论我国行政听证制度:行政听证制度

　　摘 要 听证制度是源自于英美法系中自然公正的听取两方面意见的法理，是现代社会民主的标志。所谓的听证，即是国家机关在做出某项决定前，组织召集特定对象，公开、公平地听取意见、建议的一种活动。可以分为立法听证、司法听证、行政听证。随着1996年我国的《行政处罚法》颁布，听证制度已经被我国以法律的形式确立下来。行政听证制度是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对方一方当事人的权利义务的决定前，给与当事人就重要事实表述意见机会的程序性的一种法律制度。行政听政制度是一种重要的现代行政程序法的核心制度，在很多国家的法律中都有规定。
　　关键词 行政听证制度 立法听证 国家机关
　　作者简介：孟珊宇，湘潭大学法学院2009级宪法与行政法学专业硕士研究生。
　　中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-030-02
　　
　　一、我国行政听政制度的立法概况
　　1996年颁发的《中华人民共和国行政处罚法》，第一次用立法的这种形式规定了行政听证程序，这标志着行政听证制度在我们国的初步确立。同年颁布及实施的《中华人民共和国海关行政处罚暂行办法》、《税务行政处罚听证程序实施办法》和《技术监督行政案件听证工作规则》则标志着行政听证制度在部门规章中确立。1997年实施的《中华人民共和国价格法》和2000年通过的《中华人民共和国立法法》也先后将听证制度纳入了相关条款。2001年通过的《政府价格决策听证暂行办法》、《审计机关听证规定》和2002年《国家外汇管理局行政处罚听证程序》更为全面、系统地对行政听证制度作出了规范。在全国性的法律、部门规章中确立行政听证制度的同时，各地方政府也依据相关法律和法规，综合本地的实际情况，先后将行政听证制度纳入了法制化的轨道。如《浙江省价格决策听证暂行办法》、《山东省行政处罚听证程序实施办法》等。
　　二、我国行政听证制度中存在的若干问题
　　（一）我国《行政处罚法》适用范围存在的问题
　　我国《行政处罚法》中第42条规定：“行政机关作出责令停产、吊销许可证或执照、停业、较大数额罚款等行政处罚决定前，应告知当事人享有要求举行听证的权利。”这是我国行政处罚的听证范围。也就是意味我国的《行政处罚法》使用反面排除和正面列举等方法规定行政听证适用范围限制在了责令停产、吊销许可证或者执照、停业、较大数额罚款等行政处罚上。只仅仅规定三类处罚事项可以听证，范围难免过小。《行政处罚法》只是对于比较重大的、对当事人权益影响比较大的处罚设立了听证程序，并将对于限制人身自由的行政处罚排除在听证范围以外，这与实施行政处罚法的目的，尤其是与建立行政听证程序的目的显然是背道相驰的。仅仅只是对较大数额罚款的规定可以去申请行政听证，但同时却对同样也是财产罚中的没收违法所得却是没有任何明确的规定告知当事人可以去申请行政听证，其实大家都知道，实际情况中的没收违法所得其金额也有可能是达到数额较大或巨大的情况。经过不断地实践可以发现我国行政听政范围显得偏于狭窄。我国应该在行政听证的适用范围上予以扩大，尤其是在限制之人身自由这一类的处罚方面，是因为“行政拘留”对于行政相对人的侵害其危害性巨大，同时也是最为严厉的处罚，这就督促我们应该从法律上采取有强有力的补救措施。
　　（二）我国行政听证制度在主体方面存在的若干问题
　　1．行政听证主持人的选取和委任有失公平、中立
　　听证主持人在行政听证程序中享有极其重要的地位，他是组织、召开整个听证会不可或缺的核心人物。通过剖析我国现行的有关规定与现行的有关法条，大部分都是由行政机关其内部的一些工作人员出任主持人，不然就是由行政机关其相关的责任人出任，再不然就是由行政机关复制法制部门的工作人员出任。不管我们是采用哪种人员出任主持人，行政听证主持人本质上都是作出最终决定的行政机关的工作人员，这样或多或少都会让当事人产生一种主持人与调查人员在一同为难自己的消极感觉。第二，听证主持人其自身的权利和义务规范的极为不明确。我国现行的法律法规对行政听证主持人其自身的权利和义务并没有作出明确的规定，这就容易产生为听证会过于走过场、过于形式化。我们为了避免此种情况的产生，应该在以后的立法活动中作出关于行政听证主持人其自身权利和义务的明确规定。例如主持人在主持完听证程序后，可以享有制作该听证会的有关结论性的报告、并且可以对该案提出与行政机关最终决定不同的意见与建议、甚至于在享有特定的情况下当事人与行政机关和解的权利。
　　2．行政听证的参加人其范围过于狭窄
