完善金融消费者权益保护机制的建议 健全金融消费者权益保护工作机制

　　 2008年金融危机给世界带来的教训之一，就是由于忽视了对金融消费者的教育和保护，导致金融消费者对所购产品缺乏了解，风险分散不尽合理，给金融系统的稳定带来了极大的风险。我国金融业从行政转向市场只有短短的20多年，随着金融业的开放与发展，金融经营者与消费者之间的纠纷正在逐渐增多，我国对金融消费者的保护凸显不足，保护制度不健全，法律缺失，金融消费者的知情权、选择权、公平交易权、隐私权、受教育权、赔偿权等屡受侵害。借鉴国外保护金融消费者的成熟经验，立足我国实际，笔者认为我国对金融消费者应采取横向立法规制和多元化的保护机制。
　　
　　将适当、有效地保护金融消费者权益
　　作为监管目标之一
　　
　　 金融监管在传统上以维护金融业的稳定为主，旨在保护“经营者主权”。20世纪60年代后，消费者保护逐渐进入监管者的视野和金融监管的目标体系中，“消费者主权”也开始逐步取代“经营者主权”。英国经济学家迈克尔•泰勒(Micheal Taylor)提出了著名的“双峰”理论（Twin-peaks），认为金融监管并存着两个目标：一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机或市场崩溃；二是保护消费者权利的目标，通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。
　　 无论是危机前还是危机后，各国都非常重视对金融消费者权益的保护，如监管理念由“机构监管”向“功能监管”及“目标监管”的转变；“披露为本”，重视风险提示；金融督察或调解机制；危机前澳大利亚、英国就已经成立了保护金融消费者的专门机构，危机后，美国成立了消费者金融保护局，进一步加强了对金融消费者的保护力度。我国在混业经营的背景下，监管制度应当更多地注重金融服务的实质性，打破目前银行业重审慎监管，证券、保险业重市场秩序的职能分割，应当吸取危机的教训，将金融消费者权益保护纳入宏观审慎管理框架，将对金融消费者适当有效的保护列为监管目标，赋予监管机构对违反该原则的金融机构进行调查、处罚的权力。有必要修改《消费者权益保护法》、《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融核心法律，确立监管机构在保护金融消费者方面的法律地位，将对金融消费者的保护作为维护公众信心、防范金融风险、维护金融稳定的重要基石。
　　
　　采取横向的立法规制制定保护
　　金融消费者的《金融服务法》
　　
　　 金融衍生品的发展和金融混业经营的趋势客观上提出了金融规则贯通化的要求。在不打破现有立法框架的前提下，以金融服务品质的保障和提升为重点，以规范金融行为、维护消费者权益为重心，其基本内容应以金融商品、金融服务提供者及金融消费者的界定，金融商品的销售与推介、金融消费者的权益与救济为主线，重在规范金融产品的推介与销售行为，明确金融机构的说明规则、劝诱适合性规则、信息披露规则、冷静期规则、禁止市场滥用行为规则以及民事赔偿和行政及刑事处罚规则等。
　　（一）采取横向的立法规制，适应金融综合化经营的发展趋势
　　 在金融法制横向规制的趋势里，可以分为金融机构、金融监管者、金融商品、金融业自律机构、投资者五大类。其中，将金融机构定位为金融服务的提供者，将金融机构的业务相对人区分为专业客户和业余客户，并将业余客户定位为金融消费者。打破传统的按行业分类标准，如银行、证券、保险。对于相同性质的金融产品采用总括性的概念，比如基金公司发售的各类开放式基金、投资于信托产品的人民币理财产品、证券公司的集合理财计划以及保险公司的投资连带保险，如果不考虑产品结构的差异，从本质上都具有“集合理财”的性质，在适用法律上不应存在根本差异。法律的横向规制为实现目标监管和金融消费者权益的统一保护奠定基础。
　　（二）将业余客户定位于“金融消费者”，承认金融机构与金融消费者之间在实力、资源、信息方面地位悬殊
　　 英美两国的金融消费者均指为满足个人和家庭需要而取得和使用贷款的个人。日本则按照投资者的知识、经验和财力，将投资群体分为专业投资者、可变更的专业投资者、可变更的一般投资者与一般投资者，根据投资者类型进行区分保护，并不简单地区分为个人、法人或企业。在现代生活消费中，金融消费已进入日常生活的方方面面并与生活消费结为一体，在很多情况下，已经很难区分是“生活消费”还是“生产消费”。因此，应当将金融消费者的概念做扩大解释，只要交易双方存在严重的信息不对称，地位和实力悬殊，对于弱者，无论是个人还是符合一定标准的小企业，只要不是专业投资者，都可被视为“金融消费者”。
　　（三）对金融消费者权益实行倾斜性保护措施
