，等同于传统的承发包关系。而代建单位与监理单位、设计单位之间是否有合同关系取决于三方代建合同是否委托代建方负责设计管理、监理发包的工作。实践中，委托人、使用人为了规避风险、通常会委托代建单位签订相关合同，但同时保留与监理、设计的工作联系。代建人与承包商、材料供应商、指定分包之间的合同关系属于传统的承发包范畴，现行成熟合同范本较多，合同界面明确，界面风险不易产生，后续界面风险分析只分析代建人之与委托人、代建人之与使用人之间的界面风险，以及存在模糊交界面的代建人与设计方之间、代建人与监理方之间的界面风险。
　　（二）代建人与委托人、使用人之间的界面风险分析
　　1.代建人和委托人之间的界面风险分析
　　（1）征地拆迁风险。在传统的项目管理模式下，征地拆迁工作往往是业主进行管理，对于政府投资项目，则依靠政府强大的行政力量，通过诸如政策制定、调整等政府行为保证工程的进度。代建制管理模式下，如果这些工作由代建企业完成并承担，从政府行为转变为企业行为后，往往缺乏权威性和强制性，工程进展往往受到来自各方的社会阻力，从而导致工期的拖延和成本提升。
　　（2）工程审批风险。在工程前期存在着大量的审批手续，这些工作原先由使用人或者委托人办理。代建制模式下，代建企业可能会以使用单位的名义办理各种政府审批手续，项目报批涉及的部门众多，代建单位如果不熟悉报批流程，该项工作的委托将极大的影响项目开发时间，影响项目成本。
　　2.代建人和使用人之间的界面风险分析
　　（1）使用单位越权风险。合同不可能界定所有的权利义务，一旦存在部门利益冲突并且没有明确约定，使用单位往往会为了自身利益对代建单位的工作横加干预，这种越权行为有些时候是披着合法外衣的，比如使用单位会以技术标准要求高，别的单位无法完成等理由来指定施工方，材料供应商等，涉及的利益越大，越权行为发生的可能性就越大，这种越权行会抹煞代建方对项目目标实现所付出的艰辛努力。
　　（2）配合风险。这个风险往往被忽视，实际上在传统模式下，项目的建设往往是使用单位自己的权利，现在被代建单位占去，往往从心底有抵触的情绪。遇到一些需要使用单位配合的工作，如提供设计参数（如果设计由代建单位负责的话）、招投标、竣工验收等工作，使用单位不积极合作，造成项目工作拖延，而代建单位也无法追究使用单位的责任。
　　（三）代建人与其他参与方之间的界面风险分析
　　1.代建人与设计方之间的界面风险
　　设计风险是否属于内部风险还是界面风险取决于是否委托。实际中有些情况下设计单位是使用单位单独委托的，因为在项目前期尚未确定代建单位的时候，设计工作已经展开了，而委托的主体只能是使用单位，在这种情况下设计产生的风险则属于使用单位的内部风险，如学校、医院项目、运动场馆等。但还有些情况则设计单位属于代建单位选择的，使用单位只负责提供设计参数和技术要求，如道路、隧道等。设计风险属于典型的界面风险，如果由代建单位负责，由于使用人是工程的最终需求者，对工程设计特别是施工图设计往往从自身利益出发，提出不符合客观规律的设计要求，或者常常随意提高某种功能需求，造成设计过程变更过多、施工图预算超设计概算，代建单位面临按图施工成本超支、不按图施工违约的困局。
　　2.代建人与监理方之间的界面风险
　　采取代建制的项目也必须依法选择监理单位。但监理单位的选择会造成监理单位的职责与代建单位的职责冲突、重复的风险。目前代建单位多通过招投标的方式选人，针对代建单位的资质方面并无特定的规定，多采用咨询、监理等方面的资质作为资格审查的标准，使得代建人履行职责时工作思路与工作方法与监理无较大差别，造成工作效率低，工作职责冲突而且相互抵触的局面。监理单位依法对项目进行监理，如果由使用单位或者委托单位作为招标人选择监理单位并支付监理费，则委托方或使用方越权的风险会通过监理表现出来。
　　三、“三方代建”模式下代建方的界面风险防范
　　1.推进代建改革的制度建设，建立合理的风险共担机制
　　目前代建制虽然取得了一定的成效，但各地仍然是作为试点开展代建工作，尚未将其作为政府投资项目的常态化投资管理体制。制度建设的内涵丰富，主要是明确交界面的风险由谁承担，目前解决的办法大多是通过合同谈判确定的，但由于代建竞争激烈，往往存在代建单位不顾风险而承接下来，结果造成风险过大，项目目标无法实现。
　　2.加强代建理论研究，出台相关示范文本
　　目前试点的代建项目既有成功的案例，也有失败的案例，要从中找出成功的原因，失败的原因，使之不断的完善。比如代建模式下，监理合同由谁签订、项目报批由谁承担更好，这些都可以通过相关的案例对比研究，得出成功的、可以推广的经验。进而由政府建设管理部门出台《三方代建合同示范文本》，明确各方权利义务，则能减少交易成本，防范代建方风险过大的问题。
　　3.加强代建单位的资质管理
　　目前工程领域普遍推行企业资质认证制度，咨询企业、造价机构、施工监理企业都存在资质认证制度，代建企业的资质应该单独出来，从代建的业绩、设计、造价、咨询等专业人员配备、综合实力等方面制定标准、评定优质代建企业。因为只有优质的代建企业才会关注风险，不低价恶意投标，这从某种程度对使用人、委托人也是降低风险的举措。
　　4.通过市场机制选择代建单位
　　目前代建单位的选择有多种途径：邀请招标、议标或者内部制定都存在，应该将代建单位的选择也制定相应的标准进入招投标法的招标范围，如投资规模超过5000万的政府投资项目必须公开招标选择代建单位。只有合理透明的代建选择机制才能催生专业化的代建企业和行业，才能催生有实力、有远见的代建企业，进而提升代建行业的水准，提升我国的建筑业管理水平和效率。
　　5.加强工程项目信息门户建设，加大信息建设投入力度。很多界面风险的产生是由于各方信息沟通不畅造成的，如使用单位对设计过程的干预，往往是由于设计成果未及时交由使用单位审查，委托人对报批流程的支持往往需要及时了解项目的进展，以及需要提供哪些支持。因此，建立项目信息门户，各方共享建设信息对于三方代建模式下的项目管理尤为重要。
　　[责任编辑：范君]

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