　　美国《联邦行政程序法》第554条规定：“所有利害关系人有通知获得听证和裁定的机会。”从美国法院的判例来看，听证参加人的范围也在呈现扩大的趋势。但是就目前我国现状来看，我国的听证制度应用领域还是比较窄，有权参加听证会的主体还是比较少。按照我国《行政处罚法》规定，有权参加听证会的主体除听证主持人、调查人之外，就只有行政相对人，这种规定显然是不太利于行政处罚权的全面与公正行使的。2008年10月15日发改委颁布《政府制定价格听证办法》的第9条明确规定了听证会的参加人由消费者、经营者、其他利害关系人、相关领域的专家和学者和政府价格主管部门认为有必要参加听证会的社会组织及其他人员组成，并且规定听证会的参加人的人数和人员的构成比例由政府价格主管部门根据听证项目的实际情况来确定，其中消费者人数不得少于听证会参加人总数的三分之一。由此我们不难看出，我国听证制度中有权参加听证会的主体还比较少，听证参加人的范围还是比较狭窄。
　　（三）我国行政听证制度中听证笔录效力不明确
　　我国行政处罚法对于听证笔录的效力未作明确规定。因为在不断的实践过程中，听证笔录的作用仍未被大家所重视，行政机关作为听证程序的发动者和终结裁判者，在其使用听证笔录方面享有较大的自由裁量权，并且未经听证的证据和事实依旧对行政决定起着重要的作用。另一方面，如果行政相对人在陈述阶段放弃听证，可能会导致无笔录情况的出现。这必定会使行政听证制度形同虚设，也会使人民群众对听证制度丧失信心。此外，在听证会之后，行政机关经过补充而得到的证据，不应该认为其是无效的，应当同时也作为行政处罚决定的依据；但目前听证笔录的效力不明，仍旧是一个大问题。
　　三、如何完善我国的行政听证制度
　　（一）适当地扩大行政听证其适用范围
　　第一步我们应当事前通知利益受到损害的当事人有关的听证程序。除非因为这样的行为决定可能使社会的公共安全好公共权益受到会不良的影响，并且在此基础上，必须保障给予公民群众关于事后审理型的必要的程序救济。与此同时在该程序进行中，那些曾做出过剥夺行为的政府机关应当出示证据来证明自己机关的剥夺行为是有法可依的，同时该剥夺行为也是遵循了必要的正当法律程序。
　　（二）通过立法来明确行政听证程序应当保护的当事人的合法利益的范围
　　比如，财产不单只是包括公民的现存的合法财产，同时也应该把公民的一切合法、有财产内容的利益包含进去并以法律的形式规定下来。例如政府的雇用、合同、给付等等。
　　（三）建立一个独立且完善的行政听证主持人制度
　　第一，行政听证其最重要的职能分离原则的目的就是为了保障听证的公平性、公正性，从事行政听证的机关单位或者有关工作人员，他们都不允许从事与行政听证行为相背驰的任何活动。但我却认为，人大常委会它内部的一个专门委员应当担当负责委任行政听证主持人的角色，与此同时各个行政机关可以依据自身的不同的实际情况和不同的职能要求向委员会提出自身合理的要求，最后由该委员会在所有都满足条件的人员里面决定最终该行政听证主持人的人选。行政听证主持人他虽然在人事编制上是隶属于某个行政机关的，但是他的任命同罢免、奖励同惩罚都应该是独立的，不受到该行政机关的任何影响，并且同时应当不参与到该行政机关内部的一切普通业务，当然是在除开该行政机关的行政首脑以外的情况。此外，行政听证主持人应该在不受到任何人或事物的影响、指示下来主持整个听证会的进程，同时为了避嫌，在行政听证会的过程中也不要与其中的任何一方进行单方面性质的接触。通过以上我所例举的种种措施，我们可以最大程度地保护行政听证主持人其本身应该具备的独立性和中立性。第二，行政听证主持人的资格条件。在美国，听证实行的是一种行政法官制，何谓行政法官？就是指在美国行政机关中一种特殊的可以行使准司法型听证权的行政人员，该类行政人员是通过文官事务委员会从所有具有律师的资格、具有丰富的法律实践经验的人中所选取的。在美国行政法官通常都会被要求具备以下两个条件：首先必须是具有律师的资格并且是具有丰富的行政工作经验；其次就是该人员必须是为通过了文官事务委员会考试的人。文官事务委员会负责他们的工资和管理他们的任职，他们将不会受到何人行政听证所在的行政机关的任何影响，这样就最大程度地保护了他们的独立性。通常而言，行政听证主持人必须有一定的法律知识和丰富的社会实践和法律实践的经验，同时不可或缺的还必须要具有公正和无私的道德品质。同美国相比较，同时也从我国的实际情况出发，我国应当从具有律师的资格并且具有丰富的法律这个方面从业的实践经验，最为重要的是应该具有类公正无私的职业道德的公民中来选取担任听证主持人的人选。第三，听证主持人的权利和义务：听证主持人享有法律规定的权利和行政机关授予给他的其他非法定的权利。美国、葡萄牙等国家通过法律的形式不仅仅规定了听证主持人享有组织听证的权利，同时也规定了他享有决定的权力；而类似于德国和韩国等国仅仅只是通过法律规定了主持人享有组织听证的权力，而并没有类似于美国等国家规定的决定权。参照上述国家同地区的规定，我国应赋予听证主持人决定的权力。
　　
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