　　 除了按照合同法对格式条款进行规制外，还应建立惩罚性赔偿原则和举证责任倒置原则。目前，我国《消费者权益保护法》规定的惩罚性赔偿是两倍，《食品安全法》规定的惩罚性赔偿是十倍。金融消费的特殊性决定了其赔偿的标准和测算方法的特殊和复杂，不能简单参照上述两法。金融产品的复杂性和金融服务提供者及消费者的地位不均衡，作为弱势一方的金融消费者在调查取证方面存在诸多困难，规定金融机构负有举证责任，符合现代民法追求实质正义和保护弱势群体的理念。
　　 同时，以《金融服务法》作为金融领域的基本法，秉承其保护金融消费者的立法目的，修改《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律法规；加快制定《个人信息保密法》和《征信法》，明确个人信息特别是金融信息的收集和使用范围，加大对违法使用个人信息的惩罚力度；尽快出台《金融机构市场退出条例》、《存款保险法》，明确对金融消费者财产权的保护和限制范围，防范金融机构的道德风险，在减少立法上重叠和冲突的同时，进一步完善我国的金融法律体系，实现对金融消费者合法、有效的保护。
　　
　　建立专门的金融消费者保护机构
　　完善多元化的保护机制
　　
　　 从我国目前对金融消费者保护的现状看，仍然是纵向保护模式为主，即金融消费者→金融机构→所属行业协会→隶属监管机构，这样的保护模式不可避免地会产生监管漏洞、监管真空，美国的次贷危机已经充分证明了这一点。而且，纵向保护模式的衔接、协作机制仍然不健全，各类机构开展的保护范围和程度参差不齐。目前“一行三会”金融消费者保护分工合作的格局需要完善，有必要考虑建立统一、专门的消费者权益保护机构，进一步完善多元化保护机制。
　　（一）加强和完善行业自律机制
　　 主要表现为两个层次：金融行业之间的自律机制和金融机构内部的自律机制。首先应加强行业规则建设。借鉴国外、香港特别行政区等地立法，对金融行业协会在金融服务业、金融消费者权益保护方面的职责进行规范。包括金融机构必须设立金融服务纠纷争议处理程序，对违反承诺侵犯消费者权益的会员机构采取制裁措施。告知消费者如何进行投诉，如何获取相关资料，确保一切服务合法合规等。其次，建立金融服务纠纷自律性协调机制。在行业协会内部成立专门处理投诉会员的机构，制定可操作性强的处理程序规则，为保护金融消费者权益提供平台。
　　（二）完善监管机构的行政调解机制
　　 目前，行政调解作为诉讼外替代性纠纷解决方式（ADR）之一，已经在各国监管机构得到广泛应用。我国混业经营、分业监管模式存在监管交叉、重叠及监管真空，不利于金融消费者的保护。因此，应借鉴西方国家的成熟经验，成立专门的金融消费者保护机构，作为金融消费者保护的指导和协调机构，逐步建立起事前控制―事中调解―事后救济的操作性强的保护机制。建议机构设置在人民银行。理由如下：一是人民银行作为国务院的组成部门，对金融业的改革和发展具有领导地位，承担着综合研究并协调解决金融运行中的重大问题、促进金融业协调健康发展的责任。同时，维护金融稳定也是人民银行的职责所在；二是人民银行作为征信工作的管理者具有先天优势，央行的征信系统包括企业信用信息系统和个人信用信息系统，央行可以充分利用征信系统开展金融消费者权益保护，防止不公平、违法的金融交易；三是人民银行对保护金融消费者权益进行了有益的探索，部分地区建立了涵盖指导、劝告、调解、协商、评价和检查等措施的金融消费者保护制度。
　　 专门保护机构主要负责制定并执行监管规则；协调其他监管机构开展保护工作；建立信息共享平台；受理投诉并反馈信息；统一组织开展金融消费者教育；对违法金融机构进行处罚等。
　　（三）完善准司法和司法保护机制
　　 首先，推广仲裁方式。仲裁作为一种准司法活动，具有公正性、权威性、灵活性，在保持强制力的同时，还可以保护金融机构的商业秘密和金融消费者的隐私。目前，我国已经建立起了包括证券案件仲裁等专门仲裁制度在内的一系列仲裁制度，成为解决商业纠纷的最佳方式之一。因此，应当建立金融消费者权益争议仲裁制度和专业的仲裁机构，为金融消费者提供灵活、有效的纠纷解决方式。
　　 其次，创设小额诉讼机制，并充分发挥代表人诉讼制度优势，加强对金融消费者的司法保护。小额诉讼程序是为了案件审理的简便、迅速和经济，针对小额金钱或者其他替代物所规定的一种审理程序。如信用卡纠纷、小额账户管理费、银行卡收费等案件中，所涉及的标的很小，采用小额诉讼机制，具有很强的针对性、灵活性和便捷性。我国民事诉讼法第54、55条规定了当事人人数众多的代表人诉讼制度，从判决向没有参加诉讼的当事人扩张的特点看，类似于国外的集团诉讼，一方面可以使多数存在的小额受害者得到救济的可能，另一方面将成千上万个权利主张合并在一个诉讼中，有利于“司法效益”，即将个案判决适用于全体权益受侵害的金融消费者，剥夺不当得利并预防违法行为。
　　 因此，在金融混业经营、综合发展的背景下，我国的金融消费者保护应当更加倚重对金融商品的横向立法规制，将对金融消费者的保护作为核心的监管目标。建立专门的保护机构，完善多元化的保护机制，给金融消费者提供更多有效的纠纷解决机制和途径。
　　

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